用主体功能区规划统领各类空间性规划

黄勇　周世锋　王琳　倪毅

摘要：“多规合一”是中央全面深化改革的一项重要任务，也是近年来学术界研究的热点。本文从空间性规划的矛盾问题分析入手，提出推进“多规合一”的关键是要明确并编制一个“顶层规划”，以统领各类空间性规划。在此基础上，进一步建立分工清晰的空间规划体系和权威高效的规划协调机制，对各类规划进行统筹细分和衔接协调，从而实现“多规合一”。在“顶层规划”选择上，发展规划体系与空间规划体系是相对并行的两大规划体系，比较可行的解决方案是对既有主体功能区规划进行深化完善，将其作为“顶层规划”。本文重点从规划内容、层级和方法上，提出了深化完善主体功能区规划的思路和方法，并对建立空间规划体系和规划协调机制等提出建议。

关键词：主体功能区规划“多规合一”规划体系

作者简介：

黄勇，浙江省发展和改革委员会原副主任、浙江省发展规划研究院原院长、研究员；

周世鋒，浙江省发展规划研究院副总规划师、研究员；

王琳，浙江省发展规划研究院高级工程师；

倪毅，浙江省发展规划研究院工程师。

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要建立空间规划体系。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》进一步指出，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。本文认为，推进“多规合一”的关键是要明确并编制一个“顶层规划”，以统领各类空间性规划。从当前各类空间性规划看，无论是规划性质还是认同基础，主体功能区规划作为“顶层规划”具有较强的可行性。当然，既有主体功能区规划还需要在规划内容和方法上进一步深化完善，方可担当起“一本总规”“一张总图”的作用。

一、当前空间性规划存在的突出矛盾和问题

当前各类空间性规划种类繁多，编制和管理各自为政，存在规划内容交叉重复、空间布局矛盾冲突等问题。

（一）规划体系纷繁复杂，缺乏统领

我国空间规划体系主要与行政层级和部门管理紧密相关。从纵向看，分国家级、省级、市级、县级、镇级、乡村级规划；从横向看，各层级的发改、住建、国土、环保、海洋、林业等都有部门主导规划。各个部门的规划还进一步细分出多种类型，自成体系。空间规划纵横交织，导致规划越编越多、越编越乱。由于顶层规划“缺位”，各类规划相互“争位”，但都难担统领性重任。如城乡规划、土地规划主要解决“在哪里干”的问题，但战略指引性不强；环境、林业等规划专业性强，但综合统筹力弱。规划体系“群龙无首”、纵横铺陈，既浪费人力、物力和财力，又造成规划实施和管理上的混乱，迫切需要建立一个统领性规划，实现通盘考虑和全域统筹。

（二）规划内容矛盾冲突，缺乏边界

由于编制主体“职能连着利益”，为争夺话语权，各类空间性规划“以我为主”的趋势愈演愈烈。一些规划空间范围力求全覆盖、内容力图全方位，导致空间重叠、内容重复，或者指向矛盾、功能抵触，甚至同一空间“一女多嫁”。如，有的地方出现城市总体规划和土地利用总体规划在用地配置上“南辕北辙”的状况；还有的地方在开展“两规”图斑对比中发现，1/3左右的用地存在矛盾，地方发展缺少统一的开发指引，迫切要求明确发展总纲，协调共建各类规划的约束性框架，引导形成科学的规划编制格局。

（三）规划标准自成体系，缺乏统一

各类空间性规划的具体编制，一般都采用系统内的技术标准。除了基础数据、规划期限、目标指标等不统一外，空间划分、地块属性等核心内容往往也存在差异，相互之间较难转化和衔接。如土地利用总体规划、城市总体规划、环境功能区划，对于空间管控分区分别都有内涵相近，但实际有别的多个标准，使得项目选址、开发建设难以有效推进，加剧了地方发展的资源供求矛盾，严重影响了规划实施效力。一些地方虽然开展了规划用地规模、用地属性等环节的对比调整工作，但仅是冰山一角，治标不治本。解决技术难题，迫切要求摸清标准差异、理清源头矛盾，并通过建立基础性规划框架，形成统一的技术协调方案。

（四）规划管理各自为政，缺乏协调

各类空间性规划一般采取“政府负责、部门牵头”的编制形式，规划成果大多由上级主管部门审批或同意，“条线要求”和“职能需要”是开展规划管理的核心。由于缺乏统筹约束和横向监督机制，规划编制中即使有部门之间意见征询等环节，也往往流于形式。一些地方尝试建立各种形式的规划协调委员会，但协调手段有限，缺乏统一刚性制度约束，较难发挥实际效用，迫切需要建立更为有效的统筹机制，加强规划各环节的协调衔接。

总的来看，当前各类空间性规划矛盾冲突的症结，在于缺乏一个“顶层规划”的统筹引领，解决问题的关键是要把空间领域的“总纲领、总格局、总管控”，有机地统一在“一本总规”和“一张总图”上，形成地区发展的“规划龙头”。在此基础上，进一步建立分工清晰的空间规划体系和权威高效的规划协调机制，对各类规划进行统筹细分和衔接协调，从而实现“多规合一”。

二、主体功能区规划作为“顶层规划”的可行性

由哪个规划来担当“顶层规划”呢？目前是众说纷纭、意见不一。有的主张用经济社会发展规划作为顶层规划，有的建议提升某类空间规划为顶层规划，还有的力推新编空间性总体规划。笔者认为，发展规划经过60多年的实践，已经形成比较成熟的编制实施机制和规范，并有宪法为依据，但它以五年发展目标和任务为核心，是与空间规划体系相对并行的两大规划体系，无论从规划期限，还是从规划内容看，都难以成为空间顶层规划。而城乡规划、土地利用规划、环境功能区划等空间性规划，其出发点和立足点都是侧重解决某一方面的空间布局问题，在其相关法律法规中，都提到要以“国民经济和社会发展规划”为依据或以“主体功能区规划”为基础，表明这些规划自身作为空间专项性规划，也有顶层规划来统筹引领的需求。至于另起炉灶新编一个空间性总体规划，虽然可行，但不太符合规划数量精简的改革方向。因此，比较可行的解决方案是对既有主体功能区规划进行深化完善，将其作为空间性规划的“顶层规划”。

（一）主体功能区规划已有较高的权威认同

自《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》第一次提出主体功能区理念以来，历届党中央、国务院始终强调把主体功能区作为空间开发的基础性制度。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出要“推进形成主体功能区”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“坚定不移实施主体功能区制度”。2014年修订发布的《中华人民共和国环境保护法》要求环境保护规划要与主体功能区规划相衔接，在法律层面确认了主体功能区规划的地位。2015年中央发布的《生态文明体制改革总体方案》，既提出统筹主体功能区规划，又提出实施海洋主体功能区制度，奠定主体功能区规划海陆全覆盖格局。《国民经济和社会发展第十三个规划纲要》以专章论述“加快建设主体功能区”，并提出“建立国家空间规划体系，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一”。

（二）主体功能区规划的战略性、基础性特点决定了能够统筹空间总体布局的地位

主体功能区规划根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城市化格局，具有战略性、基础性特点。所谓“战略性”，是指主体功能区规划事关国土空间的长远发展布局，它明确经济和人口的分布格局，引导城镇和产业合理布局，是一项关系国土开发全局、涉及现代化建设长远的战略性规划。所谓“基础性”，是指主体功能区规划是基于国土空间的资源禀赋、环境容量、现有开发强度、未来发展潜力等因素对于国土空间开发的分工定位和布局，是宏观层面制定国民经济和社会发展战略和规划的基础，也是微观层面进行项目布局、城镇建设和人口分布的基础。因此，主体功能区规划能够成为各类规划空间布局衔接协调的基础平台，可以成为编制城乡规划、土地利用规划、区域规划、重大建设项目规划等在空间开发和布局方面的基本依据。

（三）主体功能区规划还需要在空间分区等方面进一步深化完善

主体功能区规划经过十多年的理论研究和实践探索，相关领域研究与技术支撑相对扎实，但从担当顶层规划的要求看，仍需要进一步提升完善。从空间管控来看，既有主体功能区规划主要是区域开发强度管控，以及生态功能区、粮食主产区等区域功能管控，且以县级行政区为单元定位管控要求，还缺乏明晰的城镇、农业、生态等空间边界管控，对其他空间规划的指导和约束力仍然不够，需要加强重要空间边界管控和空间指标管控。从规划内容上看，国土空间利用与经济社会发展战略的协调分析还不足，重大战略任务在空间上的落实和引导还不够，需要进一步加强区域战略定位、战略目标、战略任务的研究并充实相关内容。从规划体系上看，目前主要编制了国家和省级主体功能区规划，缺乏市县级规划进行主体功能战略实施部署，下一步可以根据需要将规划体系延伸到市县，构建国家、省、市县三级规划编制体系。

三、深化完善主体功能区规划的思路和方法

按照“顶层规划”的角色要求深化完善主体功能区规划，重点要强化规划的战略性、基础性和约束性，关键是要補齐空间统筹力相对不足的短板，深化空间总体部署、核心指标确立、重要边界管控，并进一步优化规划编制技术和方法。

（一）内容上，在四类区域划分基础上再细分三类空间，划定三条红线，并对重要空间利用作出统筹安排

既有主体功能区规划，主要将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域，这种分区更大程度上是以开发强度为基础的管治方案。为了强化主体功能区规划的空间性和管束力，有必要将主体功能区的内涵从四类区域拓展到三类空间、三条红线。即按照生态、生产、生活三大主体功能，进一步划分生态空间、农业空间和城镇空间以及主要管控边界线，最终形成以四类区域、三类空间、三条红线统筹保护与开发的“433”主体功能总格局。

1.划分城镇、农业、生态三类空间。城镇、农业、生态三大功能，较为全面地概括了地方保护和开发的基础功能，对应的空间分区有利于实现分类管理和协调联动。国家有关政策文件也已经明确要求开展三类空间的划分工作。2014年，国家发展改革委等四部委《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，首次提出要在推进“多规合一”、开展市县规划改革中，“划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线，形成合理的城镇、农业、生态空间布局”。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出，“市县空间规划要统一土地分类标准，根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间”。由此可见，划定城镇、农业、生态三类空间，是统筹各类规划、绘制一张总图的基础性任务。依托三类空间，能够充实完善主体功能区的空间内涵，切实将发展与布局、开发与保护融为一体。

2.划定生态保护红线、永久基本农田红线和城镇开发边界三条红线。三条红线是管控三类空间中最核心的区域。其中，生态保护红线是按照国家环境保护法等要求，为优化空间开发格局而建立的生态安全底线，实行最为严格的保护制度。永久基本农田红线，是为进一步完善基本农田保护制度，划定永久保护的基本农田区域，设立目的是为了严控城镇化进程中对耕地尤其是对城市周边地区优质耕地的挤占，要给子孙后代留下良田沃土。城市开发边界，是为了提高城市化质量、限制城市无序蔓延而划定阶段性时期内允许城市开发的边界线，在一定区域内可以与城镇空间边界重合。对于特大城市和大城市，应该增强边界线的“刚性”约束，而对于一些新生城市可以适当考虑一定的弹性。

3.统筹安排重要空间。主要是指对影响区域空间结构的功能区块和线性廊道等提出总体部署。这是主体功能区规划管控核心要素空间布局的关键。通过量化或者空间定位的手段，确保重大资源的保护和开发利用。重点是在“三类空间、三条红线”的空间管控基础上，部署线性基础设施、产业集聚平台、深水岸线等重要空间资源，明确利用原则、开发方向、管控要求等。通过重要空间资源的统筹部署，进一步加强规划的全局性，使主要界限、区块和指标朝着协调有序方向发展。

（二）层级上分为省级规划和市县规划，省级规划以指标管控为主，市县规划要形成“一张总图”

《生态文明体制改革总体方案》明确提出，“空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级”。结合主体功能区规划特点，地方主体功能区规划层次可分成省级和市县级，其中设区市的规划范围为市辖区。不同层级的主体功能区规划，应把握合适的空间尺度。可以按照自上而下逐级深化的方式，推进功能区划的细分，最终通过各个行政单元的空间布局整合，形成地方保护和开发的空间管控总图。

1.省级规划：以四类区域划分和三类空间比例指标管控为主，同时划定由省级管控的保护和开发边界。省级主体功能区规划应该统筹部署全省空间框架，开展“433”功能区划，并明确重要空间利用安排和管控措施。由于省域空间属性复杂，且存在多个市县级行政单元，需要遵循“粗细结合”的原则。一方面，调整完善既有规划对于四类区域的划定；另一方面，提出以三类空间比例为核心，开发强度、建设用地总规模、基本农田总量等指标为支撑的定量管控，并且确定省级管控的主要边界。具体而言，一是确定三类空间比例。可以按照“省级初定、地方反馈”的方法开展，即省级层面基于国土空间评价、城市化趋势分析、农业生产和生态功能的基础需求等，大致确定三类空间比例。同时，按照不同的开发强度，综合提出四类区域的三类空间比例要求。将全省和各市县三类空间比例进行校核调整，最终确定省级三类空间的量化结构管控指标。二是划定省级管控的保护和开发边界。重点围绕国家级和省级重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域，开展生态保护重要性评估，形成省级生态保护红线区域。按照管控强度、连片保护等要求，划定省级监管的永久基本农田示范区边界线。设区市及人口规模超百万的大城市，由于其在省域层面区域影响力较大，应由省级规划确定其城市开发边界，并在全省空间格局中作整体性统筹协调。

2.市县规划：不再进行四类区域划分，主要根据省级主体功能区规划确定的四类区域以及三类空间比例指标管控要求，开展三类空间、三条红线划分，有机整合重要空间性规划内容，形成空间发展“一张总图”。市县主体功能区规划以设区市的市辖区和县级行政单元为空间主体，开展“三区三线”的功能区划，在此基础上明确六类分区的管控导向，部署城镇体系、重大基础设施、产业平台等的空间布局和发展重点，形成统领市县空间发展的“一张总图”，成为市县空间性规划的“顶层规划”。

一是按照省级规划确定的管控指标，划定全域覆盖的三类空间、三条红线。不同于省级规划以定量指标管控为主，市县规划要形成可落地的主体功能空间部署。在功能区划中，应积极借助地理信息基础数据，科学评价国土空间现状，分析需求变动态势，结合省级规划管控要求，划定本级区域的三类空间，明确具体空间内涵和管控举措。在此基础上，深化细化省级规划的三条红线范围，重点将本级管控的生态保护区域、永久基本农田区域纳入本级规划的保护红线范围。同时，科学测算城市阶段性规模扩张需求，在城镇空间内确定具体的城市开发边界，允许适当与城镇空间边界重合，引导城镇空间有序开发。

二是建立空间管控原则性方向，重点明确三类空间、六类分区的空间开发建设行为导则。在市县主体功能区规划层面，应对三类空间以及三条红线划分后形成的六类分区，进行开发建设行为的管控。一方面，要明確市县三类空间的开发强度，指导各类空间内的开发建设行为和重大空间资源布局导向，对三类空间相互有交叉的区域，提出原则性布局管控要求。另一方面，针对三条红线将三类空间划分成的六类分区，制定差别化的管控原则，为各区域具体用地部署和相关空间规划对接奠定基础。

三是以三类空间、三条红线为纲，明确市县土地利用结构，重点深化城镇空间内的用地布局，并为相关空间性规划提出指导衔接。为增强市县规划统筹性和约束力，加强与其他空间性规划的协调衔接，笔者建议，进一步开展规划用地安排。一方面，调整优化市县域的土地利用结构。按照省级下达的土地利用各约束性指标，结合“三区三线”和重大空间资源布局，形成规划期内的市县域土地利用结构，明确中心城区和其他乡镇的空间分布和规模，合理确定各城镇的人口和建设用地规模。在此过程中，要建立用于具体用地图斑对比的指导性条款。主要针对现行实施的“城规”和“土规”用地矛盾问题，按照“三区三线”总体部署格局和管控要求，形成原则性的用地调整导向，引导现行的空间性规划具体用地在市县主体功能区规划的统筹引领下调整完善。另一方面，开展中心城区的用地布局。基于中心城区的现状建设用地布局评价和总体发展趋势研判，提出总体空间布局结构及各类用地规模结构，明确主要片区的开发建设导向。通过对市县域主要空间性内容的“总、分”布局细化，以及技术层面的整合，最终实现市县发展的“一张总图”。

（三）方法上，应将自然本底评价与发展战略分析相结合，目标定位引领与空间布局安排相结合，传统规划编制方法与现代信息化手段相结合

为提高规划的科学性、合理性和准确性，在方法选择上，应注重定性与定量相结合，综合运用国土空间评价、大数据分析、空间预测分析等方法，使规划既基于现状本底，又符合发展趋势；既有战略定位，又有具体布局，满足规划兼具统领性、基础性和可操作性的要求。

1.自然本底评价和发展战略分析相结合。在主体功能区规划编制过程中，尤其是省级层面对三类空间比例的确定以及市县层面具体划分“三区三线”的过程中，应深化自然本底评价，并加强发展战略对评价结果的修正。一方面，要进一步细化评价单元，更加强调具有空间界线的评价指标选取，将地表功能区边界提取作为评价和划分“三区三线”的重要方法。另一方面，功能区划要结合地区重大战略导向，可将有重大战略引导的区域，确定为同类主导功能空间。如实施“小县大城”战略的市县，可视情况将县城周边一定区域划入城镇空间，偏远乡镇区域划入农业或生态空间。

2.目标定位引领和空间布局安排相结合。为弥补既有主体功能区规划空间统筹力的相对不足，在编制方法上应注重目标管理和空间管控相结合，“四类区域”的指导约束和“三区三线”的深化落实相结合。重点要深化两方面内容：一是把握“禁止、限制加大保护力度，优化、重点提高开发效率”原则，实现以“四类区域”为主导，指导和约束“三类空间”划分和主要指标管控。二是依托地理信息系统，通过对国土空间开发与保护的现状与需求进行科学的评价和预测，合理划定“三区三线”边界，实现对市县战略目标任务的空间部署，提高“三区三线”划分的科学性和规范性。

3.传统规划编制方法和现代信息化手段相结合。在规划编制中，要综合运用经济、社会、管理、地理、工程等专业知识和研究方法。在资源平衡上更加强调要素供给能力，在战略研判上更好体现科学化和规范化手段，在编制方法上更多采用定性定量分析工具，在编制过程中注重扩大社会开放度和透明度，进一步提高主体功能区规划的科学性、准确性和可视性。同时，应该积极借助信息化手段推动规划空间落地，可充分利用“数字城市”建设成果，以地理国情普查成果和地理空间基础数据为基础，加强空间大数据的挖掘和利用，积极运用基于GIS系统的空间数据分析和模拟，增强有效的空间分析支撑。

四、对建立统一衔接的空间规划体系的几点建议

理顺规划关系是推进“多规合一”的基础。在“顶层规划”的统领下，应对庞杂的空间规划体系进行恰当“瘦身”改革，明确各类规划的定位、内容、边界和相互关系，建立一套纵向衔接、横向协调的空间规划体系。同时，探索建立权威高效的规划编审协调机制和共建共享的规划信息管理平台，从而推进各类规划在一体化的制度框架内逐步走向有机统一。

（一）探索建立分工清晰的空间规划体系

1.建立纵向衔接、横向协调的两级地方空间规划体系。主体功能区规划作为空间顶层规划的地位确立以后，现行各类空间规划应按照统一的空间规划体系要求进行相应调整。省级层面，探索构建“总体规划+专项规划”的空间规划体系。总体规划，即省级主体功能区规划，统领各类空间性规划；专项规划，主要包括土地利用总体规划、省域城镇体系规划、环境功能区划、海洋功能区划等。各专项规划应调整规划边界和内容，把规划重心放在总体规划赋予的空间范围，尽量避免规划范围和规划内容的交叉重复。市县层面，除必要的城市总体规划等规划外，鼓励探索“总体规划+详细规划”的空间规划体系。总体规划，即市县主体功能区规划，统领各类市县空间性规划；详细规划，在总体规划指引下，以部门为主导，对专项领域或局部空间进行土地利用和保护开发等作出具体安排，主要包括城市详细规划、村镇建设规划、土地整理规划、土地复垦规划、综合交通规划等等。市县详细规划应在市县主体功能区规划确定的“三区三线”空间框架内，以及主要管控指标和发展要求的总体引领下，重点在自身专项领域开展规划的深化细化。市县规划中，设区市只编制市辖区范围的空间规划，内容和深度要求与县级相同。

2.合理界定规划边界和内容。在深化完善主体功能区规划的基础上，应进一步合理界定各类空间性规划的主要类型、内容边界，明确规划重点，并进行必要的“瘦身”改造，形成与主体功能区规划相衔接的规划层级、规划目标、空间布局和深化部署。省级层面，调整各专项规划的内容和边界，重点对土地利用总体规划、城镇体系规划、环境功能区划进行“瘦身”。土地利用总体规划主要按照省级主体功能区规划的空间管控要求，提出土地利用的目标和方向，细化落实各类用地指标，安排土地利用重大工程等，不再开展省域土地利用管制分区等内容。省域城镇体系规划，应承袭省级主体功能区规划确定的城镇化发展战略、目标、城镇体系和空间布局等，深化各城市、中心镇、农村居民点布局及公共设施配置要求，不再涉及“资源利用與生态环境保护的目标要求和措施”“限制建设区、禁止建设区的分区和管制要求”“省域内区域性重大基础设施布局”以及产业发展布局等内容。省级环境功能区划，其分区类型和空间部署容易与主体功能区规划产生交叉和错位，其包含的“生态保护红线”等重要管控区域在主体功能区规划中也有体现，也应作出必要的调整，不再开展省域全覆盖的环境功能区划，但应对生态空间作进一步的区域细分，对其他空间和重要区块提出环境质量目标、生态目标和管控措施。海洋功能区划，按照现有技术规程，重点加强海岸带“多规合一”的衔接。其他省级空间性规划，应在主体功能区规划的总体空间部署下，对本专业领域内容进行深化细化。

市县层面，合理界定各类规划边界并相应调整规划内容。相较省级层面，市县单元的空间尺度相对较小，除少数规模较大城市的城市总体规划等仍可考虑单独编制外，其他市县原有专项规划，其内容尽可能在总体规划中加以体现，逐步做到“一本规划、一张蓝图”。在总体规划中深度难以达到的内容，则在各类详细规划中体现。详细规划应在总体规划的指导下进一步明确分工。比如，城市详细规划应以总体规划划定的“城镇空间”为其规划区范围，重点在“城市开发边界”内开展建设用地分类布局，以及基础设施、公共服务设施、地下空间开发等规划。土地利用规划应细化落实耕地保有量、新增建设用地规模和建设用地总规模等指标，重点在“农业空间”和“生态空间”内配置用地分类布局，在城镇空间以指标管控为主，不再涉及具体的用地空间布局。其他详细规划也应在总体规划确定的空间框架内，开展自身专项领域的深化细化。

3.统一规划基础数据、技术标准、规划期限和核心目标。在统一的空间规划体系下，城乡规划、土地利用规划等空间性规划与主体功能区规划要着力实现基础数据、技术标准、规划期限和核心目标相统一。统一基础数据，即要统一人口、经济、社会、土地等基础数据口径，作为各类规划发展目标设定的基础。统一技术标准，即要统一基础图件信息、图件比例尺、底图系统坐标系，协调规划用地分类体系，确立有利于实现“多规”衔接的编制标准、体系和路线。统一规划期限，专项空间性规划的规划期限不应长于主体功能区规划。统一核心目标，即要以主体功能区规划确立的战略目标为统领，协调实现“多规”发展目标、主要指标在规划期末的一致性，并确保动态调整。

（二）探索建立权威高效的规划编审协调机制

在梳理各部门职能关系，建立纵向衔接、横向协调的规划体系的基础上，健全协调机制，完善空间规划立项、编制、修改、审批和反馈机制，以保障各类规划有序有效编制实施。

1.健全规划协调机制。在目前的行政管理体制下，充分尊重各主管部门的法定规划职能，按照推进“多规合一”的目标，建立由地方政府主要领导作为负责人、各部门共同参与的规划协调平台。协调平台的主要职责在于联合审议各类规划，监督各规划重要内容的实施，及时发现规划偏差，组织部门会议，敦促相关修改。规划协调平台设立办公室，负责日常规划对接协调工作。

2.理顺规划编制时序。遵循定位清晰、功能互补、统一衔接的要求，指导各级各部门按照“纵向自上而下、横向先主后次”的原则，编制或修编相应的规划。纵向上，首先，调整完善省级主体功能区规划，明确各市县重要指标，进一步增强对空间的约束性。其次，在省级主体功能区规划的功能定位和指标管控的基础上，市县政府分别编制本级主体功能区规划。横向上，理清思路、达成共识，首先编制主体功能区规划，以此作为统领各类空间性规划的顶层规划。其次，城市规划、土地利用规划等规划，应在对应顶层规划确立的框架下，同步编制和修编、联动审议。在此基础上，再推动编制其他重要专项规划。

3.改革规划审批制度。为推动地方发展的权责一致，应积极探索下放部分规划的审批权限，使地方政府真正成为规划编制和实施主体，增强主动性、积极性和能动性。具体而言，省级层面，建议省级主体功能区规划由国务院审批，其他省级空间性规划由省级人民政府审批。若现行法规有规定由国务院审批的规划，可以通过授权方式委托省级政府审批。市县层面，主体功能区规划由省级政府审批，现行由国务院或省级政府审批的其他规划，可以通过授权方式由市县政府审批。其他空间性规划由市县人民政府审批。

（三）探索建立共建共享的规划信息管理平台

以资源整合、改造提升为前提，形成统一的规划基础数据庫、规划编制平台和信息查询、审批办公等信息管理平台，提高规划编制和管理效率。

1.搭建公共信息基础平台。充分依托各地已有的数字城市、智慧城市系统，搭建全域公共信息基础平台，统一录入基础测绘成果、地理国情普查成果等空间底图数据和人口、经济社会等相关数据，目标是为主体功能区规划和各大空间性规划编制提供统一来源和格式标准的基础数据支撑。

2、协调接入规划编制平台。依托国土、规划、发改、环保等各级各部门现存数据库，通过“提升已有、创建未有，链接所有”，将各规划编制部门子系统接入公共信息基础平台，各部门可通过接口直接获取公共平台基础数据并在权限范围内对其他部门上传的相关信息进行访问查询，也能实时将本部门的规划编制、审批、项目选址和审批、土地储备、土地报批、环保监测和评价等信息录入数据库，供其他部门调用，真正实现各部门之间的信息共享和快速导入。

3.建成综合信息管理平台。建设由公共信息基础平台和多部门子平台构成的“1+X”公共管理信息平台。将各个空间性规划涉及的用地边界、空间信息、建设项目等多元化信息统一到“一张图”上，并利用信息化手段，将“一张图”成果通过公共信息管理平台展现出来，实现控制红线在各业务部门中的落实，并为后续联合办公，如项目立项、审批、选址、用地审核和项目后续管理等提供可能性。

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责任编辑：谷岳