如何有效推进政府购买服务
2018-09-17王蒙
王蒙
摘要:党的十九届三中全会提出“推动教育、文化、法律、卫生、体育、健康、养老等公共服务提供主体多元化、提供方式多样化。推进非基本公共服务市场化改革,引入竞争机制,扩大购买服务。”这意味在未来较长的时期内,政府将加快购买服务步伐来构建与改革发展相适应的、优质高效的公共服务供给体系,以不断满足人民日益增长的美好生活需要和丰富人民群众多元化、多样性、多层次的公共服务需求。文章从近年来各地政府购买服务实践探索中存在的问题进行简要分析,并立足实际提出一系列解决对策。
关键词:政府购买服务;公共服务;社会组织;政府采购
十九大报告提出“全面实施市场准入负面清单制度”、“深化事业单位改革,强化公益属性,推进政事分开、事企分开、管办分离”。财政部《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》明确,到2020年,事业单位政府购买服务改革工作全面推开。大力推广政府向社会力量购买服务是推动政府职能转变,深化简政放权、放管结合、优化服务改革,加强和创新社会治理的重大举措。本文以政府采购为视角,对政府购买服务的实践探索进行探析,厘清脉络,正确把握政府购买服务脉博,并为推进和完善政府购买服务提供合理的借鉴。
一、政府购买服务存在的问题
虽然目前政府购买服务已涉及很多方面,也沉淀了很多好的做法和经验,但总体来说,它还处于成长期,在成长阶段仍面临不少任务和挑战,运行中也凸现出诸多问题,主要表现在以下几个方面:
(一)政府购买服务进程缓慢
目前,政府向社会转变职能缓慢,大量的公共服务仍由政府部门直接提供,如公共设施管理服务、环境服务、专业技术服务等以物为对象的公共服务由于长期以来一直是政府承接管理运行,受传统观念传统模式制约,这些公共服务很多地方仍然习惯于政府直接提供服务模式,思想上缺乏统筹使用各类编制资源意识,行为上破除机构设置体制机制弊端缓慢,从而形成了推行政府购买服务的阻力。
(二)政府购买服务实务操作制度亟待统一规范和整体推进
《政府采购法》指出“采购是指合同方式有偿取得货物、工程、服务的行为”。这一方面表明《政府采购法》对政府购买服务品目上无任何限制性规定,另一方面表明政府购买服务须在《政府采购法》制度框架下执行。由于我国至今還没有全国统一的购买服务目录,实务操作中,各地购买服务的内容差异较大,有的地方政府把不进行招标投标的工程和不能准确划分货物、工程的政府采购项目统统归集于政府购买服务,如一些地方把储备土地前期开发、农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。政府维持自身运转的服务项目属于集中目录规定的内容,是交本级集中采购机构按相关规定和流程执行的常规内容,各级执行的都很到位,而对于发展中出现的新增服务项目,中央和地方针对这一领域的管理细则没有及时跟进,也没有统一的规范采购文本,各地执行中的方式、程序、管理以及建立的服务项目工作机制也不一样,缺乏统一性和科学性。政府购买服务实务操作制度规定亟待统一规范、补充和完善。
(三)政府购买服务的领域还需拓展优化
当前政府购买服务比较成熟的做法是将政府部分职能转移给脱轨转制的行业协会、商会,然后向行业协会、商会付费;其次是政府维持自身运转的服务项目,如会议定点、公务用车维修服务。而在以人为对象的服务项目医疗卫生、文化教育、社会服务领域的购买服务较少,如新干县2016年政府购买服务项目有4项均为政府维持自身运转的项目,分别为“天网”工程、物业管理(含室内养花)、县人社局的公益性岗位和城市道路养护。政府购买服务的深度和广度没有适应我国经济社会的在深度、广度上的快速发展,没有适应我国产业分工日趋深化,新生业态日渐增多的态势。
(四)承接主体服务能力较弱
截止2017年年底,全国符合条件的社会组织共768123个,其中民政部门登记的共2310个,每万人拥有社会组织5.58个,与发达国家每万人50-100个相比严重不足。同时,现有社会组织普遍具有规模小、专业化水平低的特征。其成员大多数为“4050”人员,相当一部分是是原国有企业下岗失业人员,他们中大多文化程度不高、技能单一,接受现代服务理念能力弱,几乎没有受过专业的职业技能培训,个人自我发展能力有待提高;其组织内部管理缺乏经验,内部治理、运行不规范,综合运用社会资源的能力也比较弱,不能有机的结合行政资源和社会资源。而那些脱离政府部门的行业、协会,行政化倾向较重,改革不彻底,具有半官方组织色彩,承接政府购买服务受传统模式束缚,缺乏内在活力,缺乏主动服务意识,服务能力也比较弱。
(五)政府购买服务项目评价监督体系还有待完善
政府购买服务,政府是购买者,是出资人,购买服务采购过程结束并不意味工作任务完成,其购买的服务质量和效率直接考量政府的履职水平高低和服务效率的供给是否有效。但从现阶段政府购买服务实践来看,政府购买服务评价和监督主要局限在专项行政化检查或监督制度,评价指标中能量化的多为资金、人力、业绩、信用级次等,服务实施效果、效益、效率、品质等评价很难量化,加之政府购买的服务项目价格估算复杂、困难,因此服务项目的评价监督难度较大。
二、完善政府购买服务的对策
在大力推广政府购买服务的背景下,如何建立健全与政府购买服务工作特点相适应的新机制,探索出与之相适应的政府购买公共服务供给体系。需要从以下几方面着手:
(一)转变观念,提高认识,加强政府购买服务思想阵地建设
大力推进政府购买服务是党的十八届三中全会决定明确的一项重要改革任务。首先,“地方政府及其所属部门要始终准确把握并牢固坚持政府购买服务改革的正确方向,依法依规,积极稳妥地加以推进”。其次是政府及职能部门应转变执政理念,实现“传统管理”思维向“服务型政府”思维转变。在增强公信力和执行力的国家治理大框架下考量公共服务,政府须具有更广的视野和更大的决心,从单一的、纯粹的、自上而下的政府权威管理向与多层面的、多类型的社会力量合作、协作等合同式管理转变,将社会组织置于合同的履行方,发挥政府的管理职能和社会组织服务职能,抱团取暖,政府开放拥抱,共享资源,社会组织整合资源,增进收益,双方产生联动,互惠互利,共同增量,携手共赢。
(二)积极推进政府购买服务运行机制协调灵活高效发展
深化政府购买服务的关键是建立一套协调、灵活、高效的运行机制来保证公共服务的目标和任务真正实现。一是推进制定完整、明确、合规的需求论证机制,将公众服务需求与评估纳入政府购买服务的第一环节,政府部门采取如问卷调查、第三方评估、群众诉求多种方式将收集到的最普遍、最重要、最迫切、最敏感的信息予以系统梳理后形成提案,然后由相关领域的专家、学者和群众代表组成的项目评审会进行充分论证,确保每一个项目需求的内容及标准是“雪中送炭”而非“锦上添花”。二是制定高效的政府购买服务流程。已经需求论证的项目选择采购方式,执行采购程序,确定项目承接主体,畅通舆论和公众监督渠道,确保政府购买服务在法治轨道上前行。三是签订灵活的政府购买服务合同。灵活采用购买、委托、租赁、雇用等合同方式,对新型合同类型如金额、期限、数量不固定的和特许经营服务的合同类型积极探索并制定相应的合同范本。四是建立动态调整机制。政府购买采购目录、方式、流程要随着群众不断变化的需求、政府机构改革、职能的轉变以及地方经济发展进程、地方财力变化而适时做出调整。
(三)加快拓展优化购买服务领域的步伐
通过政府购买服务能发挥财政资金“四两拨千斤”的功效,发挥社会力量提供公共服务、改善社会治理的作用,从而激发社会的活力和创造力。目前,我国政府购买服务范围空间发达地区大于不发达地区,东部地区大于西部地区。北京市2016年购买社会组织服务项目491个,位于祖国西部地区的南充市2016年采用政府购买服务的项目全年为9个,明显低于同时期的北京市全年购买数量。因此加快政府购买服务从目前政府主要为履行宏观调控、市场监管等职能为需要的向为增加国民福利的公共服务领域拓展,加快政府目前主要以物为对象的提供的公共服务向以人为对象的提供公共服务领域拓展,加快从向基本公共服务领域向非公共服务领域拓展就显得尤为迫切。拓展优化政府购买服务领域,凡社会力量适合承担的,都可以通过购买交给社会力量承办。拓展优化政府购买服务领域,应突出公众性和公益性。如2017年国家对四川省5个国家级贫困县“摘帽”退出评定就采取了购买第三方专业评估机构“专业志愿服务”方式,由西南大学志愿者承担的国家精准扶贫工作成效脱贫第三方评估工作组,充分发挥第三方专业机构人才、项目、成果、设施和科普资源等优势,把脉5个县的扶贫成效,评估高效、规范,成效十分显著。
(四)培育发展政府购买服务供给市场,激发社会组织生机活力
政府既要鼓励扶持已登记注册的社会组织积极参与到公共服务事业中来,又要积极培育兼顾草根组织,从政策上、舆论上规范、鼓励、扶持其发展壮大,充分调动社会组织参与公共服务的意愿。规范引导“枢纽型”组织参与政府购买服务项目,发挥“枢纽型”组织行业性、专业性优势,通过构建开放式体系,搭建支持型平台,提升常态化机制,同类别、同性质的社会组织实现资源共享,同时提倡达到一定规模可建立“二级枢纽”,打造特色化品牌。2016年北京市共认定市级枢纽型社会组织51家,可基本实现对市级社会组织服务管理全覆盖,有效推动了枢纽型社会组织参与公共服务。引入政府购买服务履约担保制度,运用市场化手段,对金额大、期限长、影响广的或对社会组织有较高信誉要求的公共服务,可以通过履约担保促进社会组织保证服务效果,提高服务水平。
(五)建立健全购买服务质量评估和监督体系
要保证政府购买服务顺利推进,监管工作尤为重要,只有从严立规、严加监管、严以问责,才能进一步提高公共服务效能。强化综合性、系统性、专业化、多元化的外部监督机制。首先是强化购买实施主体监管职责,着力解决购买主体对承接主体后续监管不力,甚至于承接主体确定后的甩手掌柜的姿态的问题;其次是强化部门监管职责,要明确职能部门指导、协调、监管职责,最后是强化监督执纪问责,明确对政府购买服务责任不落实的责任。财政、监察、审计建立与之相适应的后续服务监督制度,推行第三方评估机构的介入机制,按照科学的方法、程序和标准,对项目资金节约、政策效能、透明程度以及专业化水平进行综合、客观评价。
事实上,随着政府购买服务影响力不断扩大,许多政府应承担的事务性工作,各地都在积极采用政府购买服务的方式实施。政府购买服务按照法律法规确定的方式,结合服务项目特点,公开采购需求,规范采购程序,向社会购买,既弥补了政府服务中的技术不足,也有益于激发市场的活力和创造力,既有利于使用社会最优质的服务资源提高公共服务质量,也有利于社会组织获得更大的发挥空间,既能让政府部门得到管理“减负”实惠,又能更好地服务于民,使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。
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(作者单位:南部县收费票据服务中心)