改革开放40年来我国职业教育管理体制改革探析

2018-11-13刘淑云祁占勇

职业技术教育 2018年13期

刘淑云?祁占勇

摘要有效职业教育管理体制的建立，既有利于宏观管理，发挥政府统筹协调的有力作用，又有利于微观管理，提高办学单位的积极性。改革开放40年来，我国职业教育管理体制的发展经历了以统一管理与分工负责为核心（1978-1985年）、以地方政府统筹协调为核心（1985-2000年）、以国务院领导下多元参与为核心（2000年至今）三个阶段。探析我国职业教育管理体制的特点发现，目前我国职业教育管理体制中主要存在管理的协同合作程度低、权限分配不合理、督导体系未落实、社会参与度不够等问题。未来我国职业教育管理体制改革应加强统一管理，提高职业教育协同合作程度、转变政府职能，简政放权，提高职业院校办学自主性、完善和落实职业教育管理督导体系、增强职业教育管理的社会参与度。

关键词改革开放40年；职业教育；管理体制

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2018）13-0038-06

职业教育管理体制是国家领导职业教育的基本方式，不仅在宏观上决定了职业教育发展的速度、规模、质量，而且在一定程度上影响并决定着办学、投资、招生体制以及学校内部管理制度等。有效的职业教育管理体制有利于提高职业教育的办学成效，推进职业教育改革，发展职业教育事业。但是，长期以来，职业教育体制尤其是管理体制及相关体制改革相对滞后，导致影响职业教育发展的一些关键性问题得不到有效解决。回顾国家出台的涉及到职业教育管理体制的政策法规，不仅是创新我国职教管理体制的重要举措，也是理顺职业教育管理体制中相关利益主体关系，提高职业院校的实际办学水平和社会效益的需要。

一、我国职业教育管理体制的演进历程

（一）以统一管理、分工负责为核心的职业教育管理体制（1978-1985年）

1978年改革开放政策的实施，不仅给整个经济社会的发展注入了强大活力，而且为教育尤其是职业教育领域的改革发展开辟了新天地[1]，在党和国家的有力领导下，原先已经接近瘫痪的职业教育管理体制逐步恢复，职业教育的组织与领导开始步入正轨。

为整顿和加强技工学校的领导，1978年，教育部和国家劳动总局发布通知，“经国务院批准，全国技工学校的综合管理工作，由教育部划归国家劳动总局，教育部在师资配备和教材编写方面给予协助。”此外，还对技工学校的领导、培训计划、开办、调整、撤销、专业设置、工作机构和人员配备等方面做出规定，从而规范技工学校的管理工作。随着教育体制改革的不断深入，要求改变单一的教育结构，尤其是改变单一的中等教育结构，兴办中等职业教育。1980年颁布的《关于中等教育结构改革的报告》明确指出，要改革高中阶段的教育，大力兴办职业高中；试办高等职业教育（職业大学）。为进一步理清职业学校与技工学校的管理权归属问题，同年颁布的《中共中央关于转发全国劳动就业会议文件的通知》规定，中等专业学校和由普通中学改建的职业学校，以教育部门为主，劳动部门配合；技工学校和各种职业训练班以劳动部门为主，教育部门配合。1983年颁布的《关于改革城市中等教育结构、发展职业技术教育的意见》提出，各级政府要加强统一领导，有关部门要明确分工，各负其责，搞好协作。具体包括教育部门、计划部门等相关部门要通力协作，加强对发展职业技术教育工作的领导，推进职业教育事业的发展。

这一阶段作为包括职业教育在内的各级各类教育的恢复期，在重点关注中等教育结构调整的同时，大力兴办职业教育并在普通教育体系内增设职业课，保障了职业院校的数量，确立了职业教育的地位，得到职业教育管理体制的积极回应，形成了以统一管理、分工负责为核心的职业教育管理体制，在中央的统一领导下，主要由教育部门和劳动部门分工管理。这既是技工学校、职业学校自身内在恢复发展的需要，更是调动一切积极因素为恢复生产、进行经济建设培养社会人才的需要。

（二）以地方政府统筹协调为核心的职业教育管理体制（1985-2000年）

20世纪80年代后期，伴随着经济、科技体制改革的深入，尤其受社会主义市场经济体制逐步建立的影响，职业教育管理体制也发生了重大变化、做出了重大调整。职业教育管理的国家机构及其行政职能逐步减小，转而加强了地方政府统筹协调职业教育发展与管理的职能。

1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，“中职主要由地方负责，中央各部门办的这类学校，地方也要予以协调和配合”。这奠定了地方政府在职业教育管理工作中的基础性作用，增强了地方政府参与职业教育管理的权利和责任。1987年颁布的《关于全国职业技术教育工作会议情况的报告》进一步指出，“国家教委在国务院领导下，从宏观上统筹管理全国职教事业。技工学校、就业培训中心和学徒培训工作，在国家教委的统筹指导下，仍由劳动人事部门管理。在地方，除必须实行垂直管理的行业以外，职业技术教育的规划、计划、布局、学校设置等，应以地方政府为主进行统筹领导”。自此以来，就形成了自上而下的宏观与微观相结合的职业教育管理框架。而在此框架内，地方政府的责任重大，为使地方政府的管理职责进一步细化，1991年颁布的《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》指出，“发展职业技术教育主要责任在地方，关键在市、县”，其重大意义在于将地方政府的管理职责具体到市、县一级，充分肯定了市、县政府在职业教育管理中的作用[2]。1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》规定，“国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。学历教育为主的，原则上由教育部门管理；职业培训和在职的岗位培训，原则上由各级劳动、人事部门和有关业务部门管理”。该法确立了职业教育管理体制的法律地位，规定了国务院及其各部门在职业教育管理工作中的主要职责，并重点统一了以学历为主和以培训为主的职业教育管理工作的归属问题[3]。

这一阶段我国职业教育事业在保障职业院校发展数量的同时，努力提高职业教育的办学质量，规范职业教育的管理。具体而言，在管理体制上，始终坚持以地方政府统筹协调为核心，赋予各省、市、县级政府以职业教育自主管理权，充分发挥地方政府参与职业教育管理的积极性，结合地方经济发展特色与职业教育发展水平来兴办职业教育，形成了中央统一领导下，地方政府统筹协调、分级管理为基本形式的职业教育管理体制[4]。

（三）以国务院领导下多元参与为核心的职业教育管理体制（2000年至今）

进入新世纪，职业教育管理体制改革面临的首要问题是，在保持与跨世纪职业教育管理体制发展的目标和任务高度一致的基础之上，分析职业教育管理面临的新形势：如何有效协调职业教育管理中政府与市场的关系，发挥第三方组织的参与力量；如何改变职业教育管理中各主体间职能交叉、弥补管理空白，从根本上提高职业教育管理体制的效率。为解决这些现实问题，职业教育管理体制逐步转向国务院领导下的多元参与，充分激发社会力量为职业教育管理事业建言献策。

2002年颁布的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》指出，“推进职业教育管理体制改革，要逐步建立‘在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的新的职业教育管理体制”。此后有关职业教育管理体制的规定也都是在此基础上的进一步补充与完善。2005年颁布的《国务院关于大力发展职业教育的决定》进一步指出，“要在新的职教管理体制基础上，从政府直接管理向宏观引导转变”。明确了政府的宏观领导作用[5]。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出，“完善分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的管理体制”。要加快政府职能转变，减少部门职责交叉和分散，减少对学校教育教学具体事务的干预。充分发挥职业教育工作部门联席会议制度的作用，形成工作合力”。

这一阶段我国积极推进职业教育公平，发挥职业教育的社会功能。在职业教育管理体制上逐步形成了以国务院领导下多元参与为核心的职业教育管理体制，在强调中央政府对职业教育宏观引导的同时，继续落实地方政府的管理职责，不断完善管理体制，鼓励职业教育管理的多元参与，尤其注重社会在参与职业教育管理中的建设性作用，同时针对职业教育管理中存在的职责交叉与分散问题，提出建立职业教育工作部门联席会议制度这一创举，来努力协调并统一各部门间的管理权限。

改革开放40年来，我国职业教育管理体制在演进与变迁中取得了较大成效：职业教育管理在国务院的统一领导下，主要围绕教育部和人力资源与社会保障部（原劳动部）两个核心部门开展，同时还积极鼓励其他相关部门的参与。在此过程中，职业教育管理的职权划分更加明晰，形成了纵横交错、全方位管理职教事业的宏观布局[6]。从纵向上来看主要包含中央政府与地方政府的权限划分，其中20世纪90年代以来，中央政府由改革开放初期的统一集中领导逐渐简政放权，发挥宏观统筹协调的作用，由直接管理转变为间接引导，主要是在保障职业教育发展大方向的同时保障职业教育的经费投入；而地方政府的职责在改革与调整中不断得到明确，突出表现在要求市、县、乡级政府在职业教育管理中扮演起应有的角色，充分结合地方特色来兴办职业教育与培训。从横向上来说主要包含教育部门、人力资源与社会保障部（劳动部门）、计划部门、财政部门的权限划分更加聚焦，在各自的范围内行使保障职业教育发展的义务。职业教育管理的隶属关系更加合理，层层领导，分级管理。职业教育管理运行机制更加灵活，逐步形成了政府领导、市场引导、学校主导的职业教育管理运行机制，赋予了职业院校、社会更多的管理自主权，充分实现职业教育管理的多元参与。

二、我国职业教育管理体制的制度性障碍

改革开放40年来，我国职教管理体制建设稳中求进，取得了较大进步，总体上形成了在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与为基本形式，并充分兼顾职业教育各相关主体利益的现代职业教育管理体制。但就目前来看，我国职业教育管理体制中依然存在协同合作程度低、权限分配不合理、督导体系未落实、社会参与度不够等问题。

（一）职业教育管理协同合作程度低

一方面，不同部门间缺乏深层有效的合作，主要指负责职业教育投资的财政部、职业教育事业发展的教育部以及职业教育建设与保障的人力资源与社会保障部等部门间的协同合作力度远远不够；另一方面，同一部门内部也存在管理协调不畅的问题。由于某些职业教育问题的解决必然涉及到部门及机构间的沟通交流、统筹协调，此时就容易导致多头管理、政出多门的现象，这种现象从表面看来，似乎有效地协调了各部门、各机构的职责，充分调动了他们的积极性，但在实际的政策实施中却导致管理与规划不协调、脱节现象严重、办学资源的浪费以及重复设置、管理存在空隙等问题。如现阶段的职前职后培训中，因部门间及同一部门内协调力度不够，导致可以共享的教育资源被重复设置[7]。

（二）职业教育管理权限分配不合理

职业教育管理权限分配不合理指的是在职业教育管理过程中国家层面的管理权限过于集中，地方政府以及职业学校自由管理的权限则相对较小。受计划经济体制下政府主导干预职业教育发展的影响，在现行的职业教育管理中，我国职业院校的管理依然保留了这种痕迹。职业院校的举办权、办学权、管理权在很大程度上主要集中于政府和教育行政部门，主要体现在政府和教育行政部门通过制订一系列规章制度来直接管理学校，学校的一切工作都要受各种教育政策强有力的约束[8]。这导致职业学校缺乏充分地管理自主权，主动发展职业教育的积极性不能得到有效激发。而职业教育管理自主权是职业院校充分发挥主观能动性、积极行使权利、办出职教特色的重要保障。职业教育管理权限分配的不合理，甚至是管理“重心”的过渡上移，使得越来越多的职业院校失去了充分發挥地域特色、专业特长来展示自己独立管理内部事务的个性和创造性的信心。所以，适时地转变政府职能，简政放权，赋予各级政府及职业院校更多灵活管理、主动发展的权利，才能充分激发整个社会参与职教管理事业的活力，促进职业教育健康、有序、可持续发展。

（三）职业教育管理督导体系未落实

有效的职业教育管理必然离不开督导体系的建立，二者相辅相成共同推动职业教育事业的发展[9]。职业教育管理督导体系的健全，一方面，可以有效落实各级政府的管理职责，切实履行各自的管理义务；另一方面，也是提升职业教育质量、保障职业院校学生受教育水平、改善职业院校办学条件的重要手段。但从现阶段我国职业教育的管理来看，职业教育的督导主要延续了由教育行政部门主导的模式，使得政府可以对职业院校的发展进行更为有力的直接干预[10]。政府及各级教育行政部门集办学、管理与评估者等多重角色于一身，在专业督导工作中很容易有行政化的倾向，不能把职业教育作为一种独立的、专业性的实践活动来对待，督导体系的落实也就难免让人质疑。其次，从督导内容来看，职业教育管理督导应包含职业学校师资的条件和考核进修制度评估、办学建校的审批制度评估（也包括职业教育机构的评鉴）、毕业生质量的评估等等。但从现实来看，无论哪个方面，都未能很好地落实督导体系的要求。

（四）职业教育管理社会参与度不够

职业教育相比学术教育而言导向的是一种工作体系，这种工作体系始于行业与职业出现以后，由职业、工作、技术三个最基本要素组成[11]。这使职业教育的独特性得以充分体现，相比其他类型教育而言，其更加强调与市场、社会需求的密切联系，在职业教育发展中也必须始终坚持以市场为导向，以服务为宗旨。既然要密切与经济社会发展现实需求的联系，就必须提高职业教育对行业企业、劳动者、教育培训机构、用人机构等的吸引力，调动他们参与职业教育管理与建设的积极性。但在现实的职业教育管理中，虽然自2002年开始国家颁布的各项政策中就明确要把社会参与纳入其中，提出形成更具包容性的管理体制框架，随后颁布的政策文件也都对社会参与职业教育管理予以强调，重视多元参与的作用。但职业教育管理中依然存在“政府热、社会冷”的局面[12]，从行业协会、企业到职业学校再到专家学者、学生、民间团体等社会力量，都没有充分的意识到自身参与职业教育管理也是积极履行义务与行使权利的必要性，尤其是行业协会参与职业教育管理的力量存在严重不足。

三、我国职业教育管理体制创新的路径

作为职业教育体制改革的重要突破口，改革开放40年来，我国职业教育管理体制改革与发展伴随着各个时期经济体制改革、制度变迁以及技术进步等因素的影响不断做出变化与调整[13]。新时期为了发挥职业教育管理体制的全局性作用，从而形成机构设置合理、条理清晰、职责明确、监督有力、实施有据的现代职业教育管理体制，创新我国职业教育管理体制的路径应从以下方面进行努力。

（一）加强统一管理，提高职业教育协同合作程度

职业教育管理作为一个系统工程，涉及政府、行业企业、学校等政治、经济、教育的多元主体，为了充分发挥各主体的协同优势，保证职业教育管理中各利益相关者的共同利益，就必须主动打破各主体之间存在的沟通协调不畅问题。具体而言，针对长期以来，我国职业教育管理中出现的责权不明确、协同合作程度低等严重制约职业教育事业发展的问题，建立职业教育工作部际联席会议制度，是我国对解决此类问题的有效尝试。但作为一个非实体机构的制度设置，就目前而言在制度实践中不具有充分协调中央与地方、行业企业与劳动者、教育培训机构与用人机构等诸多不同利益诉求进行深层协调的功能[14]。因此，将此制度实体化，可能是团结各部门并紧紧围绕职业教育与职业培训中存在的问题进行开创性建设的重要保障。具体而言，可在国务院的宏观领导下，设立职业教育工作联席部，统一协调教育部、人力资源与社会保障部、财政部以及与职业教育发展密切相关的其他部门，见图1。而国务院作为中央级别的机构，充分发挥宏观调控和协调职能，可不对职业教育内部事务进行直接管理，主要通过立法、财政拨款等措施对职业教育施以间接引导和支持[15]。一方面，统筹发展职业教育与普通教育的关系，做好普职教育融通；另一方面，统筹中、高等职业教育的管理，积极鼓励和支持中、高职一体化等多种管理模式的探索，做好职教管理体系内的衔接。发达国家的成功经验也切实说明了在国家层面上设立职业教育管理机构的可行性。如澳大利亚设立“国家培训局（ANTA）”综合管理全国职业教育事业；德国设立教育与研究部以及“联邦职业教育机构（BIBB）”管理全德的职业教育尤其是以企业为实施主体的“双元制”职业教育[16]。

（二）转变政府职能，简政放权，提高职业院校办学自主性

在我国，职业教育处于弱势地位，直接影响了各级政府对职业教育办学的投资力度，而从职业教育自身来说又是一种高投资的教育活动，这两者间的现实矛盾，决定了职业教育发展处于一种尴尬的境地。因此，政府应该适时转变职能、简政放权，赋予各省、市、县以及职业院校更多的办学自主性[17]。同时也可让更多的社会力量参与到职业教育事业发展中，多渠道解决职业教育发展面临的现实矛盾。至于如何实现政府职能的转变，从而真正提高职业教育管理的效率，可通过机构设置的调整，在国务院宏观间接管理领导职业教育事业发展的同时，充分发挥省、市、县政府微观管理的职能，将政府级别与职业教育等级一一对应，从而实现职业教育管理权的下放与落实。具体而言，由省级教育技能厅管理高等职业学校及培训机构，市级教育技能局管理中等职业学校及培训机构，县级教育技能室管理初等职业学校及培训机构。这里需要强调的是，把初、中等职业教育的管理权限划归市、县级政府，并不意味着这两类职业教育的所有工作完全由市、县两级政府负责，还必须考虑到市、县政府的经济发展水平、办学能力水平，由更高一级的政府在保障充足经费投入的同时，让市、县政府结合自己的地域特色、职业教育发展水平有针对性地开办职业学校与职业培训。在管理内容方面可包含职业教育的发展与规划、教学与领导、财务投资与管理、就业与培训、评估与监督、基金与救助等。唯有如此才能真正发挥各级政府对职业教育的实质管理作用，提高职业教育管理的效率，做到管理的條理化、简洁化、方便化，从而提高职业院校的办学自主性。

（三）完善、落实职业教育管理督导体系

职业教育管理体制的健康运作，离不开完善的监督体系。如何在现有职业教育管理机构的基础上，充分利用各种资源，建立一套行之有效的督导、评估系统是面临的现实课题。借鉴西方发达国家的经验，可通过行政手段建立专业评估团队或领导小组来加强对职业教育的评估与监督[18]。完善和落实职业教育督导和评估体系，不仅需要专业的职业教育评估组织机构的建立，更需要专业的评估人员构成。因为在评估组织机构中评估组织者是评估活动得以组织和实施的核心，直接影响到评估工作的科学性与公信力[19]。因此，综合考虑发达国家的经验，我国可设立教育督导机构，包括国家层面的教育督导团、省级的教育督导厅、市级的教育督导局、县级教育督导室，见图2。作为实体存在的督导组织，一方面要落实国家层面的职业教育法律法规，另一方面要监督、检查所辖区域内的职业教育工作。而督导机构的人员构成方面，除了政府人员外、充分吸收行业企业、学校人员及社会组织机构人员的力量。专业化、科学化督导体系的建立定会为职业教育发展营造良好的外部环境，最终实现职业教育管理体制的有效落实。

（四）增强职业教育管理的社会参与度

职业教育相比其他教育而言，生产性、职业性是其最本质的特征，这也就决定了职业教育的发展必须密切联系产业需求，提高各行各业参与职业教育发展的积极性[20]。当然职业教育的管理也不例外。职业教育只有让真正懂职业教育或对职业教育发展有特殊需求的利益相关者或是有专业的职业教育理论与实践背景的人员与机构来管理，才能不把职业教育办成普通教育的附属品或依赖物，这是职业教育管理中应该把握的主线。其次就是多元吸收各类管理人才，包括行业企业代表、职业教育培训机构代表、职业院校的教师、学生以及家长代表，等等，疏通他们民主参与职业教育管理的通道，为职业教育发展建言献策。最后，政府作为职业教育管理的组织协调机构应发挥桥梁作用，重点关注行业企业参与职业教育管理的积极性，努力为职业学校和行业企业间的有效合作牵线搭桥。具体而言可通过制定和颁布行政法规让行业企业参与职业教育管理的行为规范化、法制化，从而提高企业参与职业教育管理的主体地位[21]。进一步而言，企业参与职业教育管理的具体内容方面，应主要包括职业学校布局、职业资格标准制定以及职业学校内部的专业设置、办学标准、课程开设、教师选聘、实习实践基地建设等。这样一来，行业企业不仅可以通过自身在职业教育管理系统中的作用间接表达对职业院校学生培养的意见，而且有利于激发企业自身关注职业教育事业的内在动力，由被动参与转变为积极主动合作，真正实现职业教育发展的良性循环。

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