“枫桥经验”指导下完善基层巡回检察室建设的对策研究

摘 要 “枫桥经验”是浙江省诸暨室总结出做好群众工作的成功典范，其一切从群众出发、就地解决群众诉求、依靠群众化解矛盾等做法，对我国基层巡回检察室的制度建设具有重要的借鉴意义。检察机关运用“枫桥经验”深入基层领域，针对目前基层检察室中面临的问题，指导基层检察室进行规范化、制度化建设，促进检力下沉，着力化解社会矛盾。

关键词 枫桥经验 巡回检察 基层检察室

作者简介：吕萍，福建省将乐县人民检察院法律政策研究室主任。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.199

“枫桥经验”是立足中国基本国情，坚持用群众路线来解决基层社会矛盾的一种治理方式，是非正式法律制度参与社会综合治理的成功典范。巡回检察室作为基层检察院的派出机构，以“枫桥经验”作为思想指导，将群众路线与法治思维、法治方式相结合，不断完善自身建设，从而实现零距离服务群众，将矛盾化解在基层的目标。

一、“枫桥经验”的设立背景与内涵

1963年， 在全国开展的社会义主义教育运动中，浙江省诸暨市枫桥村干部，创造了“改造四类分子”、“就地改造流窜犯”、“帮教失足青少年与一般违法人员”、“为四类分子评审摘帽”等一系列具体的经验。其主要倡导在党的领导下， 依靠和发动群众， 坚持矛盾不上交， 就地解决；实现捕人少， 治安好，成为了社会综合治理的成功典范。50多年来，“枫桥经验”通过不断丰富和发展，形成了一套“依靠群众、寓治于教”的基层社会治理经验。其内涵概括为：一是以一切为了群众和依靠群众为核心要义，动员群众参与社会治理，不断创新群众路线的方法途径。二是善于用法治思维和法治方式解决问题，加强预防与化解矛盾并重，将问题解决在基层。

二、基层巡回检察室的现状及存在问题

基层巡回检察室是检察机关通过设立检察室为平台，运用巡回工作模式，定期或不定期深入乡镇、社区等基层领域，开展受理控告申诉、进行法律宣传、预防刑事犯罪、监督行政执法及惠农惠民政策落实等检察工作，从而实现延伸法律监督职能、零距离服务群众。2010年2月5日，最高人民檢察院下发《最高人民检察院关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》文件指出：“不断完善定期走访、巡回检察、聘请检察联络员等服务基层的新形式，深入乡镇、街道、社区和工矿企业，了解群众诉求，积极为群众提供便捷的法律服务。”随后，地方各级检察院积极探索，在基层乡镇、街道、社区成立了派驻检察室、检察联络站、巡回检察室等。但由于基层检察室建设还处于起步阶段，实践中还存在着诸多问题。

（一）法制保障不健全

由于基层检察室在宪法及法律上没有获得作为检察机关派出机构的法律地位，其设立上缺乏立法依据，大多是检察机关的“指导意见”、“规划”、“座谈会会议纪要”等非规范性文件。在运行和操作上，虽然高检院在基层检察室的工作职能方面作了宏观规定，但缺乏立法或政策的统一的具体的实施细则，各地方根据自身条件及重视程度进行决定工作方式及内容，设置及职能均存在参差不齐现象。

（二）检务保障不足

基层检察室的工作经费无法列入财政预算，基本建设费用、办公经费、人员待遇的开支都要从现有经费中支出，与得到国家财政普遍支持的基层派出所、乡镇司法所和人民法庭无法相比，仅靠基层院挤出办公经费列支保障难以为继。在机构设置上也没有专门编制，一般由控申等部门人员兼任，若自身工作繁忙，下访巡访就难以保障，带有临时性及不稳定性。

（三）服务意识不强

受长期形成的重办案轻服务，重实体轻程序等传统办案理念的影响，存在被动思想，没有树立主动服务群众的意识，不注重进行释法说理，存在着坐等上门、官本位思想，导致案结事不了，化解矛盾方面成效不明显。

（四）群众参与度不高

由于长期在村镇一级没有设立检察室和一些检察室设立的时间不长，法治宣传还不到位，导致对群众检察室的基本职能了解不多，还抱有观望心理，反映问题普遍较少，群众的参与度不高。

（五）缺乏长效管理机制

各地对基层检察室的管理上存在参差不齐现象，缺乏一套有效机制进行规范管理。一些基层检察院对应的上级检察机关缺乏相应的部门管理和考评机制，未对机构设置、人员管理和权责考评等方进行规范制约，影响了检察室工作的持续发展。

三、枫桥经验指导下基层检察室的完善建议

2010年7月，浙江省绍兴市成立首个基层 “枫桥检察室”，为全国基层检察室建设起到了示范带头作用。基层检察室正处于初步探索阶段，其理论和实践都需要进行发展完善，“枫桥经验”积累解决基层矛盾的经验，为基层检察室工作机制的形成和推进提供了有利的指导。

（一）坚持司法为民，践行“枫桥经验”以人为本的理念

“枫桥经验”是以一切为了群众为目的，坚持以人为本理念，奠定了群众基础。基层检察室借鉴“枫桥经验”以人为本，树立从群众出发的理念，一是深入一线乡镇村居，及时了解群众需求，通

过定期驻点办公与不定期巡访相结合的方式，解决农村因地区偏远、交通不便无法表达诉求的问题。二是加强法制宣传，特别是党和国家的涉农惠农政策，巩固群众基础。加强对检察机关在刑事和解、公益诉讼、监督职能等方面的宣传，在办案中加强法律适用及程序等进行释法说理工作，提供法律咨询服务。

（二）提升群众参与，践行“枫桥经验”综合治理的理念

“枫桥经验”成功之处在于通过依靠群众就地化解矛盾，动员群众参与，促进社会综合治理，成功推动镇乡经济社会发展。基层检察室应采用多种形式提升群众参与度。一是畅通信访渠道，拓宽监督线索来源。通过公布12309服务电话、邮箱、网上控告等信访渠道，发挥群众优势提供线索。二是通过开展走访农户、组织座谈和召开工作联系会等形式，及时收集社情民意，听取意见建议。三是在司法办案中保障公民知情权，提升参与度。开展案件前期听取意见、组织双方和解，办案期间召开听证会进行调查质证，结案时开展释法说理工作，邀请公众参与听证，跟踪回访收集意见。

（三）依法调处矛盾，践行“枫桥经验”法治发展的理念

基层检察室要充分运用法治思维和方法，依法调处矛盾，促进社会综合治理。一是建立日常联络制度。从政治坚定、业务能力强的乡镇村委干部、群众代表、人大代表、政协委员中选取人员聘请为基层联络员，负责日常联络工作，及时了解矛盾。二是抽调各业务部门骨干每月轮流到检察室作为巡回人员提供法律服务，不定期在乡镇开展法制教育讲座和警示教育活动。三是每季度开展涉法涉诉矛盾纠紛排查专项活动，加强与居民委员会、村民委员会等基层群众组织联系和沟通，积极配合派出所、司法所及基层组织做好被判处管制、缓刑、监外执行、假释等“五种人”的帮教与管理工作，监督社区矫正工作依法开展。四是树立多元化调解体系。对涉及重大案件及法律纠纷时，邀请派出所、法庭、司法局、律师、村两委代表等共同参与组织调解。

（四）重视自身建设，践行“枫桥经验”创新发展的理念

枫桥镇在开展标准化创建时，构建一套有基层特色的社会治理标准体系，最为典型的如通过《基层社会矛盾纠纷大调解体系建设规范》，使得作为一项长期规范得到巩固和发扬。基层检察室要进行建立和发展，就要建立制度规范得以保障。一是在法制保障方面。总结各地成功探索及实践经验的基础上，由最高人民检察院制定统一的巡回检察制度工作规则，完善检察室法律依据和法律地位，使得检察室的巡回工作有法可依。二是在检务保障方面，设立检察室专项经费，按照省直管向上级检察院争取建设检察室的资金，在地方上争取党委政府支持，列入当地财政预算。解决人员编制，缓解基层检察院“人少事多”的现象，由固定人员负责巡回检察工作。三是在工作细则方面。实行信访首办制度，健全分流机制，建立重大事项报告制度，进行风险评估及制定应急预案。四是建立起科学考核机制。将检察人员下乡的天数、接访的次数、发现的案件线索、化解的社会矛盾、联络员的日常行为监督、群众满意度测评结果等内容进行量化、细化，纳入基层院绩效考评，建立相应的奖惩制度。

四、结语

基层检察室的根本目的是将矛盾化解在基层，与“枫桥经验”所倡导的依靠群众，为了群众，坚持矛盾不上交的精神，在根本上是一致的。借鉴“枫桥经验”，基层检察室把群众路线和法治方式结合起来，为基层经济发展提供最根本的法制保障。

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