基层央行行政执法中存在的问题与建议

■付俊良 颜友青

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持依法治国、依法执政、依法行政，从组建全面依法治国委员会到党的十九届三中全会第一次把建设“职责明确、依法行政的政府治理体系”作为深化党和国家机构改革的目标之一，体现了党中央对依法治国的高度重视。人民银行作为国务院组成部门，在履行央行职责中，通过加强行政执法管理，大力推进法治央行建设，依法行政水平得到有力提升。但近年来，内审部门开展的依法行政专项审计也揭示出基层央行行政执法中存在的制度规定不完善、组织管理不精细、信息公示不及时、文书制审不严谨、法律队伍不充实等问题。有效解决这些问题，对于促进基层央行依法履行职责，规范行政行为，保护执法对象的合法权益具有重要意义。

一、目前基层央行行政执法中存在的主要问题

1.制度规定设立缺乏一致性。

人民银行与国家外汇局在行政执法方面现行的制度规定主要有：《中国人民银行执法检查程序规定》（中国人民银行令〔2010〕第 1号）、《中国人民银行行政处罚程序规定》（中国人民银行令〔2001〕第3号）、国家外汇管理局《检查处理违反外汇管理行为办案程序》（汇发〔2017〕26号）、国家外汇管理局《外汇案件集体审议工作制度》（汇综发〔2017〕82号）。从上述制度规定制定的时间上来看，人民银行两项程序相对久远，尤其是处罚程序规定颁发时间为2001年，至今超过17年，而外汇局两个制度均在2017年进行了修改和更新。从制度规定的内容来看，人民银行相关制度较为粗糙，而外汇局制度内容相对完善、可操作性更强。具体表现在（详见以下附表1：人民银行与外汇局检查和处罚制度规定几个不同点）：一是人民银行行政处罚程序规定缺乏配套措施。在行政处罚委员会组成、授权及决策方面，人民银行只是作出了笼统的规定，成员不能出席行政处罚委员会会议的是否必须授权其他人参加、参加会议人数多少有效、如何表决等没有硬性规定。以致在一些基层行行政处罚委员会组成人数众多，组织松散，效率不高。而外汇局对不同层次机构案审会成员人数以及授权、授权人数、表决方式则有明确要求。二是人民银行处罚程序规定对证据清单的制作未作要求，不利于查看、分析及判断证据内容，档案资料也不清晰。三是在收到被检查对象陈述或说明的处理以及行政处罚决定书对当事人说明和意见的认定方面，人民银行处罚程序规定也没有具体规定，而外汇局则作了明确要求。四是在行政处罚告知书是否加盖单位印章上，人民银行处罚程序也没有明确。五是在缴纳罚（没）款方面，人民银行行政处罚程序规定没有安排延期缴纳条款，缺乏人性化考量。

（三）收到被检查对象陈述或说明的处理以及行政处罚决定书对当事人说明和意见的认定没有在此规定中要求1.第四十六条：当事人应当在书面陈述的下方逐页签名或者捺指印。外汇检查人员收到书面陈述后，应当在首页右上方写明收到日期并签名。2.第六十四条：行政处罚决定书应当至少载明下列内容：（五）外汇局对当事人说明和意见的认定。（四）行政处罚告知书是否加盖单位印章没有在此规定中要求第五十九条：行政处罚告知书至少应当载明下列内容：（九）作出行政处罚告知的外汇局名称和日期，并且加盖外汇局印章。（五）缴纳罚（没）款延期条款没有在此规定中要求第七十一条：当事人确有困难需要延期、分期缴纳罚（没）款的，当事人应当以书面方式向作出行政处罚决定的外汇局提出申请。延期或者分期缴纳罚（没）款期限最长不得超过五个月。

2.行政执法组织缺乏规范性。

一是行政执法组织作用发挥不够。按照上级行要求，人民银行基层行分别建立了依法行政领导小组、行政处罚及复议委员会、外汇案件审议委员会、政务公开领导小组等组织机构，但这些机构多形同虚设，作用发挥不大。主要表现在没有相应的工作制度，即对每个组织机构如何开展工作、何时启动会议没有明确界定，一个年度基本不开或很少召开会议。以行政处罚委员会为例，按照人民银行行政处罚程序规定第十三条第一款的4种情形，应启动行政处罚委员会作出决定。但即使是4种情形的第1个：地市中心支行决定的50万元以上（含50万元）人民币罚款、县市支行决定的10万元以上（含10万元）人民币罚款情形在基层行都较少遇到。二是行政处罚委员会设立不规范。如：在辖内某中支行政处罚委员会除主任、副主任外，成员由办公室、法律事务办、货币信贷管理科、金融稳定科、调查统计科、会计财务科、支付结算科、货币金银科、国库科、征信管理科、外汇管理科、内审科主要负责人。总人数达到14人，超过《中国人民银行行政处罚程序规定》第十条“行政处罚委员会设主任一名、副主任一名，其他委员5-7人”规定要求，同时，内审科作为内部监督职能部门，其主要负责人也不宜出现在行政处罚委员会中。三是执法证管理不到位。《中国人民银行执法证管理办法》第四章第二十一条规定：“中国人民银行各级机构应当做好执法证使用、管理情况的登记备案工作”。由于人民银行执法职能部门较多，执法证分散在各执法职能部门，执法证管理部门一般对执法证的管理情况进行登记备案，但多没有对执法证的使用情况进行登记备案。此外，没有办理退休人员的执法证注销手续，只是将收回的退休人员执法证一直进行保管。

3.随机抽查执行缺乏有效性。

按照上级行要求，基层央行相应制定了开展执法检查随机抽查工作方案，但在具体执行中仍然存在以下问题：一是未制定公布随机抽查事项清单。未能按照《中国人民银行推广随机抽查实施方案》关于制定并公布随机抽查事项清单的要求进行。由于随机抽查清单涉及对外公开事项，相关职能部门考虑清单内容制定不全而产生负面影响，对随机抽查清单的制定积极性不高。二是双随机抽取不全面。存在应该随机抽取的检查对象，而因各种原因未能进行抽取、随机抽取书面记录不全、检查人员没有进行随机抽取等。目前，江西省人民银行系统已开始推广运用“南昌中支双随机抽查系统”，但由于基层央行、尤其是县级支行市场主体、执法人员相对较少，形成的名录库中有的机构及人员数量不多，致使一些执法职能部门认为随机抽取必要性不大。在执法人员选择上更愿意采取原有的做法，即事先联系并确定执法检查人员。如果从系统采取随机抽取，仍然需要电话确定所抽取的人员能否参加执法检查，若不行，则需重新抽取，感觉繁琐与不便。三是行政处罚信息公示不及时。基层行在开展执法检查与执行处罚过程中，对相关行政处罚信息按要求必须进行公示，但一些单位并未能完全做到，有的处罚信息经过1年后才在上级行政务公开网上才进行公示。

4.检查文书管理缺乏严谨性。

一是检查方案、检查报告、执法检查意见书、行政处罚法律意见书、被检查对象陈述说明等未见行领导审查意见。上述内容在人民银行执法检查程序规定及人民银行行政处罚程序规定中均有要求。如：人民银行处罚程序规定第三十条第二款载明，“主管行长或副行长（主任或副主任、特派员）应当对执法职能部门提交的调查报告、法律事务工作部门的意见，当事人的陈述或者申辩意见进行审查”。人民银行执法检查程序第二十一条、第二十二条第二款分别规定：“执法检查结束后，检查组应当撰写执法检查报告，及时向本行行长或副行长（主任或副主任）报告。”“执法检查意见书经本行行长或者副行长（主任或副主任）批准并加盖本行印章后，送达被检查人。”一些执法职能部门片面理解“经行领导批准”，认为给领导看过了则视为批准，无需签名。但行领导未在材料上签名留痕，检查人员难以确定是否经行领导审批。二是有的检查档案缺少检查方案、企业整改报告、进场记录、会谈纪要、结案报告、行政处罚立案审批表等。三是执法检查事实认定书中被检查人未签署意见，可能留下风险隐患。四是《执法检查意见书》制作超过规定的十个工作日时间，延长时间也没有经过行领导审批同意以及行政处罚法律意见书滞后等问题。五是文书档案管理分散在各执法职能部门保管，没有按要求统一交单位档案部门归档。六是检查方案规定的时间与实际现场检查时间不相符、进场检查人员与检查通知书人员不一致，检查人员更换无说明等。

5.法律人员配备缺乏专业性。

目前，基层央行法律专业人员奇缺，在地市中心支行一级，设有法律事务办公室（与办公室合署办公），一般只有1名兼职人员。以江西辖内某中支为例，机关只有1名法律专业并取得律师资格的人员，且不在法律事务办公室，所辖县市支行更是没有法律专业人员。法律事务办公室兼职人员，既要负责人民银行法律事务，又要承担外汇局法律事务，加上其专业性不足，缺乏足够的法律知识，同时，所在的办公室行政事务繁多。因此，在实际工作中，只能勉为其难，人云亦云，没有独立见解与对法律的深刻理解，难以承担和履行相应的法律事务工作职责。这与基层央行人员相对紧张，新进行员多为金融、会计等专业人员有关。同时人民银行处罚程序规定也没有对从事法律事务人员资格提出具体要求。国家外汇管理局《检查处理违反外汇管理行为办案程序》第五十五条第二款规定，“在本外汇局主管负责人作出处理决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。本外汇局中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格”。但由于法律专业人员不足，也难以完全执行规定要求。

二、加强和改进人民银行行政执法工作的几点建议

1.修订完善行政处罚程序规定。

对2001年颁布实施的《中国人民银行行政处罚程序规定》进行修订，同时，建立配套的人民银行行政处罚委员会、行政复议委员会工作制度。由于人民银行各分支机构行长兼任本级外汇管理局局长，一名副行长兼任副局长，下设的工作部门也与人民银行其他部门一起办公。因此，建议在修订行政处罚程序规定时，参考外汇局上述《办案程序》及《外汇案件集体审议工作制度》，提高制度的一致性和可操作性。明确各级分支机构行政处罚委员会人数范围、授权及决策机制。处罚委员会人数不宜太多，应将主要执法职能部门负责人列入即可，如：履行综合执法职能的部门、支付结算、反洗钱、征信、法律事务部门等。同时规定不能出席处罚委员会的人员应当书面授权本部门其他负责人参加，以及表决过半数的决策机制。通过完善行政处罚委员会内部工作机制，有效发挥其在行政执法组织管理方面的作用。增加制作证据清单的条款，使证据更加清晰，方便查阅；增加收到被检查对象陈述或说明的处理以及行政处罚决定书对当事人说明和意见的认定内容；增加行政处罚告知书应当加盖单位印章及缴纳罚（没）款延期规定。

2.严格落实执法检查管理要求。

人民银行各级行领导要高度重视依法行政工作，认真学习党的十八大以来，习近平总书记关于依法治国、依法执政、依法行政方面的重要论述，充分认识依法行政在履行好央行职责方面的重要意义，积极推动依法行政工作，规范执法检查行为，增强执法透明度，提升央行公信力。各基层央行要针对各类审计（检查）发现的依法行政方面的突出问题，强化措施，扎实整改，规范操作。认真执行国务院及人民银行关于推广随机抽查工作要求，严格执行执法检查随机抽查实施方案要求，实行“阳光执法”，保障市场主体权利平等、机会平等、规则平等。人民银行上一级行要加强指导与督促下级行制定公布随机抽查事项清单，明确执法信息公开平台，及时公开执法信息，强化对随机抽查工作的监督检查。同时，加强对执法证的管理，完善执法证的登记、使用及注销管理。

3.不断强化执法文书制审管理。行政执法文书是按照法律程序，为正确实施法律、法规而制作的重要文件。制作人民银行行政执法文书，是执法人员的一项基本功，是执法活动的一项重要内容，也是实施行政处罚过程中不可逾越的重要法律程序。因此，人民银行各执法职能部门要重视执法文书的制作和审核。一是要加强业务培训，使执法人员熟练掌握行政执法各项程序及各类文书制作要求，深刻理解执法文书制作的重要意义，以高度的责任感精心而又严谨地制作每份执法文书。二是要把握文书细节，减少不必要的差错，对必须经行领导、被检查对象签署意见、签名的环节要认真对待，不可马虎和遗漏。三是要规范检查档案，有序整理执法检查资料，对缺少的资料及时催收，完整装订成册，及时移交单位档案部门归档。四是要开展档案评审，促进执法文书更加规范。

4.重视加快法律事务人才培养。一是适当招录法律专业人才，各基层行要针对自身人员状况，有计划的招收法律专业人员进入央行队伍，以彻底改变法律事务人才紧缺的现状。二是加快培养现有工作人员，要根据工作需要及人员需求，在现有工作人员中，有意识的加以培养和培训，鼓励相关岗位工作人员自学法律知识，通过考试，取得法律职业资格。三是要建立法律岗位准入制度，要求承担人民银行及外汇局法律事务的工作人员必须具备律师从业资格。对暂不具备相应资格的，也要尽快适应岗位需要，熟悉人民银行、外汇局各项行政执法管理制度，同时，制定个人法律知识的学习及考试计划，争取早日取得从业资格。四是灵活使用法律专业人才。对不在法律事务岗位的具有律师职业资格的人员，在法律事务办人员不足的情况下，可聘请其履行法律事务职责，充分发挥其作用。通过多种渠道，力争在地市中支及县市支行，分别至少有3名、1名干部具备律师职业资格。