宅基地三权分置改革将释放农村土地流转红利

吴楠

摘要：文章立足农村宅基地改革的逐步推进，首先对学术界的各类探讨做了简要观点梳理，并参照最近几年在宅基地改革试点中发现的典型问题进行了剖析，最后将理论争鸣和基层实际相结合，提出了为宅基地“三权分置”改革顺利开展应采取的对策。

关键词：宅基地；三权分置；财产权；资格权；使用权

2017年末，宅基地制度改革试点工作基本结束。从各个试点的情况来看，重点是利用土地治理工程，对农村宅基地改革通过“规划重建、旧址腾退、指标盘活、利益共享”的指导思想将建设用地指标进行再整理。在2017年年初的全国国土资源工作会议上，姜大明部长讲话中提到“我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。”这无疑是对我国宅基地制度改革试点工作的肯定和改革将继续推进的有力支持，是“一项重大理论和实践创新”。本文就学界目前对宅基地改革的基本观点进行梳理，并研究在试点工作中发现的问题，进一步对农村宅基地“三权分置”改革如何推进做初步探索。

一、学术界关于宅基地改革态度的观点争鸣

（一）改进派：现有制度下改革和完善

许多学者认为当前宅基地制度需要进一步完善，但原则应该是在现有框架下进行改进。韩松（2011）指出宅基地的使用权流转需要进一步严格，避免城镇居民通过擦边球手段取得，村民本集体组织个人之间流转也需要报批；陈小君（2012）认为集体建设用地进入市场参与流通，不能等同视为宅基地使用权制度的市场化配置，并指出利用农村集体土地进行公租房建设突破了立法框架；施适（2015）指出在实践中越来越随意的宅基地使用权取得需要改进，必须严格宅基地的初始取得制度，坚持按照集体经济组织成员来确立取得主体，“一户一宅”、“无偿取得”等初始原则仍具有很强的现实意义。

（二）突破派：对原有制度框架进行突破改革

研究中，不少学者认为现有的制度和管理框架下，实际上造成了农村土地资源的大量浪费，农民的财产权益得不到保障，让城乡一体化进程受阻，因此需要引入新的机制来发挥宅基地的实效。刘俊（2007）认为应该让宅基地使用权具备完整的用益物权，这样在城镇化进程中宅基地在市场条件下可以自由流转；刘广明（2014）则指出宅基地应该实行使用权双轨制，即农民可以无偿取得所在集体组织的宅基地，而同时城镇居民也应该可以通过继承、交易等方式取得宅基地所有权，从而享受宅基地使用权。

（三）法理完善派：宅基地财产权构建

从财产权角度出发探讨宅基地使用权物权化是法学界研究的一个重要取向。张红星（2010）认为目前宅基地制度存在诸多限制，效率低，价值无法体现，很难凸显其社会保障功能，今后改革应该逐步强调其财产性；印子（2014）谨慎指出“高度财产权化的宅基地制度变革方向低估了制度变革的社会风险和不良后果”；黄日生（2015）则指出对于农户一户多宅的问题，如不明确宅基地的法定地上权，则很难在法理中顺利解决。

二、宅基地試点改革存在的困境

（一）宅基地取得制度的无序

多个学者在实地调查中的结果都显示虽然我国对宅基地的取得有明确规定，但在实践中不仅各地差异大，而且存在诸多不规范。我国《土地管理法》规定，经过乡（镇）人民政府的审核，且由县级人民政府批准，农村村民有权以户为单位申请无偿取得宅基地；若是涉农用地，则须依法办理转用审批手续。遵循“一户一宅”原则，村民出卖、出租住房后不再批准新宅基地。而在实际中，不仅各地都存在“一户多地”的情况，而且在取得过程中，不少地域都存在取得过程中实际是交费使用的情况，根据地段不同，取得费用也有高低。甚至有些农民在未向集体申请土地的情况下，擅自占用空闲农地建房，认为不占白不占。这种无序取得宅基地不仅管理困难，而且法理不明，在后续处理过程中也容易出现激烈冲突，是一种基层管理不够完善的具体表现。

（二）宅基地闲置问题严重

有官方统计数据显示，截至2013年年底，全国宅基地总面积为1133万hm2，约占集体建设用地总面积的54%。而农村宅基地空心化率达10.2%，宅基地利用低效的比重达14.9%。产生这个情况的原因其一是城镇化进程，农村富余劳动力的大量进入城市；其二是由于宅基地及农村住房的流转受到限制比较多，已成为城镇居民的无法转让其房屋，农村集体又无权收回宅基地复垦。目前对此情况在东部发达农村地区采取了多种宅基地退出办法，有些试点收效不错，但同一种手法在其他地方就可能不太被接受。

（三）宅基地房屋建设无规划

现行《土地管理法》第62条第1款规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”虽然各地都制定了对农户宅基地占地的标准，但实际中一户多宅和面积超标的现象普遍存在于广大农村。导致这个现象的原因比较多，有的是因为多次申请多次批准；有的是因为转让、继承、分户等特定历史原因导致；有的是模仿效应，一户超标，接着户户超标，执法成本高，村委会大多采取不予关注的态度。

（四）宅基地的法权不完善

宅基地的法权不完善问题是导致宅基地改革理论由经济学界提出，但引起激烈讨论的却是法学界的深刻原因。法律对宅基地流转和抵押的限制，实际使得宅基地不能体现其市场价值，仅仅是村民通过其成员身份无偿取得的，有无财产属性争议颇多。而制度上隐含的“保障功能”与“配给制度”的导向下，宅基地的使用权和“用益物权”在法理上相矛盾。所以在实际中，农村宅基地的流转实践挑战了宅基地使用权的法定权能，而宅基地使用权流转立法阻碍了村民房屋自由流转，同时宅基地及其上建房屋的流转收益如何分配也无明确规定。

三、为宅基地“三权分置”改革红利顺利释放应着手的对策

（一）顺应趋势，在城镇化进程中完善宅基地使用权制度立法

从前文分析可见，对于宅基地的使用权立法学界是有较大分歧的，有些学者认为基于当前国土可利用资源紧张，宅基地使用权自由流转符合城镇化的大趋势，能促进土地资源高效率配置并增加农民的财产收入；也有学者坚持宅基地流转应从严监管不能向集体成员外流转。本文主张要进一步成熟化宅基地“三权分置”改革的具体思路。因为在现行立法框架下，宅基地流转的受益人不一定是拥有使用权的村民，真正拥有所有权的集体经济组织也要在流转中分得一杯羹，因此单纯认为宅基地流转就能增加农民收入只是简单设想，而非事实，但在现实中也不能忽视农村宅基地自发流转逐步扩大的趋势。故而正视现有立法规范与农村实践的差距，对立法设立一个基点，其他的则根据三权分置的具体情况去分区域分人群进行适应性制度设计。应当坚持的原则有：第一，坚持宅基地归集体所有，禁止将宅基地直接或变相私有化；第二，完善相应制度配套，谨慎推进宅基地的使用权流转；第三，合理利用限制宅基地，为乡村振兴引入发展资源，特别是对人才的引入提供保障。

（二）基于成员资格身份，理顺宅基地行政管理体制

在改革中也要关注历史路径依赖和中国农村普遍的身份认知，尊重既有制度框架内形成的稳定社会效应，一如既往的保证宅基地占有的公平性，在现阶段应继续保持成员资格身份的分配逻辑和利用逻辑。第一，坚持“一户一宅”原则，土地可采取无偿划拨方式获取，地上建筑可以自建或统一建设，在现有宅基地制度框架内构建农村基本住房制度，满足村民居住的基本要求。第二，可探索在农村住宅用地基础上构建农村市场住房制度，针对满足农村居民的改善型住房需求，以及城镇新居民的基本住房需求，此类土地可按有偿方式取得，地上建筑以集体统一建设为主，针对内部成员可优惠有偿取得，外部成员可以有偿租赁。第三，可逐步建立在农村住宅用地制度上构建农村社会保障性住房，由集体统一建设，主要满足农村需帮扶人群，如孤寡老人和困难户的住房需求。

（三）长远规划，构建城乡一体的住房市场和住房保障体系

实施乡村振兴战略，就需要保障农民的财产权益，建立健全城乡融合发展机制和政策体系。“安居才能乐业，城乡统一的住房市场和住房保障体系，将成为深化城乡住房制度改革的重要内容”。首先，在探索宅基地“三权分置”改革的基础上，建立和完善新型农村住宅制度，与城市住宅制度相对照，逐步探索融合统一路径，形成城乡对等的住房制度，进一步实现城乡住房的融合。其次，在城乡对等的住房制度形成后，农村住房供应体系进一步完善，或有可能允许城市居民到农村短租或长租非社會住房。如果城市居民在农村定居和工作，也可以按照当地规范享受农村的住房保障。在农村，农民可以按规定按流程申请宅基地自建住房，而没有经济能力建房者则可以凭身份申请社会住房。富裕并有进城意愿的农民可以进城工作、买房，享受城市住房保障，但要以退出原有农村住房保障为前提。

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（作者单位：湖南省直机关党校）