行政绩效考评的困境与突围

李红星

[摘要]行政绩效反映行政机关的工作效率，不断完善和创新行政机关绩效考评工作是提高行政机关效能的有效途径之一。但考评指标、考评内容、考评人员素质、考评结果的运用等方面的问题一直困扰着行政绩效考评工作。H市公安局公务员绩效考评改革在全国开展较早，为破解行政绩效考评工作的困境找到有效路径。典型做法包括设计绩效考评维度，确定考评主体责任及分工，明确考评原则，科学设定考评指标和内容权重、合理运用考评结果等。

[关键词]行政绩效；绩效考评；H市公安局

[中图分类号]F203[文献标志码]A

20世纪70年代以来，兴起了一场旨在推动政府更重视绩效提高的“新政府运动”，其主要特点是以“政府绩效评估”作为核心“管理工具”。[1]各国政府在绩效考评方面的改革，有效地提高了政府行政效率和服务能力，为服务型政府建设提供了重要“抓手”。我国伴随着市场经济体制的建立与完善，公共管理领域发生了深刻的变革，我国各行政机关纷纷开始研究与探索部门内部绩效考评的方法与措施，行政机关加强绩效管理，必须对本行业所有职位情况进行具体分析，对各部门所提供的公共服务的性质进行分类，制定详细周全的考评体系。深入研究政府绩效评价理论并不断创新政府绩效考评方法，将有利于不断改善公务员行政行为，促进政府行政效率和效益的提高。

一、相关文献

政府绩效评价“是以提高政府公共管理和公共服务能力而采取的以公共责任和顾客至上为理念的政府改革策略，是持续改革和提高政府部门绩效的新的管理理念和方法，是当今许多国家实施政府再造、落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一个相对有效的工具”。[2]目前已形成与目标责任制相结合、与机关效能相结合、与公民评议活动相结合的三种政府绩效评价模式。 [3]学界公认绩效评价是一把“双刃剑”，正确设立评价标准将有利于发挥对公务员的规范作用、导向作用和提高行政执行力；否则，就会对公务员行为产生误导，将不合理的行政行为合法化。[4]

关于评价方法，厦门大学王光远教授认为“应该改进传统的绩效评价方法，在绩效评价标准中引入协调和均衡的理念，借鉴管理科学中的平衡计分卡原理，从顾客、内部业务流程、财务以及学习和成长等四个层面，综合评价政府及公职人员的绩效。”可以通过三个层面对政府进行“解构性”性评价：一是在政治层面紧扣中央的大政方针和治国方略进行评价；二是在政策层面主要评价与国际政策、目标要求是否一致；三是在工作层面以政府重点工作目标为指标重点。[3]

政府绩效评价是一个整体，根据不同的划分标准可以分成不同的子系统。兰州大学的包国宪教授认为，政府绩效评价的体系由价值体系、指标体系、组织体系、技術支撑体系、制度环境体系组成。[5]101政府绩效管理必须通过评价指标的设计与实施才能完成。绩效考评指标设计是否科学、合理是政府绩效能否实现预期评价目标的关键。[6]65行政机关是政府职能的执行机关，其工作的内容必须符合政府工作的整体框架要求。在设计评价指标时应突出对履行职能、职能转变、职能到位、依法行政、服务能力的评价，促进行政机关正确履行职能，干好本职，不越位、不缺位、不错位。评价结果的运用是绩效管理发挥作用的核心体现。评价结果不仅为政府职能履行效果提供了较为清晰的标准和尺度，也为政府进一步准确定位职能和改善行政行为起着重要的引导作用。[7]66但同时，上海交通大学在全国范围内进行了一次关于政府绩效评价现状的调查问卷，结果显示，“评价结果不被使用”、“被评价人急功近利”是政府绩效评价中两个最大的不利后果。

通过文献梳理，政府绩效考评作为一种提高行政机关工作效率的工具，受到广泛关注，政府绩效考评创新日益受到学界的重视，相关领域的研究不断增加。然而行政机关作为政府职能的执行机关，其行政行为随着社会发展的不同时期不断发生改变，因此行政绩效考评方法也应随之变化。创新行政机关绩效考评方法是深化行政体制改革、提高行政效率的有效途径。目前关于新时期行政机关绩效考评方法创新没有得到学者的足够重视，针对政府整体的绩效评价相关研究成果较多。因此，本文以H市公安局为案例，对新时期行政机关绩效考评方法创新进行全面和深入的研究，以丰富此领域的研究内容。H市公安局在2011年启动了三级网上考核平台，紧紧围绕信息化考评这一发展方向，以建立科学合理、客观公正的网上综合考评体系为目标，放宽眼界、立足创新，全面开展了网上综合考评工作。通过建立绩效考评维度，统一归口管理绩效考评指标，实现了对全局55个局处级单位以及战线民警的网上考评排序，通过警均系数实现绩效考评指标量化的公平与公正，并通过实行考评结果与提职晋级、表彰奖励、经济利益“三挂钩”，使综合考评工作成为推进全局工作、激发队伍活力的有力手段，其实践成果和经验值得研究和借鉴。

二、行政绩效考评的常见问题

行政绩效考评是通过提升行政效率来促进公务员完成岗位职责，最终实现行政组织目标。但受主观及客观原因影响，行政绩效考评在实践过程中常常遇到各种问题，严重影响了其自身作用的发挥。行政绩效考评常见的问题主要集中于考评指标、考评内容、考评主体、考评结果运用等方面。

考评指标设置较随意。行政机关在绩效考评过程中一般自行设置考评指标。由于各责任单位具体参与考评工作的人员能力水平参差不齐，导致各单位设置的指标的数量和质量难以进行有效的控制和约束，造成有些工作原本可以用一项指标就可以进行考评，但实际设置过程中衍生出十余项指标，而有些指标设置形同虚设，无法对该项工作进行真实准确的考评。

考评内容随意性较大。在绩效考评工作开展初期，各行政机关通过将考评工作与自身工作相结合，来突出本部门工作的重要性。考评前缺少对考评内容的综合考虑，考评之后缺少考评问效，造成考评成为部署工作的口头语，部分领导或部门通过与考评挂钩来增加自身工作的重要性，极大的削弱了考评工作的效能，并冲淡了考评的目标导向功能。

考评队伍缺乏专业性。行政绩效考评是一项专业性很强的工作，需要考评人员掌握各部门工作业务内容、工作性质及计算机应用等多方面知识技能，工作量也很大。实际工作中，多数行政机关没有专职负责考评的工作人员，人员配置明显不足，很难完成考评工作的全部任务。在考评过程中存在考评前不研究、考评中不推进，考评后不问效等问题。在考评措施落实上，重形式轻实效，为了考评而进行考评，不注重后续的跟踪问效和服务指导，导致考评工作流于形式、广种薄收。

考评结果的运用未进入常态化、规范化轨道。曾经有行政机关对绩效考评结果的奖励力度比较大，引起社会广泛关注，并引起一定的意见分歧。主要原因是考评结果的运用没有形成制度化、规范化，相同的工作业绩带来的回报差距较大，容易使公务员产生急功近利和投机取巧的思想，有奖励的工作抢着干、没奖励的工作推着干，使绩效考评无法发挥目标指向和激励引领的作用。

三、H市公安局行政绩效考评的新举措

如果绩效考评仅仅流于形式，无法发挥激励和引导的作用，那么绩效考评工作将失去其存在的意义。而对于行政机关而言，提高广大公务员工作积极性，提升工作效率至关重要。H市公安机关共有55个局、处级单位，总体警力在1万3千名左右。如此庞大的组织机构，不断提高行政效率至关重要。因此突破行政绩效考评困境，完善考评工作并运用好考评结果，成为H市公安局行政绩效考评工作改革的重点。

（一）依据工作目标与任务划分绩效考评维度

H市公安局在绩效考评维度的设置上，充分吸收平衡计分卡考评法中关于战略与成长的思维理念，将机关55个局处级单位的绩效考评维度通过“五力一度”考评来体现：（1）履职力。主要依据各单位基本职能，考评其履职尽责的基本情况及所取得的工作成绩；（2）执行力。主要考评各单位贯彻落实局党委决策部署的时效性、准确性以及政令、警令执行情况；（3）队伍管理力。主要考评各单位民警队伍规范化管理水平以及警队廉政建设；（4）争优创先力。主要考评各单位立功受奖、获得荣誉以及在全国、省市专项工作排位等工作亮点情况；（5）发展保障力。主要考评各单位为更好的履行工作职责、提高警务效能所做的努力以及保障性、基础性措施；（6）成效满意度。考评履职尽责在公安机关内、外部所产生的效果，主要通过各级领导评价、辖区群众满意度测评等方式进行。以分局级单位考评为例，具体维度设置及框架搭建见表1。

（二）绩效考评指标采取统一归口管理

绩效考评指标体系建设采取统一归口管理的办法，即各警种、战线、基层单位自己提报考评指标，市局考评办统一把关汇总，对指标制定的数量、质量以及考评方法进行统一规范设置。以打击工作的指标设置为例（表2），在具体指标确定中，具体做法如下：

第一，紧紧围绕各基层单位基本职能，依据核心职责，设置最能反映其核心职能、最具有根本性和牵动性的考评指标，杜绝脱离职能，设置模糊化、边缘化的指标，同时注重部门的考评指标与全局工作总体目标相一致。第二，指标体系中每一个指标相对独立，分别侧重考评各职能部门不同方面的履职能力或贡献，全部指标汇总在一起能够全面地体现所要达到的组织目标。第三，因为各部门的基本职能在短期内基本稳定，所以反映其核心职能的考评指标也最大限度的保持稳定，这样有利于考评工作的常态化、稳步化推进。第四，考评指标设计从公安工作实际出发，实事求是，可观可行，每一个指标都具有实际意义。指标体系的每一个指标都可测量或可观察，并且能够获得明确的结论。根据可测量原则，指标分为两类，一类是可以量化的定量化指标，另一类是难以量化的定性指标。从现实情况考虑，两类指标都有必要，难以相互取代。

（三）绩效考评指标标准化

为了发挥绩效考评指标的目的性和导向性，制定绩效考评指标必须同时兼顾组织整体目标、各部门职能及公务员岗位职责三项内容，纵向分解组织整体目标，横向分析每一岗位的职责。为了使不同性质的工作任务及不同岗位的职责具有可比性，需要对考评指标进行标准化。H市公安局在指标任务分解中充分考虑各单位的职能特点，针对指标所涉及到的职能分工，明确各单位责任大小，在“条块结合，以块为主”的警务模式下，以线牵块，逐层进行分解，使指标分配更加符合各单位的职能特点。同时，综合分析历年数据，充分考虑各单位编制、人员配备率、警种特点以及年度工作重点等因素，并对其进行微调，最大限度地让大家站在一个起跑线上，公平公正的竞比。例如在移送起诉犯罪嫌疑人这个公安机关核心打击指标分解中，以近三年全市公安机关移送起诉犯罪嫌疑人情况为依据，梳理出刑侦、经侦、禁毒、治安、派出所、交警、网安、经保、出入境等8条主要担负打击职责的战线和22家具体承标单位，并分别核算出近三年来8条战线完成量占全局总体比重，依此确定各战线民警打击能力，这个比重被称之为警均系数。在确定各条战线本年度警均系数时，主要遵循兩个准则：一是全市同一警种岗位，统一警均标准，用相同的标准进行考评，比如刑侦战线、刑侦支队民警和分县局刑侦民警都是同一警均标准；二是以各战线近三年平均警均系数为基点，综合考虑工作重心调整以及各单位、各战线打击能力、警力配备等实际情况，按照“高点定位、跳而可得”的原则，对警均系数进行适当微调。在人员核算上，对各支队按实有人数核算。对各分、县（市）局则采取编制配备率的办法核定民警人数。例如，某分局总编制是1 000人，实有900人，编制配备率是90%，那么就视其内设所有部门的配编率都是90%，某分局刑侦大队的编制是100人，核定具体承标人数就为90人。在确定各警种每个民警具体承担多少指标和岗位民警人数后，按照不同战线、不同警均分别核算的方法，汇总得出8条战线、25家具体承标单位的年度目标任务。例如刑侦战线年度目标总数就是八区十县刑侦民警以及刑侦支队民警承担任务的总和，分局则是其刑侦大队、禁毒大队、治安大队、派出所等担负打击职能民警任务量的总和。详见表3：

（四）绩效考评结果运用制度化

通過部门规章将绩效考评结果运用制度化，对任何人、任何时间的贡献平等对待，打消公务员履职的机会主义预期。同时也用制度规定了考评结果的运用范围。考评结果的运用范围太宽或太窄，都不利于考评工作的向前发展。范围太窄，无法引起公务员的广泛重视；范围太宽，容易造成更多的利益矛盾冲突，尤其在当前体制机制模式下，会给考评部门带来更多困难。H市公安机关在以下四个方面运用绩效考评结果：（1）与物质奖励挂钩。考评结果与本年度责任制目标管理奖金进行挂钩，不同等级评定等次，对应不同的奖金发放标准；（2）与精神奖励挂钩。考评结果是评选年度优秀公务员、先进集体的重要参考；（3）与跟踪问效挂钩。每月、每季度考评结果产生之后，上级单位依据考评结果，对下辖单位工作的薄弱环节进行跟踪问效，不断推动各项工作的改善。

四、破解行政绩效考评困境的进一步思考

H市公安局行政绩效考评工作实施改革以来，极大地调动了全局民警的工作热情，在提高行政效率、选拔优秀人才、激发队伍活力等方面发挥了重要作用。总结H市公安机关创新绩效考评方法，其特点主要体现在以下方面：

第一，去繁就简、突出重点。突出对上级机关部署的工作重点和各部门基本职能履行情况的考评，科学设置考评点，最大限度设置根本性、牵动性、符合职能特点的考评指标，做到精而简，力戒事事考、重点不突出的考评，形成结构完整、导向鲜明、重点突出的考评工作模式。

第二，客观公正、科学合理。坚持考评事前上下沟通研究，事中跟踪问效、及时反馈，事后公开透明、严格兑现奖惩。尽量根据考评对象的不同岗位分类设定考评指标和标准，同时增强不同部门的横向可比性，加强纵向及横向沟通，凝聚共鸣，达成共识，使各职能部门能够实现平等竞争。

第三，日常考评与年终考评相结合。坚持每月一考评、每季度一推进、半年一总结、年终一汇总的工作思路，科学合理地对考评指标分层分类，缩小考评周期，加快考评问效节奏，对月考评项目按月考评督导推进，对必须在年底进行考评的项目，加强日常督导推进和工作积累掌握，形成了常态考评与年终总评相互统筹、协调促进的工作局面。

H市公安局在行政绩效考评方面已经先行一步，较好地解决了绩效考评目标、手段、结果运用等多项重点与难点问题，为推进行政机关绩效考评工作提供了有益参考。针对行政绩效考评的普遍情况，借鉴H市公安局的相关经验，在制度方面提出如下建议：

第一，建立部门责、权、利的捆绑制度。将绩效考评分值与各部门具体工作任务指标相捆绑，使考评责任单位的权利、责任义务和工作成效相统一。各考评责任单位无固定考评分值，工作成绩突出的部门考评权重就大，没有工作成绩的部门则没有考评打分权，从而提高各部门对绩效考评工作督导、落实的积极性。

第二，严格考评数据报送制度。按照各考评指标对应的考评周期要求，基层单位或部门应按时通过绩效考评系统上报考评数据，迟报、漏报单位在年度考评中将被扣分。特别是对能够通过日常积累掌握考评数据的指标，各责任单位必须按月提供考评数据及相关情况，全部固定到各月进行核算计分，最大限度地避免年底集中考评和突击数据录入。

第三，强化考评数据监测倒查制度。组织相关部门对重要指标进行重点监测、严格倒查，并将数据监测结果按月、按季进行通报，对发现弄虚作假问题的单位和个人，严格执行考评工作纪律，确保考评数据的真实准确。对定量指标全部实行月考评、月公示，对定性指标坚持以考过程为主，考结果为辅，明确各责任单位在考评过程中的主体责任和工作任务，建立健全责任连带、责任共担的考评工作机制。

第四，坚持考评数据公示制度。各基层单位在上报考评数据前，必须严格执行考评结果公示制度，经公示无异议后，方可录入绩效考评系统，保持绩效考评工作的公正透明。

[参考文献]

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[8]闫利颖，林建成.政府治理创新与公民政治参与能动性研究[J].牡丹江师范学报：哲学社会科学版，2015（4）：14+10.

[9]李清波，刘秀萍.国家治理视域下的结构性转型与体制变革[J].牡丹江师范学报：哲学社会科学版，2017（2）：1014.

[责任编辑]王立国

The Dilemma and Breakthrough of Administrative Performance Appraisal

LI Hongxing

（Harbin University of commerce，school of finance and public administration，Harbin，Heilongjiang，150028，China）

Abstract：Administrative performance reflects the efficiency of the administrative organs. It is one of the effective ways to improve the efficiency of administrative organs. However， the examination and evaluation of the evaluation of the quality of evaluation， the application of the results of evaluation， has been plagued by the administrative performance evaluation. Harbin Public Security Bureau public service performance appraisal reform in the country to carry out earlier. The effective path is found to solve the dilemma of administrative performance evaluation. Typical practice， including setting up the evaluation dimension of the military academy， determine the subject responsibility and division of labor， and determine the principle of evaluation， set up the evaluation index and the content right， and make reasonable use of the results of evaluation.

Key words：Administrative performance；Performance evaluation；H city public security bureau