关于对失地农民生活保障问题的思考

赵慈芳

摘要：农业农村农民问题一直是我们党和国家高度关注和重视的，作为农民赖以生产生活的基本生产资料——土地对其尤为重要。在全面建成小康社会的进程中，随着一系列的经济建设，失地农民在逐年增加。常言道：“基础不牢，地动山摇”，逐年增加的失地农民生活保障问题也随之成为我们工作中炙手可热的问题。如何化解这个问题，必须从眼前着手，从长远考虑，从根本上使失地农民生活得到保障。

关键词：住房保障；失地农民；生活保障

一、征地补偿安置政策及失地农民现行生活状况

一般征地补偿安置都发生在城郊或城乡结合部，都是招商引资兴建开发区和重点工程所带来的。通过征地，国家强制性地将农民集体所有土地转变为国家建设用地，并对农民集体采取一定形式的补偿。国家将征地补偿分为三大部分：土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。国家土地管理法明确规定上述补偿费用的支付对象：土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归其所有者所有，安置补助费须专款专用，对于不需要统一安置的人员，安置补助费可发放给被安置人员个人或征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

在计划经济时期，对失地农民采取了“谁征地，谁安置”的原则，由征地单位自行安置征地农业人员，但已安置人员现相当一部分已处于失业状态，如张家界市在荷花机场一期建设中安置人员95%已下岗失业。90年代以后，各地征地基本上采取了一次性支付补偿金让被征地农民自谋职业。自谋出路让一部分市场观念强的失地农民成了征地补偿经济发展中的受益者，但另一部分失地农民由于对新环境的适应能力偏低，经过一段时间生活日趋见襟，成为社会中新增的贫困群体，经过调查，张家界市被征地户中有20%的农户收入水平比征地前下降。目前，靠企业打工维持生活的占据50%，靠打零工维持生计的占15%，靠二、三产业经营获得收入的仅占8%，靠低保的占15%，靠种蔬菜卖小菜解决基本生活费用的占12%。近三年，在信访部门接待处理的有关案件中，涉及到征地补偿安置和社会保障问题的占80%以上，问题相当突出。

二、影响失地农民生活保障的主要问题

1. 补偿标准偏低，补偿金到位不及时。由于各地区生活水平不同，各地区制定的补偿标准也不同。但总体来说，补偿标准偏低，现我市的重点工程项目执行的标准都是《关于公布湖南省征地补偿标准的通知》和《张家界市征地补偿标准》，永定Ι区征地标准只有45375元/亩，青苗费只有1500元/亩，全都是按一类水田，也就是最高标准计算的。但是在1985年以前被征地的，当时为了国家建设需要，仅只有象征性的补偿，每亩征地的补偿没有突破2000元，有时补偿金到位还不及时。在国土开发建设中，政府虽然反复强调要先安置后建设，但由于有急功近利的思想，加之开发企业由于受到资金的制约，一般是先铺摊子，往往采取边拆迁、边建设、边安置的办法，到建设资金不足时，缺口就留给了农民，失地农民也因此得不到较好安置。有些重点工程完工结算后，还仍欠着失地农民的土地补偿安置费。

2. 违规操作与民争利。突出表现主要是篡改征地性质，通过两级土地市场流转高额获利。个别政府部门以公益性用地名义低价征地后，高价转让给开发商进行商业性用地，赚取土地出让费与征地补偿费的剪刀差；这样的征地价格大幅偏离了作为资本性质的土地的真实价值，也侵害了农民利益。

3. 土地补偿款项管理混乱，出现截留和胡乱开支。一直以来，我国征地补偿程度冗长，关联部门多，涉及的基层部门出于多方面原因，致使补偿金未能足额发放，按比例分成或巧立名目截留，特别在国土开发建设的很长时间中，执行了“三级所有”按比例分成的土地补偿政策即乡镇街道办事处分成20%，村（居）委会分成20%，农民只得60%，这样经过层层盘剥，用于安置农民的生产资金所剩无几。土地补偿费是对土地所有者的一种补偿，主要用于失地农民的生产安置，无论是乡镇还是街道作为非权利人，要按比例提留分成，是一种侵犯农民利益的行为。在土地开发建设中，还有少数村（居）乱开乱支。村（居）委会是拆迁安置的主要基层组织者。现阶段大多数村（居）无其他经济收入来源，在开发建设中也没有单列的村委会管理费用。土地补偿安置费一到村（居）就与村（居）收支“一捅拖”，资金量大开支无度，甚至挥霍浪费掉了，严重侵犯了征地农民利益。

4. 现有社保体制不兼容农民利益和就业安置效果不理想。土地是农民最基本的生产资料，也是最基本的生活保障，由于我国社保体系的不完善，使失地农民处于“种田无地、低保无份、社保无门”窘境，失地农民的安置措施主要是货币安置和招工安置。通过调查发现，失地农民存在“三低“状况特点，即劳动力占家庭人口比重低，文化程度低，“4050”人员就业率低，这种状况，让货币安置往往达不到效果。在招工安置中，企业用工并非土地耕作那样稳定，一旦企业关闭，对失地农民冲击最大。如的张家界市荷花机场一期的征地补偿安置中就出现了这种情形。

三、解决失地农民生活保障的思考建议

产生以上问题的原因虽然是多方面的，但主要还是源于补偿标准太低，根本管理不规范，就业保障跟不上，以致于损害了失地农民的经济利益，对失地农民生活保障造成了影响，也影响了社会稳定和经济建设的发展。针对上述存在的问题，有几点思考建议：

建议一：以保障农民权益为核心，改革征地制度。首先，应使集体所有的土地在法律上取得与国有土地相平等的产权地位；其次，保证国家为了公共利益的需要才动用征地权，而不是商業利益；最后应对农民给予公平的补偿，防止土地商业化运作“低征高卖“现象出现。

建议二：把征地补偿安置政策法规原原本本透彻地交与征地农民，充分保护农民的合法权益。在土地的开发利用和重点工程建设问题上，一定要正确处理保障经济建设和保护失地农民合法利益的关系，充分尊重农民对土地的使用权和收益所有权，尊重农民对土地开发收益的知情权和选择权，把政策原原本本交给农民。同时一定要把征地补偿工作做实、做细、做稳，对有关政策，征地面积，补偿金额的一些热点问题要及时公布，实行阳光操作。

建议三：对土地补偿资金进行规范化管理，保证及时足额发放，推行打卡直发到户。征地补偿金的兑现落实问题，直接关系到被征地者的切身利益，是征地补偿安置工作中的关键。今后，应推行征地补偿金打卡直接发放到户，防止侵占、挪用等情况发生，切实保证补偿金能及时足额发放。

建议四：用发展的观点和创新的思路保护农民利益，改变一次性补偿，为失地农民搭建保障平台，帮助农民获得自我发展的能力。在处理征地与保护失地农民利益的过程中，即要注重解决他们的眼前生活之忧，更要为他们的长远生存着想。因此，必须打破计划经济的思维方式，改变一次性补偿的简单做法，运用市场经济手段，依靠创新性的工作措施解决农民的长远生计。这项工作现已慢慢步入正规轨道。从2009年起，张家界市征地对被征收土地农业人员安置在采取一次性补偿后，还结合社会保障方式进行了安置，由征地单位按征用土地数量20元/平方米向社保局交纳失地农民的社保金。2013年3月份，市管辖下的永定区人民政府出台了《关于印发张家界市永定区被征地农民就业培训和养老生活保障实施办法（试行）的通知》对国家依法征收，人均集体土地耕地少于0.2亩被征地农民实施养老生活保障。即：引导农民合理使用土地补偿金，参与经济开发的房地产经营或通过征用的土地入股使农民分享土地增值收益；在不需要转换身份的情况下，实施以农养农解困项目就业；如在所处社区开办农家乐和兴办劳动技能不高的项目，切实帮助失地农民就业；进行就业培训，使农民获得就业技能，让农民变成真正意义上的市民。在土地被征用的过程中，同等条件下，企业用工优先聘用被征地农民。总之，通过这一系列措施，帮助农民获得自我发展的能力，从根本上解除失地农民的生存之忧。

建议五：实施城市新战略，广开就业门路，充分解决失地农民就业，实现城市与乡村发展的良性互动。我国现阶段在总体上已发展到城乡统筹发展阶段，在解决失地农民的问题上，可打破城乡分割的二元格局，坚持城乡统筹，实施城市化战略。有关统计表明，我国城市化水平每提高1%，社会就业人员就会增长9.68%，所以应千方百计扩大城市载体。又相对来说，失地农民的文化素质、技能偏低，利用开发区和重点工程拉动就业，实行就近、就地转移是最佳途径。城市中的服务业领域就是就业安置的一个潜在空间，对就业需求量大。据有关测算，每增加一万城市人口，可形成300個左右的服务业岗位，要鼓励失地农民进入家政服务，家庭手工业等服务业领域。这样，广开就业门路，可盘活失地农民，实现城乡发展的良性互动。

（作者单位：张家界市永定区南庄坪街道办事处）