基层人民银行基建维修全过程跟踪审计探究——从审计案例入手

■刘赛英

一、全过程跟踪审计的必要性

（一）事后竣工决算审计的弊端。

目前，基层人民银行基建维修审计是事后竣工决算审计，属秋后算账、亡羊补牢式审计。这种审计确实也能发现问题，但往往为时已晚，所发现问题业已造成损失，无可补救，审计效应时滞，审计成果利用率低，在审计实践中有很多这样活生生的事例。

1.在招投标管理中无可补救的审计发现。

审计发现一：多次借用他人资质投标。

【例1】某行某工程招投标中，熊某以三家公司法人委托人身份先后三次参加同一项目的投标，第一次未入围，第二次未中标，第三次中标并签订了《建筑装修工程施工承包合同》。

【例2】在某行某工程中，A公司在开标前将款项转到X公司、Y公司、Z公司的基本账户上，在投标人与中标人签合同后的第五日，X公司、Y公司、Z公司将款项转回给A公司账户上，转入转出金额均为X公司、Y公司、Z公司投标所交的保证金，经进一步查实，A公司同时借用X公司、Y公司、Z公司三家公司资质投标。

审计发现二：招投标文件未对主材有关内容进行约定。

【例1】招标工程量清单漏缺项。某行旧房装饰改造工程中，造价咨询报告书的招标工程量清单中对拆除工程量出现漏缺项，如墙面旧柜、管线、卫生间等拆除工程量未列入工程量清单，结果在以后的施工中发生签证多达41份，涉及子项81项，合计金额30多万元，双方对签证的量价存在分歧纠纷，以致于在决算中甲乙双方未达成一致意见。

【例2】投标工程量漏缺项。某行某工程招标工程量清单中有增加井盖20个，但投标方的投标工程量清单中却没有这一项，按照行规投标漏缺项就等于投标方默认这一工程量，而不应该再签证增加工程量，但事实是在施工中签证增加井盖20个共计金额1.6万元。

【例3】招标文件中未明确主要材料品质。某行某工程招标文件中对主材（包括乳胶漆、地面砖）规格、质量等内容未进行约定，施工中无法确定主要材料的质量品质。

2.在合同管理中无可补救的审计发现。

审计发现：合同签订不严密。

【例1】合同内容存在遗漏。在某行某工程合同中没有就“决算审计时，审减金额超过送审金额10%的，超出的审计费用由施工单位承担”的内容作出约定，为以后施工单位超报决算留下隐患。

【例2】合同支付条款约定不合理。某行某工程施工合同中，其付款方式约定为“吊顶开工付工程总额的 50%”，而施工顺序是“吊顶→地面→墙面”，也就意味着施工方一开工不久，建设方就要支付给施工方50%的工程款。

3.在设备及材料管理中无可补救的审计发现。

审计发现一：主材价格不合规、不合理。

【例1】措施费项目高套定额。在某行某工程决算审计报告的“措施项目清单与计价表”中，脚手架工程的综合单价套用定额与当年某省建筑安装工程费用定额不符，因此多计工程成本2万多元。

【例2】主材投标单价高于控制价。某公司承包某行某工程使用的18种材料的投标价均高于控制价，其中16种材料高报了20%以上，最高高出61.64%。

【例3】主材价格高于当期市场价。在某行某工程中，有14种材料的投标报价高于同期市场价,其中水晶洞石地面砖（800×800）高出市场价327.3%。

【例4】主材未验收。某行某工程中，建设方未组织监督主材验收，其原因是建设方认为工程已承包给了施工方，则主材验收就是施工方的事，与己无关。

审计发现二：送检主材质量在事后。

【例】某行某工程完工之后才对部分材料如水泥、砂浆配合比、建设用砂、蒸压加气混凝土、防水卷材进行验收。

4.在工程管理中无可补救的审计发现。

审计发现一：会审、签证把关不严。

【例1】施工图纸会审把关不严。在某行某工程中，因施工图要素不全且对会审不全面、不详细，导致实际施工中出现返工、减项等现象。

【例2】重复签证工程量。在某行某工程中，现场签证拆除办公楼铝合金窗943.18m2，与造价咨询报告书中旧窗拆除1385m2约定属重复签证工程量。

【例3】未按签证原件结算。某行机房工程，竣工结算综合单价高于变更约定单价使决算多支付3,326.08元。

【例4】擅自提高工程价。某行某工程签证（变更）内容为“水电安装工程预算过低，难以满足工程质量、进度需要，经甲乙双方及监理方协商，同意适当增加水电安装工程造价，以江西省建筑工程定额为依据，经第三方中介审计审定为准。”该签证改变了招标要约价，擅自提高了水电安装价格。

审计发现二：未按合同约定或未按规定施工。

【例1】进驻现场的不是合同中约定的项目经理。在某行某工程《投标申请人资格预审情况记载表》《工程开工报告》中，项目经理为王某，《施工监理日志》中记录的项目经理为熊某。

【例2】隐蔽工程不合格。在某行某工程中，审计发现天棚吊顶多处开裂，墙面多处起泡、开裂、发霉，经核实是因隐蔽工程质量不合格所致。

【例3】未按合同的工程量施工。在某行某工程中，合同《主材清单》中有各类电线近0.8万元，合同约定需更换电线，但审计人员现场打开线盒发现线管内电线未更换。

5.在竣工决算中无可补救的审计发现。

审计发现一：决算虚增工程量。

【例】在某行某工程中，经审计人员实地测量，在5个单项合同工程决算审计报告中，发现多计工程量共增加工程价款15.2万元。

审计发现二：决算虚增单价。

【例】在某行某工程中，变更约定单隔墙综合单价200元合计0.64万元，但竣工结算审计时隔墙综合单位为303.94元合计0.97万元，该项决算价多支付0.33万元。

6.在财务管理中无可补救的审计发现。

审计发现一：不按合同约定随意提前支付工程进度款。

【例】在某行某工程中，在未完工的情况下累计支付工程款达73%，与合同约定的完成70%工程量付总价50%和竣工验收后付总价75%的条款不符。

审计发现二：大额现金支付基建款项。

【例】在某行某工程中，以现金方式支付人防费、电缆材料费、空调安装费共计5万多元。

审计发现三：农民工上门集中讨薪迫使建设方违反合同提前支付工程款。

【例】在某行某工程中，工程已于某年11月初验收竣工，并已按合同约定向施工方支付了75%的工程款，且于同年11月底向第三方审计机构工程决算审计所需资料，但第三方审计机构在春节前夕仍未出具决算报告，使得工程款不能支付至90%，施工方因此借口拒绝支付农民工工资，又由于施工方和建设方未按规定交纳农民工工资保证金，致使农民工工资被拖欠，当年春节前夕农民工集体上门到建设方集中讨薪，建设方迫于无奈将工程款追加支付至90%。

（二）全过程跟踪审计的作用。

从以上案例可看出，事后竣工决算审计即使发现了管理不到位、监理不到位、施工不到位、设计不到位等问题，但由于是事后发现都难以补救，这些不利于工程质量的确保和建设资金的安全。而全过程跟踪审计可及时准确掌握工程过程中各种有效信息，做到事前预防、事中控制，及时发现并纠正问题，立查立改、立见成效，避免造成不可挽回的损失。

二、全过程跟踪审计的重点内容

全过程跟踪审计也不是事无巨细、面面俱到的审计，而是根据目前基层人民银行基建维修的实际情况和风险程度，对基建维修整个过程的重点环节进行现场实时进行审计，也就是“实时介入”与“重点介入”相结合的跟踪审计方法。

（一）勘察设计与预算审计重点。

目前基层人民银行基建维修基本都是在原有房屋主体结构上进行维修改造，勘察这一块几乎都不必进行；设计除了库房和钞票处理中心较为规范外其他都比较简单，因此勘察设计的审计重点就是库房和钞票处理中心的设计是否符合标准。同时，设计人员是否具备资质，以及套用预算定额是否存在高套现象。具体主要有以下三点：一是设计单位资质。设计单位是否具有相应的资质，是否对设计单位的业绩、能力进行考察。二是设计。库房和钞票处理中心的设备管理和设备标准是否满足发行业务的需要。装修设计深度是否足够，是否存在因设计深度不足导致频繁变更、延误工期和追加投资等现象。三是施工图预算。施工图设计内容与建设方需求是否相符，是否编制了工程清单和分项投资预算，套用预算定额是否准确，套用定额项目与施工图说明是否一致或相近。

（二）招投标管理审计重点。

重点检查招投标围标情况和招标文件的完整性，以及对潜在邀请的投标单位是否进行考查。重点具体如下：一是是否存在借用或租用他人资质进行围标。二是邀请招标时，审计人员是否会同建设单位对潜在投标单位的资质、管理体制、质量保证体系、信誉、能力、口碑、以往业绩等情况进行实地调查走访。三是招标文件、设计文件、工程量清单是否存在漏缺项。四是是否存在“最低价中标、高价结算”的现象，以致于留下偷工减料、以次充好、增加签证、延误工期的隐患。五是招投标文件是否漏项，其中是否存在未约定材料品质的现象。

（三）合同管理审计重点。

合同管理审计重点主要包括合同签订和合同执行两个方面。合同管理审计重点主要有以下几点：一是条款是否有遗漏。对乙方约束的条款和乙方责任是否遗漏，施工单位不得违法、违约将工程非法层层转包的条款是否遗漏，是否约定支付工程款项方式、进度，是否约定遇不可抗力因素影响工程质量、进度处理方式，是否明确双方违约责任，是否预留总工程价款金额5%的质保金。二是合同条款与招标、投标文件是否一致。三是合同执行是否到位，如决算清单与合同清单是否一致。

（四）设备及材料采购审计重点。

采购分为购买和验收两块，设备及材料采购审计重点如下：一是在采购或招标采购前，是否深入市场了解产品的厂家、规格、性能、价格等指标；是否对材料质量把关：采购的材料本身是否符合要求，采购材料时是否择优选择；是否对价格把关：采购的价格是否控制在栏标价以内，是否高于市场价格，材料价格是否高套。二是验收。是否及时验收；是否按规定验收。

（五）工程管理审计重点。

由于工程管理普遍存在施工图纸会审走过场、项目转包或更换项目经理、隐蔽工程存在质量隐患、虚增签证和重复签证、竣工验收不严格等问题。为此，笔者针对性地提出以下几个工程管理审计重点：

1.施工图纸会审。是否会同建设、设计、施工、监理等单位进行图纸会审，是否重点会审设计的合理性、图示尺寸的衔接、防火等级、安全疏散、环境保护等施工图主要内容。设计交底内容是否详实，施工中难点、疑点和易发生问题是否作出说明。

2.现场施工管理。是否安全生产，是否存在非法转包，项目管理人员（项目负责人、质量员、施工员、安全员、资料员、项目总监、专业监理工程师）数量是否按文件规定执行，是否按投标文件中的数量执行，对现场管理人员是否实行脸部识别考勤，每人每月考勤是否在20天以上，每人每天考勤是否在8小时以上。

3.隐蔽工程管理审计重点。在隐蔽工程覆盖之前，是否对照《隐蔽工程标准验收表》，对吊顶、墙面、水路、电路、防火防腐、墙面刮腻子、天花刮腻子的隐蔽项目进行一一检查。

4.工程监理审计重点。是否对施工质量、安全生产、工程进度、建设资金、签证进行监理，是否对关键工序（部位）备案制验收、监理日常审核签证（包括材料以及检验批、分项、分部工程检验和验收）、工程例会和技术质量专题会、原材料、（半）成品和试块见证复验、关键工序（部位）旁站、日常巡查结果以及监理对外行文等情况在监理日志里做详细记录。

5.变更签证审计重点。对工程量增减、设备材料变化是否办理签证；是否存在虚增签证，是否存在重复签证，在签证中是否存在合同中事先未约定而擅自提价的现象。

6.竣工验收。对照设计文件、招标文件、投标文件、合同、签证，实地进行一一勾对，检查工程量数量和质量是否符合约定要求和相关规定，是否进行详细描述和记录。

（六）财务管理审计重点。

钱账是否分管，支出是否按规定进行审批，工程款是否按进度支付，农民工工资保证金是否按规定交纳。

三、全过程跟踪审计需解决的几个问题

（一）审计环境问题。

目前基层人民银行基建维修项目造价超过50万元的就采取公开招标方式确定施工方，其初衷是为了使价格形成更为透明，避免营私舞弊，遏制腐败，确保公开、公平、公正，但公开招标中却出现了另一个新问题，投标者借用或租用他人资质投标，以提高中签率。尽管招标报价承诺法已逐渐实行，资格后审也逐步推广，围标现象在很大程度上得到了有效遏制，但借用他人资质投标现象还时有发生，搅乱了招投标市场秩序，增加了投标成本进而转嫁到建设方，给项目带来一系列不良后果。在某单位某工程审计中发现，施工方想以次充好弥补借用他人资质所花销的20余万元，而迫使建设方只好签证减少部分项目进行自行采购施工；同时由于施工方将借用他人资质的支出打入成本使送审金额过高，第三方审计审减较多，与施工方预期较大距离，施工方因此拒绝签字确认，导致工程竣工验收近一年之久，决算报告也迟迟未出具。为此，要狠狠打击借用他人资质投标行为，规范市场秩序，提高工程质量，优化审计环境。建议采取以下四项措施：一是严厉处罚借用他人资质投标行为。认真执行《中华人民共和国招标投标法实施条例》《中华人民共和国招标投标法》对围标惩处的规定。二是启动建设工程现场管理人员脸部识别考勤和影像考勤制度。对项目负责人、质量员、施工员、安全员、资料员、专业监理工程师等现场管理人员都进行脸部识别考勤，要做到每月不少于20天、每天不少于八小时的考勤，使借用他人资质投标因此失去意义。三是建立健全责任追究制。对基建管理人员要严格执行责任追究和经济处罚制度，对失职、渎职要查明原因，对责任人要进行问责和给予经济处罚。四是实行审计负责制。因审计人员未按规定实施审计，存在该发现而未发现的问题，导致审计项目质量存在重大缺陷或造成不良后果的，应当追究相关人员的责任，且追究责任不受审计岗位调整和时间的限制。

（二）审计内容问题。

有人认为审计只要检查基建维修工作程序是否合规就可以，至于基建维修专业方面则是由施工方、监理方、建设方等专业部门负责，如水管试压时，审计人员只要检查相关人员是否试过压，是否在试压报告上填写合格与否就可以，至于用了多少公斤的压力试压，试压多长时间，试压后是否有漏水，这些都是专业人员的事情，与审计人员无关。这种想法显然是错误的，举一财务审计例子来帮助我们理解这个问题。如审计人员检查银行存款对账情况，不仅要看每月是否对账，即不光看每月《银行存款对账单》“对账结果”栏上是否填写了“相符”或“不相符”，而且还要看对账单的余额和银行存款余额是否真的相符。同样，对基建维修审计不光是要看基建维修工作程序是否到位，而且要看基建维修操作是否正确规范、是否确保工程质量。

（三）审计风险问题。

目前人民银行内审部门特别强调要维护好内审在组织中的超脱地位，保持审计的独立性和客观性，要求内审部门坚持“不制定规则、不参与实质性决策、不作为直接的控制环节”三个原则，对基建维修审计实行事后竣工决算审计，不主张过程审计、不实时介入，其最根本的原因主要是当心内审部门成了风险的最后兜底人，当心决策失误最后由内审部门承担风险。作为人民银行内审部门不应该首先考虑所要承担的风险，而应该首先考虑什么方式更有利于提高基建维修项目的效益；其次，如果内审实时介入审计、严格把关会大大提高基建维修质量，反而会降低审计风险，提高内审的地位；再次现代内部审计职能都在不断变化，参与式审计越来越广泛运用，即根据内部审计项目的类型，邀请或聘请组织其他部门的管理人员或专家参与内部审计项目，将审计组从单纯隶属于审计部门的小组变为可能同时隶属于多部门的矩阵式组织。参与式审计的核心思想就是要求内审部门与管理部门在整个审计过程中及时沟通和共同分析问题，达到互惠互利，为组织整体利益考虑。因此，建议内部部门要从有利于工作出发，要敢于承担责任，对基建维修采取全过程跟踪审计，与基建管理部门齐心协力，努力提高工程质量。

（四）队伍建设问题。

由于基建维修不是人民银行主业，加上人民银行每年向社会招聘也未吸纳相关专业人员，所以基层人民银行的现状是基建维修专业人才匮乏。基层人民银行若发生基建维修便从本单位临时抽调人员进行管理，临时管理人员都可谓是大姑娘上轿头一回，无理论基础也缺乏经验还未经培训，审计人员也是如此，进而造成在审计中常常无从下手，看不懂图纸，弄不清楚预算，施工工序了解不深不透，真正重大的问题发现不了，对提高工程质量起不到多大作用。因此，打造过硬的基建队伍是做好基建维修审计的前提。过硬队伍要打造两支，一支是过硬的基建维修管理队伍，一支是过硬的基建维修审计队伍，他们必须精通基建维修理论与实务，提高的途径可选派相关人员到高等院校进行基建维修理论培训，可参加建造师资格考试，还可派相关人员到基建装饰装修公司进行跟班实践。