推进政府向第三方购买服务研究

邹庆国

摘 要：通过建立健全政府向第三方社会组织购买服务机制，将越来越多的社会事务交由社会组织承担，让社会组织成为社会管理和公共服务的主要载体，这是政府管理体制创新的发展方向。哈尔滨市应加强统筹引导，建立政府购买服务的协调机制；完善对接机制，畅通购买服务渠道；实施绩效目标管理，建立健全政府购买服务监管体系。

关键词：第三方；社会组织；政府管理；公共服务

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）01-0098-02

近年来，哈尔滨市因地制宜、积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务工作，不断创新和完善公共服务供给模式，加快建设服务型政府，取得了良好效果，在政策指导、经费保障、工作机制等方面积累了不少好的做法和经验。实践证明，推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径，对于深化社会领域改革、推动政府职能转变、整合利用社会资源、增强公众参与意识、激发经济社会活力、增加公共服务供给、提高公共服务水平和效率，都具有重要意义。哈尔滨市在开展政府向社会组织购买服务方面虽然取得一定进展，但目前还处于探索和起步阶段，在思想认识、制度设计及实际操作层面上都存在薄弱环节。

一、哈尔滨市推进政府向第三方购买服务中存在的主要问题

（一）转移放权不够主动

对推进政府向社会组织购买服务的重要性普遍认识不足，不能主动向社会组织购买服务。在行业调查、就业培训、评估审计等方面购买服务较为宽松，但对一些可转移的审批事项仍未充分放权，转移力度不够。

（二）工作机制不够健全

向社会组织购买服务的工作机制不够健全，可操作性还不够强。一方面表现为信息不对称，购买项目对接不流畅，购买服务的具体措施和操作流程不够清晰，目前尚未统一资讯平台公布相关信息。另一方面表现是评估监督机制欠缺。政府购买服务缺少评估细则，考核标准呈“三少”局面：量化指标少、独立公正的第三方评估监督少、项目完结后约束措施少，直接导致政府购买服务在操作上难以达成预期效果。

（三）政策配套不够完善

政府向社会组织购买服务缺乏整体规划指导和政策支持，政府购买服务财政预算的刚性约束不强，难以实现“费随事转”；购买方式在实际操作上过于单一，强调逐年竞标采购，造成资源浪费。对社会组織特别是民办非企业营业税、所得税、跨年度使用经费等方面无优惠扶持。社会组织办公场所租金、水电费以及其他各项费用按一般商业企业收取，增加了运行成本。

二、其他城市开展政府向社会组织购买服务的有益探索与经验

上海、深圳、广州等城市大力创新社会管理，从加快政府职能转变、满足社会公共服务需求出发，积极培育发展社会组织，推进政府向社会组织转移职能和购买服务，取得较好的经济社会效果。一是出台文件为政府购买服务提供政策依据。把基本公共服务、社会事务服务、行业管理等政府履职所需辅助性和技术性事务等方面服务列为购买服务事项。向社会组织公布政府购买服务指导目录，确定符合资质购买服务的社会组织目录。二是培育社会组织为政府购买服务提供承接载体。在下放登记管理权限、降低登记准入门槛、推进社会组织培育基地建设、财政扶持等政策支持下，社会组织迅速发展，形成了门类丰富、层次不同、覆盖面广的社会组织体系。这些社会组织在当地社会民生事物中承担越来越多的服务，发挥越来越重要的作用。三是形成完善的政府购买服务发展模式。上海市浦东新区、广州市越秀区、深圳市龙华新区都成立了民间组织管理局，具体负责政府职能转移和购买服务工作。上海浦东新区建立社会组织公益服务园，出台社会组织信用体系建设政策法规以及社会组织失信行为记录标准，开展社会组织自律与诚信建设。深圳市龙华新区大浪办事处社会组织孵化服务中心2014年成立以来，已成功孵化及协助34家各类社会组织完成登记成立或备案手续，专门为新登记成立的街道级社会组织提供5 000元/家的初创支持扶持经费。广州市越秀区大力扶持社会组织参与社区助残养老工作，确立了政府主导、社会参与、公建民营、民办公助及政府购买服务的助残养老服务发展模式，逐步形成了区、街、社区三级居家助残养老服务网络。各类社会组织积极承接政府职能转移和政府购买服务，涌现了一批有影响力的社会组织和项目。引导社会组织设计策划关爱服务项目，引导居民参与社区公益事业，通过分享、设计、创造公益的模式，实现公益最大化，使越来越多的居民享受到多样化的社会服务。通过推进政府向社会组织购买服务，促进了社会管理体制改革，初步建立起社会服务多元供给的机制，丰富了公共服务内容，逐步提升了政府部门工作效能。

三、推进政府向第三方购买服务的实施路径

推进政府向社会组织购买服务是社会管理发展的必由之路，是哈尔滨市深化行政体制改革、建设服务型政府的迫切要求，是降低政府行政成本的重要举措，是满足社会服务多样化需求的现实需要。针对哈尔滨市当前政府购买服务中存在的困难和问题，提出如下对策建议。

（一）加强统筹引导，建立政府购买服务的协调机制

政府购买服务是一项系统工程，涉及多个党政部门和社会各层面，明确牵头部门和各有关职能部门的职责，必须建立统筹协调机制，确保工作协调有序高效地整体推进。从目前哈市情况看，建议成立由市政府分管领导担任组长，由编办、发改委、民政、财政、审计等有关职能部门组成的政府向社会组织购买服务统筹协调小组，统筹推进政府购买服务工作，从财政预算和行政编制上严格把关，确保有效满足社会服务，提高政府行政效能。

1.加强规划指导。建议尽快编制《哈尔滨市推进政府向社会组织购买服务专项规划》，明确哈尔滨市推进政府购买服务的中长期和阶段性目标，加强分类指导，确保政府向社会组织购买服务持续健康有序发展。同时，编制社会组织发展专项规划，科学引导社会组织发展，为政府购买服务提供良好的承接载体。

2.保障资金投入。要求相关职能部门根据实际需要，设立向社会组织购买服务专项财政预算，明确各项购买服务投入的资金，刚性约束“费随事转”，引导政府购买服务向规范化、制度化方向发展。积极探索多元化资源汲取途径，加大社会公共服务投入，保障政府购买服务的长期可持续发展。针对部分社会组织经费紧张的情况，财政资金支付在保障资金安全的前提下，应采取灵活的支付方式，允许分阶段支付购买服务经费，确保社会组织能顺利完成服务项目。

3.大力扶持发展社会组织。通过引导、扶持、规范、监管等办法发展社会组织，主动向社会组织转移职能，购买服务，帮助他们成长。一是加强社会组织自身建设，加大对社会组织从业人员的培训力度，积极引导扶持社会组织健全治理结构，提升公信力，提高专业水平。二是借鉴外地成功做法，组建哈市社会组织第三方评估机构，加快开展社会组织等级评估工作，在此基础上，建立有效的社会组织信用评估制度和可公开核查的信用档案，以评估促进社会组织自我管理和自我发展，更多地参与政府购买服务。三是以项目为抓手，加大对慈善类、公共服务类社会组织的扶持力度。积极落实国家对社会组织的扶持政策，帮助更多符合条件的社会组织取得免税资格，减轻负担。同时，要根据哈市政府购买服务的需要，依托各级工会、共青团、妇联、工商联、残联等枢纽型群团组织和社会组织孵化基地等资源，有针对性、有重点地培育和发展各类社会组织。

（二）完善对接机制，畅通购买服务渠道

尽快出台政府向社会组织分类购买服务的实施细则。明确对接责任部门、对接内容和方式等，规范和完善操作流程，从项目设立、预算申请、立项审查、汇编目录、公布信息、项目申报、资质认定、竞标评审、中标公告、签订合同、项目管理、评估验收、资金拨付等各个程序进行详细设定，明确指引政府部门和社会组织便捷操作。

1.建立多方参与的目录制定机制。建立政府部门、第三方评估机构、社会组织、服务对象代表共同参与的目录制订机制，由第三方评估机构梳理政府应该转移给社会组织的职能和可购买的服务事项，建立双向互动的服务项目确定方式，社会组织主动设计项目，通过评审后纳入政府购买服务的内容，同时建立政府购买目录动态管理机制。每年根据经济社会发展情况，结合行政改革的推进和社会组织发展情况进行目录调整，不断扩大政府购买服务的比例，满足公共服务需求。

2.建立完善信息资源服务平台。通过市民大厦这一公共资源交易服务平台，建立网上购买服务信息资源交易服务平台、监控平台，定期举办政府部门和社会组织的供需见面会促成对接。供应商必须采取邀请招标、单一来源采购、竞争性谈判、定向购买、询价等多元化的政府购买公共服务方式，低成本合理确定承接的社会组织。单独设定社会组织类别的招标条件，避免与其他市场化的单位设置同等招标条件。对于部分需要长期开展、有延续性的特殊服务项目，适当延长服务年限，不必浪费人力和财力每年进行专项招标。

3.逐步扩大政府购买服务范围。从市场化程度较高、条件较成熟的领域开始，先易后难逐步推广。如残疾人就业培训、康复救助、养老、妇女儿童支持等领域应全覆盖，在实践的基础上逐步规范。政府购买服务应优先考虑弱势群体的需要，优先购买他们最迫切需要的服务。如贫困家庭、残疾人员、异地务工人员等弱势群体，以及公益服务、养老服务、就业与培训服务等当前社会普遍需要的民生服务。在推进政府购买服务的过程中，对这些急需人群、急需服务要在項目、资金上给予优先和倾斜。

（三）实施绩效目标管理，建立健全政府购买服务监管体系

采取业务主管部门、财政、审计、民政、监察等相关部门与第三方专业评估机构、专家、服务对象代表、媒体等多方共同参与的评估监管方式，健全信息公开和社会监督投诉制度。让监管贯穿于购买服务的全过程，做到事前有资质与项目评估、事中有监督管理、事后有绩效评估。将购买服务的绩效作为评估监督的核心内容，围绕公共服务绩效目标的制定、服务提供、日常监管和绩效考评等环节实施绩效目标管理。建立完善奖惩和退出机制，对服务效果好、运作良好的社会组织进行激励；对绩效评估不合格甚至违规的社会组织，做出相应处理。实行费随事转、人随事走。对已经实行政府购买服务并落实了购买资金的项目，政府年度预算中不再向政府部门另行安排用于直接提供该项公共服务的专项经费，严格实行“费随事转”。购买转出的事项如原设有专人专岗负责，应督促其逐步削减编制，严格控制不再招聘新人，逐步实现“人随事走”。