从建筑业农民工讨薪看劳动争议信访的困境与出路

王新

摘 要：在劳动争议的处理中明显暴露出三大矛盾：信访维稳和行政合法性的矛盾、案件复杂化与行政体制僵化的矛盾、行政机关权力又大又小的矛盾、案件处理综合化与行政人员素质的矛盾。合理化解以上四大矛盾是劳动争议走出信访困境的关键。

关键词：劳动争议；基层行政调解程序；建筑领域农民工案件

1 前言

我国的行政机关承担着信访维稳和依法行政两大职能，对农民工讨薪案件的处理往往需要在依法行政的原则下，承担维稳的责任。这就形成了维护政治、社会稳定和依法处理劳动纠纷相结合的办案机制，形成了以“调解”为中心的劳动争议处理机制，形成了独特的劳动争议信访制度。然而，劳动争议信访本身就是一个矛盾体，构成了对依法行政的反对。

2 劳动行政部门办案现状

从办案的组织上看，劳动人事争议调解与劳动监察相结合，信访维稳与行政执法相结合。我国劳动法确立了劳动监察、劳动人事争议调解、劳动仲裁、劳动争议诉讼等劳动争议处理机制。但是，由于财政预算、人员编制、人员素质等因素，我国的劳动争议行政处理程序存在专业性不强、人员素质较低等因素以致难以胜任劳动争议处理的专业性、技术性的实际需要。加之党政合一的行政组织体系形成的二元工作机制。劳动人事争议调解和劳动监察、劳动仲裁往往是“一套人马，两块牌子”，或者，虽为两个部门两套人马但相互之间存在着密切的关联或者指导、支配关系，就形成了以信访维稳为中心的劳动争议行政处理机制。

3 办案现状形成原因

出现上述情况的原因是多方面的，包括了体制因素、法制因素、执法因素、社会因素等。总体上看，核心在于以下四个方面：

3.1 理念之争：维稳还是合法

维稳是一项具有中国特色并被提升到治国安邦、具有极强的政治色彩的重要工作。在现行的维稳工作格局中，核心的工作是调试和管控各种社会利益纷争，平息社会各种不满情绪，有效维护社会政治秩序。③当前，在劳动争议行政处理中，仍然受维稳理念的支配，一切工作以维稳为核心，过分强调维稳。为了实现这个目标，对于公民的投诉、举报动用一切资源进行处理。包括横向的不同职能部门的介入和党政领导干部介入进行的调解。

3.2 现实之难：案件复杂化与行政僵化体系的矛盾

在建筑领域由于主体多样性、法律关系的多层次性，导致农民工讨薪案极为复杂，主要表现在：（1）受理难。受维稳和合法行政理念矛盾影响难以确定是否受理、劳动关系与建筑工程分包、承包关系混杂在一起，难以区分；（2）案情难。劳动关系、工程分包关系、工程承包关系混在一起，法律关系的多层次导致主体间关系的复杂。建筑工程合同束的承接和连续性使得农民工工资支付被卷入了工程结算制度之中；（3）法制缺。建筑领域准入条件较低，过多的法人进入建筑领域，但往往资金不足，上述合同常常不能适时履行。农民工情绪激动易引发集体性事件；（4）处理难。劳动监察机关职权不足，受政治影响大。各方主体情绪激动，易引发集体性事件；（5）程序衔接不足。调解不成的案件不能直接进入劳动仲裁和诉讼程序，需要当事人启动程序。

3.3 劳动监察机关：胖子还是瘦子

《劳动法》第85条，县级以上劳动行政部门对本行政区域内的用人单位遵守劳动法律法规的情况进行监督，对违反劳动法的行为有权制止并责令改正。抽象概括式立法给执法造成困难。《就业促进法》、《劳动合同法》分别规定了劳动行政部门有权对用人单位用工情况和实施劳动合同制度进行监管。《劳动争议调解仲裁法》将劳动行政部门的监管权扩大到劳动合同的订立、解除、工伤、经济补偿等方面。同时，为保证劳动监察的实施，规定了检查权、行政处理权等权力。人力资源与社会保障部还制定了《劳动人事争议仲裁办案规则》、《劳动人事争议仲裁组织规则》。

3.4 心理战：心理医师和争议解决机关

在建筑领域农民工讨薪案中，农民工投诉、举报往往是在向包工头、劳务公司讨薪不成的情况下选择行政调解程序。农民工对权利实现的诉求就极为强烈，常常形成一种“只要投诉就能立刻实现诉求”的心理误判。加之，讨薪成本的支出带来的损失，农民工对权利实现期限要求很短。与此次相对，包工头、劳务公司、总包公司和建设公司并不会立即承担支付义务，从心理来看，他们更倾向于不承担义务。这样，就出現了一方是焦急的农民工、一方是悠哉的用工者的情形。甚至出现，包工头、劳务公司、总包公司故意拖欠工资，鼓动、唆使农民工闹事以获取工程款。

4 劳动争议信访的出路分析

4.1 理念问题

在理念上，劳动行政部门面临维稳和行政合法性的矛盾，在劳动争议的处置上矛盾的斗争性尤为明显、激烈。但也应看到，和谐稳定的局面有利于政治权力、国家权力的合法、合理运作，和谐稳定是行政权运行的温床；行政合法、合理才能缓解当事人之间的纠纷、公民对政府的不信任，也才能真正实现和谐稳定。

4.2 现实之难

随着社会交往的深入和社会、经济生活的发展，社会关系必然会越来越复杂。通过法律关系实现法治也必将面临巨大挑战。一方面，法律以社会关系为调整对象，通过对社会关系的调整实现法对国家、社会的治理；另一方面，法律具有滞后性和阶级意志性，很难与发展变化迅速的社会现实相适应。同时，法律又是一个不平衡的非开放性系统，僵化的运作模式阻滞法律创新的探索，这一点在公法中表现的尤为明显。④因此，在现实与法律之间就不可避免的产生了矛盾。总体上看，法律与现实的关系是，法律不断适应现实的发展。

4.3 劳动监察机关

行政执法权兼具执法和行政两方面的功能，也因此必须保持足够的谦抑性。劳动监察机关权力呈现又大又小的原因是行政权的配置极不合理，表现在：种类和幅度两方面上。在种类上劳动监察机关享有的执法权和行政制裁权，但不享有执行权。在幅度上，主要是罚款采取具体数额的标准，与经济发展速度和国民收入增长速度极不匹配。

4.4 行政机关工作专业化的问题

心理的较量存在于信访举报（投诉）人、被举报（投诉）人与劳动监察机关之间。受诸多因素的不良诱导投诉人与被投诉人对劳动监察机关过分信任。对信访案件处理效率过分强调。当这种诉求受制于程序低效的影响时往往就转化为一种极端的怀疑心理。投诉人心理状态对劳动监察机关及其工作人员提出了两个要求：一是行政人员必须具备一定的法律知识和解决问题的能力；二是需要具备一定的心理分析能力和谈判能力。社会化生产和专业化程度的不断提高，我国的教育、人才培养机制并不能满足上述要求，需要对工作人员进行再教育、再培训。逐步提高行政机关录用人才的审查机制和审查标准，打造精英化的人才队伍。

5 结束语

对于信访制度应辩证对待。信访制度就其存在和功能看，对我国的体制改革和民主化进程仍然具有重要的作用。信访制度发挥了畅通民意、保障公民的政治参与、维护公民合法权益的重要作用。但同时，由于过分强调信访维稳制度的政治意义、不良诱导的因素导致信访制度转变为刚性维稳，以命令的方式强调了稳定的重要性导致行政机关陷入重重困境。劳动监察机关对劳动争议的解决具有重要的作用，受信访制度的影响面临理念不明、现实困惑、权力不均衡、人才供给不足等四大困境。立足现实逐步推进涉法涉诉信访回归法治渠道，实现涉法涉诉信访与一般信访的分离，在解决争议的同时保障公民的权益。

参考文献：

[1] 王全兴.劳动法[M].北京：法律出版社，2008.

[2] 唐皇凤.“中国式”维稳：困境与超越[J].武汉大学学报，2012（5）.