国际宏观审慎监管经验对我国的启示

摘 要：作为反思国际金融危机后教训的核心成果，宏观审慎从宏观的、逆周期的视角，成为防范金融体系顺周期波动和跨部门传染的系统性风险、维护货币和金融体系稳定的重要管理制度框架。在我国，金融风险关注度不断提高，维护金融体系稳健运行的重要性日益凸显，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线，宏观审慎监管实施愈加迫切。本文在梳理全球主要经济体宏观审慎监管经验的基础上，结合我国宏观审慎制度发展现状，就进一步健全和完善我国宏观审慎政策框架提出思考。

关键词：宏观审慎；系统性金融风险；国际比较

中图分类号：F061 文献标识码：A 文章编号：1674-0017-2018（6）-0030-05

席卷全球的金融危机尽管已过去十年，但全球性、区域性的金融危机阴影依然没有完全消散。金融危机后，世界主要经济体和国际组织都在积极探索和拓展新的应对防范系统性风险的管理工具，比较有代表性的就是宏观审慎管理。宏观审慎作为反思国际金融危机后教训的核心成果，从宏观的、逆周期的视角，成为防范由金融体系顺周期波动和跨部门传染的系统性风险、维护货币和金融体系稳定的重要管理制度框架。自2009年起，我国中央银行货币政策委员会首次提出要将宏观审慎管理制度纳入宏观调控政策框架后，宏观审慎管理制度的内容和框架不断得以健全完善，目前已经形成了货币政策加宏观审慎政策的双支柱调控框架。从我国风险情况看，伴随着我国金融业的快速发展和金融创新的加快以及金融机构混业经营的迅猛发展，金融的交叉和互动性大大增强，金融产品更趋多样化和复杂化，金融乱象和金融风险不断滋长，经济金融风险不断累积并逐步显现暴露，并在某些领域已经发生一些风险事件，金融风险也受到社会各界的高度关注。在此背景下，宏观审慎地位日益凸显，强调和实施宏观审慎监管，就是要维护金融体系的稳健运行，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。基于此，本文在梳理全球主要经济体宏观审慎监管经验的基础上，结合我国宏观审慎制度发展现状，就进一步健全和完善我国宏观审慎政策框架提出思考。

一、世界主要经济体宏观审慎监管经验

（一）美国的宏观审慎监管经验

1.宏观审慎监管框架。金融危机后，美国的金融监管体系进行了重大改革，2010年签署了《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》（以下简称法案），确定了以宏观审慎监管为主的金融监管新框架。金融监管新框架明确授权成立财政部、美联储及其他主要联邦监管机构组成的金融稳定监督委员会（FSOC），其主要职能是识别和防范威胁金融稳定的潜在风险，并对可能影响金融体系稳定的问题进行及时应对，维护金融稳定。根据法案，FSOC被赋予以下权力：一是划定系统重要性银行和非银行金融机构，交由美联储监管。当系统重要性金融机构严重危及金融体系稳定时，FSOC授权美联储可强制性分拆或接管。二是划定系统重要性市场设施、以及支付结算活动，交由美联储、证券交易委员会和商品期货委员会分别强化监管。三是FSOC针对管辖空白提出建议，并向美国国会报告监管漏洞。同时提高审慎监管标準，紧急情况下美联储可以对系统重要性金融机构开放贴现窗口。四是FSOC应加强国际宏观审慎监管的协调与合作，定期与国际组织和外国政府金融监管机构就全球系统性金融风险问题进行磋商。

美联储被赋予更大的监管权同时，也受到国会审议等更加严格的权力约束，必须定期公开其紧急救助措施和市场操作，接受审计。财政部负责审批美联储对金融机构的救助贷款，防止其滥用监管权。

2.宏观审慎管理工具。一是通过构建宏观监测指标体系和预警机制，监管部门识别、监测与分析系统性金融风险。宏观监测指标主要包括两类指标，一类是反映宏观经济状况的监测指标，如工业产出、商品与劳务的构成、国际收支结构及变化、通胀水平等；一类是反映宏观金融状况的监测指标，如货币供应量的构成及增长、利率和汇率变动、金融市场指标等。二是制定针对金融体系顺周期问题的措施，如设立逆周期资本缓冲；敦促银行建立留存资本缓冲；要求银行减少对外部评级的依赖性；实施贷款损失准备的动态拨备计提等。三是创新货币政策工具，如短期贷款拍卖、短期证券借贷工具、一级交易商融资便利等。

（二）英国的宏观审慎监管经验

1.宏观审慎监管框架。金融危机后，英国撤消了金融服务局（FSA），重新赋予英格兰银行监管金融体系稳定性的职能。设立了隶属于央行的金融政策委员会（FPC）来统筹英国的宏观审慎管理职能，由英格兰银行行长担任委员会主席，分管货币政策、金融稳定和审慎监管的副行长均为委员会成员。设立了隶属于央行的审慎监管局（PRA），负责对商业银行、保险公司等金融机构稳健运营进行微观审慎监管，局长由英格兰银行行长担任。同时设立金融市场行为监管局（FCA），负责实施对金融消费者保护和金融机构商业行为的监管。

FPC负责全面宏观审慎监管，其主要职能包括：一是评估系统性风险，监测金融体系稳定性；二是定期与货币政策委员会（MPC）会晤，确保货币政策与宏观审慎监管政策能够配合实施；三是对PRA、FCA进行指导，就特定的宏观审慎政策工具做出决策并要求PRA和FCA实施，若监管机构不执行，需做出公开解释；四是每个季度组织一次常规会议，半年发布一次金融稳定报告，负责向公众解释。

2.宏观审慎管理工具。在选择合适的宏观审慎政策工具之前，FPC首先对问题金融机构进行评估，评估机构对金融体系的潜在影响及外部风险对机构的影响。其次确定金融系统所面临的风险类型是周期性风险还是结构性风险。评估过程完成后，FPC可以选择包括可变风险权重、杠杆率限制、差别化资本金要求、逆周期缓冲要求在内的杠杆调控。如针对资产负债表领域的周期性风险，为满足实体借贷资本要求、时变流动性缓冲要求，通常采用反周期的资本缓冲、资本分配限制、最大化杠杆比例等宏观审慎政策工具；针对交易条款和条件的周期性风险，通常选择对贷款价值比和贷款收入比进行限制的宏观审慎政策工具；针对房地产金融风险，可以选择住房抵押贷款发放限制、贷款收入比限制等宏观审慎政策工具。

（三）欧盟的宏观审慎监管经验

1.宏观审慎监管框架。2009年欧盟理事会通过了《欧盟金融监管体系改革》方案，成立两个新的监管机构，欧盟系统风险委员会（ESRB）和欧洲金融监管系统（ESFS），共同指导欧盟的金融监管。

ESRB主要负责宏观审慎监管，由中央银行行长领导，协调欧央行与所有成员国央行确保宏观审慎政策在各国得以实施。成员分别由欧洲中央银行总理事会成员（所有成员国中央银行行长组成）、欧洲银行监管当局局长、欧洲保险和职业年金监管当局局长、欧洲证券与市场监管当局局长和欧盟委员会的一名代表组成。ESRB的主要职责是：一是收集并分析所有必要信息，评估威胁金融体系和宏观经济的风险；二是甄别并指出欧洲层面的系统性风险，并分析系统性风险与单个金融机构的联系；三是对显著系统风险发布预警，并适时公开；四是紧急情况下，有权向欧洲金融监管当局和各国金融监管当局提交附有评估报告的秘密预警，并督促其采取监管措施；五是有义务将识别出的系统性风险向IMF和FSB等国际金融组织通报。

ESFS负责微观审慎监管，由欧盟银行监管局、欧盟证券与市场监管局、欧盟保险和职业年金监管局以及各成员国监管机构组成，分别负责各国相应金融机构的微观监管。ESFS将微观审慎监管领域的情况和问题传递给ESRB，ESRB则通过对欧盟区域内整体宏观经济信息的判断，对可能威胁金融体系稳定的风险通过早期预警的方式传递给欧洲金融监管体系，以便其作好后续应对方案。

2.宏观审慎管理工具。欧盟各国主要依据自身情况选择宏观审慎政策工具，包括但不限于：提高风险准备金率、实施风险压力测试加强内控体系建设；预先设立资金缓冲，建立灵活资本充足比率要求；征收金融市场交易税，限制金融机构的过度投机；设立金融市场稳定基金，以在危机时进行紧急救援；设置银行额外资本金要求，增强银行吸收意外损失的能力。

（四）新兴经济体的宏观审慎监管经验

由于新兴经济体国家自身存在着宏观经济不稳定、金融体系稳健性不强等问题，容易频繁发生资金流动冲击、加剧金融危机爆发的可能性。因此，近些年来新兴经济体国家一直在探索如何预防大规模资金流动可能带来的金融系统性风险。具体来看，新兴经济体国家所采取的宏观审慎管理政策工具主要包括以下四类：

1.加强外汇头寸管理。韩国通过设定银行体系的外汇头寸上限来调控银行外汇风险敞口。自2010年10月，韩国开始分别对内资银行和外资银行的外汇衍生品头寸数量上限加以限制，后在两年内分两次下调。从实施的效果来看，政策出台一年后，韩国的短期债务规模减少了1566亿美元，长期外债增加了1718亿美元，使得外债期限结构出现了由短期到长期的结构性优化。

2.实施托宾税。托宾税是对所有与货币兑换有关交易征收的国际税，可缓解跨境资金流动所导致的汇率波动性。各国在实际操作中，进一步将托宾税演化为预扣税、金融交易税、无息准备金等多种方式。其中，预扣税和金融交易稅主要针对股票、债券、存款凭证等金融资产交易；无息准备金即将一定比例的跨境资金流入以无息方式存入规定账户一定时间。巴西曾借助预扣税和金融交易税控制短期资本流动规模，智利政府通过无息准备金制度增加特定类型资金流入的成本，防止短期资金的过度流入。

3.监测贷款价值比（LTV）、债务收入比（DTI）等指标。LTV和DTI等指标主要应用于对房地产市场资金流动的调控，2002-2003年，韩国为抑制房地产市场出现过热，分三次逐步调低LTV比率，并根据风险程度的大小对DTI设置了40%-70%的不同档次，以保障合理的贷款需求。

4.建立利率走廊机制。2002年土耳其开始实施利率走廊政策，短期资金流入，出现汇率极端升值压力的情况下，下调隔夜存款利率，扩大利率走廊，从而打击投机性的套利交易；短期资金流出，汇率出现贬值压力的情况下，选择上移到利率走廊，缩窄利率走廊，从而避免汇率贬值。

二、我国宏观审慎监管框架的建立与发展

金融危机后，我国也加强了对金融危机的反思与总结，重视并探索宏观审慎管理制度和框架。自2009年起，基于中国的国情，我国的宏观审慎管理框架经历了近十年的探索和完善，目前，我国央行已经建立并逐步形成了货币政策加宏观审慎的双支柱宏观调控框架。从宏观审慎的角度看，我国的宏观审慎管理框架主要有以下几方面内容。

（一）不断强化系统性金融风险监测评估

全球金融危机后，金融监管部门不断加强系统性金融风险评估工作。一是开展物价和资产价格的监测评估。通过开展企业商品交易价格调查、城镇储户问卷调查、房地产市场价格调查等多种调查方式，人民银行及时掌握通胀走势和资产价格变动对宏观经济和金融稳定可能产生的影响。二是完善对金融业和金融市场的监测评估。通过定期发布《中国金融稳定报告》、《货币政策执行报告》等向社会公众揭示宏观经济金融风险。银监会建立的银行业早期风险预警系统为快速识别潜在的高风险银行群体提供了实用工具。同时银监会不定期组织银行系统的宏观压力测试，分析各种外部冲击和银行脆弱性。证监会、保监会也分别针对各自监管领域建立了风险预警系统，对其所监管行业的运行情况进行监测。三是加强对国际收支和跨境资金流动的监测评估。国家外汇管理局按照同步指标、预警指标和参考指标三个层次，构建国际收支危机指数和风险指数，揭示我国跨境资金流动的风险点。四是建立宏观审慎评估体系。自2016年起，央行将差别准备金动态调整机制升级为“MPA”，从杠杆率、资产负债情况、流动性状况、定价行为、资产质量情况、外债风险情况、信贷政策执行情况等七个方面对金融机构的行为进行多维度引导。2017年，央行将表外理财纳入“MPA”，不断完善评估体系和动态调整。逐步形成的监测评估体系较好地识别和预警了我国的系统性金融风险，并为化解风险奠定了良好基础。

（二）有针对性地开发了宏观审慎管理工具

近年来，我国根据经济金融的发展变化，积极加强宏观审慎管理政策工具的篮子建设：一是提出实行差别存款准备金动态调整工具，调节信贷投放的总量和节奏。2011年年初，央行在货币信贷调控中开始使用差别准备金动态调整工具，按季调整对单家法人金融机构的准备金要求。二是设立社会融资规模。这一指标工具既能从总量上反映系统性金融风险，同时能反映风险在金融机构之间、市场之间的传递情况，有利于提高分析和评估金融体系稳健性的能力。三是实行逆周期资本工具。实施留存资本缓冲和逆周期缓冲，建立动态拨备制度，要求商业银行根据贷款增长情况、贷款潜在损失等因素，将拨备覆盖率监管指标逐步从100%提高到150%。四是要求大型银行计提系统重要性附加资本，并推进对其进行并表监管，进一步完善清算交易基础设施。不断完善的宏观审慎政策管理工具一定程度上防范和化解了我国的系统性金融风险。

（三）建立健全宏观审慎政策协调合作机制

只有完善的制度安排作保障，宏观审慎政策工具才能够发挥最大的作用。宏观审慎政策的制度安排主要包括两个方面：一是建立宏观审慎管理机构同微观审慎管理部门及各宏观调控部门的信息沟通机制，确保各部门之间的信息能及时共享；二是宏观审慎管理政策同金融监管政策、货币政策、财政政策等宏观调控政策的协调配合，避免相互冲突。随着金融混业经营的趋势日益明显，金融监管部门的合作意识不断加强，对外密切同国际金融组织和其他国家金融监管部门的沟通，对内则加强联系。近年来的宏观调控中，央行也在宏观审慎政策与货币政策调控方向和力度的协同方面进行了积极的探索，较好地实现了金融宏观调控的目标。同时着力解决分业监管体制下的监管真空问题，2018年4月份，人民银行、银保、证监会联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，引导各监管机构从功能监管的角度全面统一监管，切实防范化解风险。

（四）顺应时势深化金融监管体制改革

为推进金融监管协调，着力消除监管空白与监管套利，防控系统性金融风险。2017年7月的全国金融工作会议上，明确成立国务院金融稳定发展委员会，并将委员会办公室设在人民银行，由央行牵头统筹监管系统重要性金融机构，统筹监管金融控股公司和重要金融基础设施，统筹负责金融业综合统计，推动解决金融机构和产品监管标准不统一、金融监管真空等问题，进一步强化了央行的宏观审慎管理职能。同时进一步加大加快机构改革力度，2018年4月，银监会与保监会合并挂牌，至此，金融监管实现由业务监管向功能监管的转变，“一委一行两会”的金融监管框架初步形成。下一步，还将进一步推动确立地方金融监管格局。

总体看，经过近十年的探索发展，我国宏观审慎管理框架已基本成型，但是面对错综复杂的国际形势，以及国内长期累积的风险状况，我国宏观审慎管理制度和框架仍有待进一步健全完善。

一是系统性金融风险的监测评估仍需加强。目前我国对系统性金融风险的监测分析仍处于起步阶段。从分析范围来看，在系统性金融风险的监测分析上我国依然偏重于单个金融机构的行为，对大型金融控股公司、不同类型机构间关联可能产生的风险，以及实体经济和金融体系相互作用导致的失衡分析深度不足。目前我国对系统性金融风险的分析方法与国际发达国家相比还有相当差距，仍需进一步发展和完善。

二是宏观审慎管理工具仍需要多样化。当前，除差别存款准备金动态调整工具统筹考虑了微观和宏观因素以外，其他工具仍停留在微观层面，兼具有效性和可操作性的工具依然较少。因此从宏观调控和金融稳定的角度，在国际统一准则和我国实践的基础上，仍需对原有管理工具进行改进或者有针对性地提出新的工具。

三是宏观审慎政策协调合作机制有待健全。我国与国际金融组织和其他国家金融监管当局交流沟通频度与力度仍不高，相关政策缺乏系统规划和完整的制度框架，金融监督管理部门与其他国家宏观调控部门如财政部、发改委联系不紧密，与地方政府也缺乏有效的沟通机制，致使政策制定各自为阵，缺乏统筹协调，政策传导执行时有冲突。

四是我国的金融监管体制改革尚未完成。目前，我国的金融监管框架主要是由国务院金融稳定发展委员会、央行、银保监会组成，但是在省部一级，地方金融监管的新格局尚未形成，地方政府金融监管部门和职能尚未改革到位。

三、国际宏观审慎监管经验对我国的启示

（一）明确我国实施宏观审慎监管的政策和经济环境

通过发达国家和新兴经济体国家的宏观审慎做法可以看出，对于监管体系较为成熟的国家而言，主要是成立独立的专业监管部门，然后再由监管部门针对宏观经济的运行情况制定出相应的宏观审慎监管政策；而对于新兴经济体国家而言，通常都是由本国央行制定宏观审慎政策，设定某些指标标准，一旦这些指标被触及，央行立即施加严格的监管。两种方式各有利弊，前者要求本国的金融市场较为成熟；而设定某些监管标准，却缺乏政策调控的灵活性。因此，我国在设计宏观审慎监管框架时，既需要借鉴受国际经济影响较大的新兴经济体国家的宏观审慎监管经验，又需要借鉴美国等受自身金融体系比较发达的国家宏观审慎监管经验，将两种方式有效结合。

（二）健全符合我国国情的系统性金融风险监测评估框架

与金融体系发达的国家不同，我国系统性金融风险具有一定的特殊性，应针对我国国情，构建全面的系统性金融风险监测评估框架。一是在风险监测范围上，不仅要强化对微观金融机构资本充足率、拨备水平、杠杆率、风险敞口和集中度等的监测，还应从价格水平、经济发展结构等方面加强对宏观经济的监测，尤其应密切关注影子银行的发展、政府投融资平台的偿债能力等系统性金融风险潜伏的重灾区；二是在风险评估方法上，要综合运用宏观压力测试、数据挖掘、计量模型分析等方法，对系统性风险进行量化分析，探索建立可量化評估的系统性风险度量指标。

（三）丰富我国宏观审慎管理政策工具

一是在降低顺周期政策工具方面，可考虑设置动态资本缓冲区；将前瞻性拨备要求与新增贷款超常变化联系起来，特别是应提高地方平台贷款、房地产开发贷款、产能过剩行业类贷款等拨备标准，完善应急资本注入机制。二是在降低金融体系脆弱性工具方面，引入中央交易对手、健全评级体系、健全完善支付结算等市场基础设施的同时，针对不同类型的机构采取不同的工具，如对资产规模大、综合度高的金融机构，可考虑提高系统性资本金附加要求、限制集中度等政策工具。三是增加对房地产市场的调控。尽管去年以来，我国部分地区房价出现过热现象，去库存压力较大，但当前中国房地产市场分化严重，未来应当结合各地实际增加房地产市场调控的指标，防止系统性风险通过房地产领域向金融体系传导。

（四）完善宏观审慎政策协调机制

加强监管协调，扩大信息共享有利于增强政策措施的效果，确保金融稳定。一是开发统一的宏观审慎管理数据库，确保各宏观监管部门信息能够及时共享，为各部门政策制定提供充分的决策依据。二是要统一各部门对宏观经济金融形势与系统性风险的判断和认识，避免在宏观审慎政策与货币政策、财政政策等其他监管政策制定时发生目标冲突。三是要发挥地方政府的积极作用。建立起监管部门与地方政府之间的多层级沟通渠道，强化地方政府金融监管的意识和责任，实现系统性金融风险可控的前提下有效支持地方经济可持续发展。四是积极参与国际金融监管标准的制定，加强与国际金融组织和各国金融监管当局的信息交流，积极在我国推广系统性金融风险评估和管理的国际标准，以便增强宏观审慎监管政策的国际协调性，有效防止系统性金融风险的国际累积与传染蔓延。

参考文献

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Abstract：As a core result of the lessons of the international financial crisis， from a macroscopic and counter-cyclical perspective， the macro-prudential regulation has become an important management system framework for preventing systemic risks that are caused by pro-cyclical fluctuations in the financial system and cross-sectional infections， maintaining stability in the monetary and financial systems. In China， the degree of attention to financial risks has continued to increase， and the importance of maintaining a sound operation of the financial system has become increasingly prominent. The implementation of macro-prudential supervision is becoming more urgent to firmly be guarded against the bottom line where systemic financial risks do not occur. Based on reviewing the experience of macro-prudential supervision of major economies in the world， the paper combines with the development status of Chinas macro-prudential system， puts forward advice on further improving and perfecting Chinas macro-prudential policy framework.

Keyword： macro-prudential regulation； systematic financial risk； international comparison

責任编辑、校对：张宏亮