生态文明建设绩效考评体系的辩证考量

摘 要：生态文明建设绩效考评体系是生态文明制度建设的重要方面。建立并完善生态文明建设绩效考评体系，需要理性辨析为什么考评、谁来考评、考评什么、怎样考评、何时考评、考评结果如何运用以及如何优化考评环境等问题。文章在理性辨析的基础上，分别回答了构建科学合理的考评目的、考评主体、考评指标、考评方法、考评周期、考评结果的路径选择，为践行绿色发展理念、推动生态文明制度建设提供理论与实践层面的参考建议。

关键词：生态文明建设 绩效考评 理性辨析

中图分类号：F205

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）11-033-02

生态文明建设是中国特色社会主义事业五位一体总体布局的一根重要支柱，也是坚持绿色发展的必由之路。生态文明建设的成效，需要科学、高效、实用的绩效考评体系来测评。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见（2015年4月25日）》强调指出“健全政绩考核制度，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。”随后，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，方案明确指出要“完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度。”特别是党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，并将绿色发展作为关系我国发展全局的一个重要理念，这为建立与完善生态文明建设绩效考评体系指明了方向。生态文明建设绩效考评体系，主要由考评目的、考评主体、考评指标、考评方法、考评周期、考评结果等考评环节构成，分别对应回答“为什么考、谁来考、考什么、怎样考、何时考、考评结果如何运用”等问题。本文从理论与实践两个层面，对生态文明建设绩效考评体系关涉的几个问题，进行理性辨析。

一、为什么考：对考评目的的理性辨析

生态文明建设绩效考评目的主要解决“为什么考评”问题，是贯彻整个考评过程的终极性宗旨与方针，这需要准确把握认可导向与认责导向的目的辩证关系。生态文明绩效考评方案的实施主体，都希望参与其中的被考评对象能够按照实施主体的自身意志，实现生态文明建设的各项考评指标。而被考评对象，也希望得到考评实施主体的肯定与认可。考评实施主体的提高绩效要求与被考评对象的获得认可要求在生态文明建设考评中形成一种稳定的心理契约。以认可导向来设计的生态文明建设绩效考评体系，能够实现绩效计划决策民主、绩效实施执行有力、绩效过程真实透明、绩效结果运用良好。而以认责导向来设计的生态文明建设绩效考评体系，侧重于目标结果无法实现后的严厉处罚，处处设置高压线，无时不戴紧箍咒。无所不在的一票否决，最终只能扼杀被考评对象的工作积极性，因为在考核周期内完成绩效目标，变成不可能完成的任务。当面临强大考评压力时，被考评对象要么弄虚作假，要么消极应对。因此，生态文明建设绩效考评体系应更多体现认可被考评对象的作用，认责只是手段，认可才是目的，激励被考评对象完成绩效任务才是整个绩效考评体系追求的目标。

二、谁来考：对考评主体的理性辨析

生态文明建设效果好不好，关键要让人民群众说了算，要把人民满意不满意，人民答应不答应，作为衡量一切工作的标准。生态文明建设绩效考评主体的选择，在实践中形成的普遍共识就是实行360度多方协同评价，形成政府、企业、公众共评的考评主体系统，尤其是要扩大人民群众在生态文明建设考评中的发言权，增加人民群众考评主体的话语权重。将人民群众作为重要的生态文明建设考评主体之一，在政治价值导向层面毫无疑问是正确的。但要落实到实践操作层面，就必须将抽象的群众主体细化为某个参加考评的群众个体。选择谁评、评价何人、评价什么三者要信息对称一致。如果只是在某个行政区域内随机抽取群众考评个体，很可能导致评估失实甚至失败。因为任何作为评估主体的群众个人，都是具有主观能动性的个体。由于受到考核对象信息公开程度的影响，再加上群众个体不同的社会心理误差及感情利益等因素，经常出现群众评估主体的满意度与生态文明建设工作不一致的情况。在一个分值波动相对较小的区间内，甚至可能会出现群众满意度上升，而生态文明建设水平下降，或者群众满意度下降，而生态文明建设水平上升的背离现象。因此，在选择生态文明建设绩效考评主体的时候，既要通过良好的制度设计，充分保障和尊重人民群众表达意见的权利，也要提高群众考评主体评估意见的准确性与客观性。要扩大人民群众考评主体的参与渠道，强化生态文明建设政务信息公开，建设并完善生态文明定期新闻通报制度，切实落实人民群众在生态文明建设绩效考评中的知情权与监督权。让人民群众考评主体评价自身可评、能评之事。

三、考什么：对考评指标的理性辨析

生态文明建设绩效考评指标，是整个考评体系的重中之重，是衡量生态文明建设水平的重要内容。完善考评指标设计，需要辩证考虑共性指标与个性指标的关系问题。在实践操作中，经常出现生态文明建设绩效考评适用同一套指标体系，结果造成“考核一刀切，一件衣服大家套”的现象，评估结果不能准确反映被考评对象的真实绩效，被考评对象对此也多有怨言。事实上，由于每个被考评对象的自然环境、地理位置、生态禀赋、人口数量、工业基础、经济发展水平等诸多因素的不同，“一刀切式”的考评指标不适用该地区的现实生态文明建设状况。当然，完全针对每个被考评对象的自身特点来设计独具地区特点的生态文明建设考评指标体系，既无必要，也不可能。否则，将会大大增强考评过程的复杂性，增加考评成本，颠倒考评手段与目的。一套科学完整的生态文明建设绩效考评指标体系，要做到考核指标有区别、权重有差异，共性指标全覆盖、个性指标显特色，在共性指标与个性指标之间达成平衡。

四、怎样考：对考评方法的理性辨析

各种生态文明建设绩效考评方法，基本上都可归类到定性测评与定量测评两种根本方法中去。定性测评方法是基于个人认知、经验、态度、主观感受等手段，采用模糊测量工具进行综合价值判断。其优点是综合性、可比性较强，能够体现考评体系的价值导向；其缺点是标准不统一，主观影响因素多，需要管理过程的事实证据佐证。如生态文明建设绩效考评中的满意度指标。定量测评方法采用精确测量工具，通过观察、记录、统计就可以确定成绩与效果，适用于机械判断和事实判断。其优点是人为主观因素少，标准统一，易于操作；缺点是容易产生数字造假，考评对象真实绩效的质量结构难以比较，不容易诊断问题原因。可以看出，在生态文明建设绩效考评体系中，完全采用定性测评或者定量测评，都无法准确呈现被考评对象的真实绩效水平。正确的方法应该是将生态文明建设绩效考评的定量方法与定性方法融合在一套考评体系中，根据考评指标的主客观性质程度差异，相辅相成地融合定性与定量两种方法。如果某考评指标侧重量化统计，则该指标考核方法就应以定量为主，同时辅以定性方法。如果某考评指标侧重主观感受，则该指标考核方法就应以定性为主，同时辅以定量方法。定性与定量测评方法辩证统一使用，才能客观、真实、准确地评价出地方政府的生态文明建设水平。

五、何时考：对考评周期的理性辨析

生态文明建设绩效考评，需要一个合理的考评周期。事实上，考评周期的长与短，能够直接影响被考评对象的行为选择。如果考评周期过短，被考评对象的真实业绩就无法展现，特别是在压力型的考评体制中，就容易产生许多急功近利的短期政绩冲动行为。如果考评周期过长，被考评对象的工作关注度就容易发生偏移，造成管理资源的浪费与任务目标的分散、扭曲。很显然，建设生态文明，实现资源节约、环境保护、生态恢复等绿色发展目标，无疑将是一个逐步改善的过程，往往需要较长的时间。与此相适应，生态文明建设绩效考评周期必然也是一个跨当期、跨年度的考评周期循环，这样才能体现被考评对象的生态文明建设的真实绩效。然而，生态文明建设绩效考评周期的实际客观要求，与当前党政领导干部任期存在不同步的问题比较突出。部分主要党政领导干部任期较短、调任频繁，难以准确、有效地考核出领导干部任期内生态文明建设绩效。而且在一个较短的考核周期内，容易助长好大喜功、急功近利的政绩观。当然，如果生态文明建设绩效考评周期大于领导干部任期，则容易导致被考评对象失去对生态文明建设当期目标的关注。实践中，要恰当解决这一难题，则需综合考虑领导干部任期与生态文明建设考评周期的大致重合，实行领导干部自然资源消耗离任审计，完善领导干部生态文明建设责任追究机制，使主要党政领导干部在一个合理的考评周期内稳定其生态文明建设绩效预期。

六、结果如何运用：对考评结果运用的理性辨析

生态文明建设绩效考评的服务目的是多重的，其考评结果运用也应该有多种形式。如用于领导干部奖惩选拔的依据，或用于人民群众评价政府的政务信息。但在实践中，生态文明建设绩效考评结果的运用容易滑向两个极端：一是将考评结果束之高阁、高高挂起，与领导干部选拔、任用、奖惩脱钩，也与人民群众的生态文明绩效信息需求无关。二是将考评结果作为被考评对象选拔任用奖惩的主要依据甚至是唯一依据，高举一票否决与末尾淘汰的处罚大棒。前种情形容易导致生态文明建设绩效考评的形式化、走过场。后种情形则容易导致被考评对象的不公平感与抵触情绪，甚至故意弄虚作假，以应付考评。无论是将考评结果作为形式化工作处置还是作为严格奖惩的依据，这实际上都是对生态文明建设绩效考评结果运用的严重误读。生态文明建设绩效考评结果，应运用到帮助被考评对象发现问题、诊断问题，查找原因，并指出改进问题的建议与对策，甚至提供资源，帮助被考核对象一起成长与发展。生态文明建设绩效考评结果的运用，应该是鼓励成功、宽容失败，通过将绩效较差的地区与部门作为帮扶对象，可以有效避免生态文明建设绩效行为的变异及形式化等问题，最终实现先进与落后一起进步。

[基金项目：本文是江西省社会科学规划项目“生态文明建设框架下的政府绩效评估体系研究”（项目编号：13GL40）的阶段性成果。]

参考文献：

[1] 中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见[N].光明日报，2015.5.6（1）

[2] 中共中央国务院.《生态文明体制改革总体方案》[EB].中国政府网2015.9.11.http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201509/t20150923_1472456.htm

（作者单位：中共江西省委党校公共管理学教研部 江西南昌 330003）

（作者简介：凌学武，中共江西省委党校公共管理学教研部副教授，主要从事政府绩效管理、马克思主义管理哲学研究。）

（责编：贾伟）