我国外商投资“负面清单”管理实践的成效、问题与建议

摘要：自2013年10月起，上海等自贸试验区先后进行了外商投资审批体制改革试点，探索准入前国民待遇加负面清单管理模式。一系列改革创新举措大大提升了自贸试验区的投资便利化、监管规范化水平及开放度和透明度，获得了广泛认可。我国负面清單管理模式还处于起步和初级阶段，难免存在一些问题与不足。我国要借鉴国际经验，结合国情，进一步规范和完善负面清单内容，与国际投资新规则接轨；要加快推进与负面清单相关的政策、法规及权力行为等各类配套改革，加强制度创新的系统性、整体性和协同性。

关键词：外商投资负面清单管理市场规则市场准入制度

作者简介：

何曼青，商务部研究院跨国公司研究中心主任、研究员。

党的十八届三中全会《决定》提出，要“建立公平开放透明的市场规则。实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式”。党的十九大报告进一步强调，要“实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度”。引入负面清单是我国市场准入方式的改革，更是我国政府管理经济方式的重大变革，彰显了我国构建开放型经济新体制的勇气和决心。本文在学习借鉴国内外已有的有关研究成果的基础上，对负面清单管理模式的实质及其带来的正面效应与挑战进行了较为深入的分析，对国内自贸区负面清单管理实践取得的主要成效及带有普遍性和典型性的问题进行了归纳总结。在此基础上，结合当前国际国内经济形势，对进一步完善我国负面清单管理模式提出了若干对策建议。

一、负面清单管理模式内涵与特点

（一）负面清单管理的内涵、实质与核心

负面清单（Negative list）是与正面清单相对应的概念。正面清单指的是允许行为事项的清单，没有在清单范围以内的行为事项不被允许或必须经过特批。负面清单则是指限制或禁止行为事项的清单，没有在清单范围内的行为事项被认为是允许或推定允许的。负面清单又称为“否定清单”“否定列表”“负面列表”。

所谓外商投资市场准入负面清单管理，是指一国政府以清单方式列出与投资协定所规定义务不符的行业及东道国的保留措施，清单以外的领域则对外资充分开放。

负面清单管理的实质是要划清楚政府与市场的边界，负面清单之外的事项由社会主体依法自行决定。这种管理模式的要义在于将市场化、非歧视、贸易投资自由化等确立为原则，使政府行为得以规范和约束，有助于为企业创造一个更加开放、公平和可预期的营商环境，对于建设社会主义法治国家意义重大。

（二）负面清单管理模式的特点

采用清单方式管理东道国的市场准入是国际投资协议中常见形态。国际上通行的清单管理模式有两种：一是采取类似服务贸易总协定（GATS）承诺国民待遇例外的正面清单；另外一种是采取类似北美自由贸易协定（NAFTA）的负面清单，规定与协议义务不相符的行业及东道国的保留措施。这两种清单管理模式在法理基础、开放原则、监管理念和监管重心等方面都有着显著的区别（参见表1）。

自20世纪90年代起，负面清单模式因北美自由贸易协定（NAFTA）的达成引起学术界的关注。联合国贸发组织《世界投资报告（2013）》介绍了国际投资规则从“单向保护东道国利益”到“保护东道国利益与促进外资进入兼顾”再到“准入前国民待遇+负面清单”管理模式，认为负面清单管理模式是外商投资管理模式的进步。近年来，全球越来越多的国家采取了“准入前国民待遇+负面清单”的外资管理方式。

二、负面清单管理模式给我国带来的深远影响

实施负面清单管理是一项意义重大而深远的改革。实行负面清单制度对外商在华的投资进行管理，既符合国际投资规则，有利于推动投资自由化和多样化，还有利于加快政府职能转变，深化经济体制改革等。同时，这种“法无禁止皆可为”的管理模式也会带来诸多难题与挑战。

（一）我国实施负面清单管理的正面效应

目前，政界、理论界和中外企业都给予负面清单制度较高的评价。业内人士认为，这是解决我国政府审批项目过多过滥、激励市场主体活力比较有效的方法。概括来说，负面清单管理模式具有以下优越性：

1.能更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。传统的行政审批制度给政府直接配置社会资源的绝对权力，自由裁量的空间很大，行政审批成了市场指南针。而在负面清单管理下，各级政府纷纷制定和发布权力清单、责任清单，有助于杜绝因政府政策过度干预而产生的资源扭曲配置。

2.将极大减少企业投资与交易的不确定性。在正面清单管理模式下，外企的“生老病死”都要审批。虽然符合条件的外企设立及变更申请大多获批，但由于种种原因，批或者不批的不确定性总是存在的。推行负面清单管理后，不涉及国家规定实施特别管理措施的外企，不必审批，只需备案就可完成设立或者变更手续，这无疑大大减少不确定性。

3.能大大提升市场透明度。在负面清单管理模式中，哪一些行业或者行为被排除在外，一览了然，远比正面清单透明度高。

4.赋予企业更大的投资自由度与业务创新空间。与正面清单规定企业“只能做什么”相比，负面清单只管企业“不能做什么”，法无禁止即合法、可为，且不再需要政府事前审批。而且，对未来任何行业创新和技术进步，都将自动开放；而正面清单显然难以预见和容纳这些创新和进步，因为国际间协议需要缔约国进行新一轮的谈判，国内外资法则需要立法机关进行补偿规定。从正面清单向负面清单转变，就像圈内、圈外之别。

5.有益于激发市场主体的活力和创造力。负面清单执行统一的市场准入制度，降低了外商投资企业和民营企业的准入门槛，使市场竞争规则更为公平开放，从而激发各类市场主体的创造活力，极大地解放和发展生产力。

6.公司注册登记更加便利，降本增效。对负面清单之外的领域，外商投资项目由核准制改为备案制，无需再去发改委和外经贸主管部门审批，这大大简化了办事程序，提高了行政效率。

7.有助于更好发挥政府作用，消除权利寻租等不良现象。传统投资审批制下，政府管了太多管不好的事，加之透明度较低，政府自由裁量权较大，容易导致资源错配、宏观调控边际效率下滑，滋生腐败。而负面清单管理模式使得政府审批的范围大幅度收缩，且条款比较规范、透明，有助于构建清廉的政府管理环境。

8.接轨国际投资与国际贸易规则，提升对外开放水平。负面清单管理模式顺应全球经贸发展的新趋势，使我国通过建立更国际化、法制化的跨境投资和贸易规则体系来赢取主动权，与世界经济体系接轨。

9.有利于保护我国在海外的经济利益。近年来，我国对外投资进入了高速增长阶段，在五大洲均有广泛的投资利益。联合国贸发会议发布的《2017世界投资报告》数据显示，2016年我国对外投资飙升至1830亿美元（比吸引外资多36%），首次成为全球第二大对外投资国。若是我国选用负面清单谈判模式与外国签订双边投资协议，就可根据对等原则，要求对方给予中方企业相同的权益，这样中方企业就可以在国外获取更多的商机，以及更加公平、稳定的营商环境。

（二）负面清单管理模式带来的挑战

负面清单管理在中国是一个新事物，在理念、思维方式、体制机制、方法和政策等方面还有一个调整、适应、创新的过程，会面临着诸多挑战。

1.负面清单的科学编制难度很大。目前，编制负面清单存在一些难点。例如，在专业技术能力和高质量的信息欠缺的情况下，一些产业的竞争力难以做出判断，产业开放的范围难以清晰地界定。又如，各种新的业态、新的领域不断出现，由于人们对未来的预测能力有限、对风险的认识不够，要对尚未出现的新兴产业及其影响进行精准界定和科学评估比较困难。再如，国内一般投资准入管理体制差别待遇情况非常复杂，在企业所有制性质、地区、行业、项目等方面都有体现，要把这些理清楚需要很长时间。

2.负面清单对透明度和信息披露有更高的要求。按照国际惯例，规范外资准入的负面清单模式一旦被确立，东道国要切实保证清单内容的透明度，在进行清单内容修改时履行相关的通知和磋商义务，需要在法律及规则上做出相应的设计与改变。事中事后监管也要求政府必须掌握有充分证据，这也对企业信息披露提出了较高要求。

3.大量的法律法规都需要重新修订、制定。主要原因有二：一是由于我国长期以行政审批来管理经济、管理准入，各种法律法规、文件、措施可谓汗牛充栋。二是实践中，在“法無授权”与“法无禁止”间存在巨大的空白地带或边缘领域问题，即法律规定的所谓“沉默”问题，即对这些问题无书面解释。因此，有大量的法律法规需要有关部门进行修订或者重新制定。这与加入世界贸易组织（WTO）相比，其工作量与涉及面有过之而无不及。

4.负面清单模式可能会带来很大的风险，管理者职责任务加重。负面清单管理模式下，“非禁即入”将会导致市场主体数量显著增加，投资经营的自由度也会显著扩大，这无疑会大大增加事中事后监管的范围和难度。一些新事物、新情况甚至出现监管的真空地带，很容易产生和积累一定的风险。例如，国外各种金融衍生工具极其复杂，数量庞大，若对这些产品完全放开，各种金融衍生品将蓬勃发展，而事中事后监管却无法到位，可能会隐藏着巨大的风险，积累起来将严重地威胁着国家的金融安全。这给我国的监管主体、被监管主体都带来了巨大考验。

5.负面清单会压缩东道国政府管制经济的政策空间，或存在政府引入新限制措施的危险。负面清单意味着“固化”承诺。如果将现行的不符措施保留、放进负面清单以后，以后若是进行修订，则要受到“棘轮”机制（Ratchet Mechanism）的制约。譬如，如果一国政府选择放开某一项措施，那么在后来就不得再次进行收紧；一旦放开某一行业，其开放程度今后就不允许降低，也不得倒退。

棘轮机制包括：静止机制（standstill）和回转机制（Roll-back）。静止机制是一种维持现状机制，即在国际投资条约中将现有的不符措施锁定，禁止制定新的或限制性更强的不符措施；或者将现有予以保留的部门或行业进行锁定，不允许以后对新的部门进行保留。回转机制是一种逐步取消的机制，比停止机制要求更为严苛，即以锁定的不符措施为起点，逐步减少或取消这些限制措施。相比于“静止”机制而言，“回转”机制对缔约方的限制更严。

三、我国负面清单管理实践取得的成效

现阶段，我国外商投资负面清单管理模式实践，是在上海等自由贸易试验区先行成功探索基础上逐步推进的，目前已在投资与贸易便利化、金融创新、综合监管等方面取得了积极进展，多领域、复合型综合改革态势初步形成。

1.有关政策法规不断完善，负面清单实施的法治保障制度基本形成。自2013年9月起，我国先后在上海、广东、福建、天津等地相继设立了11个自贸试验区，深入试点外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式。与此同时，国家制定和颁布了系列与实施负面清单管理配套的政策法规（参见表2）。如2015年10月，国务院在全国范围内印发了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，明确了实行市场准入负面清单制度的总体要求、主要任务和配套措施。为在全国范围内复制推广自由贸易试验区的试点经验，实行外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式，2016年9月3日，十二届全国人大常委会第二十二次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国外资企业法〉等四部法律的决定》，将不涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业设立及变更事项，由审批改为备案管理。2016年10月8日，商务部制定出台了《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》作为在全国范围内复制推广自贸试验区经验的重要配套措施，外商投资逐案审批时代终结。地区层面，各自贸试验区所在地的省市政府相继制定并发布了自由贸易区条例与管理办法，成立了自贸区法庭、知识产权法庭、国际仲裁中心等。如天津市先后发布了《中国（天津）自由贸易试验区管理办法》和《中国（天津）自由贸易试验区条例》，滨海新区法院成立了自贸试验区法庭，天津仲裁委员会设立了自贸试验区国际仲裁中心等。

2.负面清单整体持续缩减，内容愈加开放、透明和完善。自2013年9月以来，我国已经先后对外发布了4个版本的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施》，负面清单持续缩短，从2013年上海自贸试验区实施的第一张负面清单190项特别管理措施，减少到了2014版的139项，再到2015版的122项，2017版的95项（参见表3）。总体上看，这些减少的特别管理措施，主要集中在制造业与服务业领域，分别由2013年的63条、95条减至2017的11条、67条，分别减少了82.54%和29.47%（参见表4）。同时，负面清单管理模式在不断深化和完善，其透明度、开放度、清晰度及完整性都有所提高，与国际通行规则相衔接。

3.负面清单管理试点的范围快速扩大。一是外商投资负面清单管理模式由自贸区扩展到全国。2013年9月，国务院开始在上海进行以“准入前国民待遇+负面清单”的对外开放管理体制先行试验。2015年4月，试点扩展至天津、广州、福建三个新设立的自贸区。在自贸区成功探索试验基础上，“外商投资负面清单管理模式具备了复制推广的条件，国务院提请全国人大审议修改外资三法及《台湾同胞投资保护法》有关行政审批的规定，自2016年10月1日起，将不涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业设立及变更事项由审批改为备案制管理”。陈雨、全宇虹：《商务部向社会征求意见，自贸区负面清单模式有望全国推广》，《国际在线报道》2016年9月4日。这意味着，准入前国民待遇+负面清单的管理模式将不再局限于自贸试验区内，而在全国推广，实现了我国外商投资管理体制的重大变革。二是将负面清单管理模式从外商投资扩展到境内外所有投资者。2015年10月，国务院在全国范围内印发了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，将负面清单概念进行了延展，不仅对外资、而且对内资也实行负面清单管理，明确从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。2016年4月，国家发改委与商务部联合发布《市场准入负面清单草案（试点版）》，正式在自贸试验区外商投资负面清单外，提出市场准入负面清单，并在天津、上海、福建、广东四个省、直辖市试行，将负面清单管理制度从外资领域延展到所有投资领域。三是负面清单正在成为一种管理模式推广到政府对其他领域的管理中，对于法治政府建设具有重要意义。从这一点看，自贸试验区负面清单制度“法无禁止即可为”的理念带给我国行政管理理念和管理方式的变革将是深远的。

领域社会信用体系、信息共享和综合执法制度、企业年度报告公示和经营异常名录制度、社會力量参与市场监督制度，以及各部门的专业监管制度“引入中介机构开展保税核查、核销和企业稽查”“海关企业进出口信用信息公示制度”等2项“会展检验检疫监管新模式”“海事集约登轮检查制度”

资料来源：作者根据《国务院关于推广中国上海自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》《国务院关于做好自由贸易试验区新一批改革试点经验复制推广工作的通知》《商务部、交通运输部、工商总局、质检总局、外汇局关于做好自由贸易试验区第三批改革试点经验复制推广工作的函》整理而得。

4.自贸区积极推进以负面清单为核心的投资管理制度创新，取得了良好成效。一是对负面清单内限制准入事项，各级政府及其有关部门根据审批权限，精简、规范前置审批，实现审批流程优化、公开透明。例如，广东南沙自贸片区的市场准入前置审批事项，已经由改革前的101项压缩为12项，锐减88%。福建福州自贸片区制式标准化模板和审批流程，梳理并公布了420项行政许可和公共服务事项目录清单、办事指南，对审批全流程逐环节逐岗位进行监督，实施申请人动态评议制度，实现审批全过程标准化、阳光化、透明化。二是对负面清单外的行业、领域、业务等实行（网上）备案制替代审批制，企业设立和变更备案的申请材料和流程大幅精简。2016年，上海、广东、天津、福建自贸试验区吸收通过备案设立的外商投资企业占比均超过99%。与“逐案审批制”相比较，备案设立企业所需的纸质材料减少90%，办理时限由20个工作日缩减至3个工作日内，受到广泛认可。三是建立健全以政府职能转变为核心、与负面清单相适应的事中事后监管体系。上海、广东、天津、福建等自贸区都初步建立了社会信用体系、信息共享和服务平台、企业年报公示和经营异常名录制度、综合执法体系、社会力量参与市场监督制度，以及各部门的专业监管制度，如安全审查和反垄断审查协助机制等，维护市场交易安全，降低制度性交易成本。四是创新企业服务。如珠海横琴自贸片区、深圳前海蛇口自贸（片）区开设企业专属网页，整合各部门服务事项、政策及服务信息，为企业提供招商引资、立项审批、税务登记及办事提醒、通知公告、优惠政策宣讲等全方位、一站式服务。福州自贸片区建立起与区内重点骨干企业顺畅的协调沟通机制，及时解决企业生产经营中遇到的困难与问题，推进体制机制创新等等。

5.自贸区负面清单制度形成了可复制、可推广的改革试点经验，改革成果惠及全国。截至2017年7月底，已集中向全国复制推广了三批共124项改革试点经验，并印发了《自由贸易试验区改革试点经验总结评估推广工作制度》，将复制推广工作机制化（参见表5）。其中，经国务院同意，分3批向全国集中复制“试得好、看得准、风险可控”的创新成果61项，国务院有关部门自主向全国推广了53项试点成效显著、风险可控的措施。自贸试验区改革试点经验的复制推广，带动了全国范围内营商环境不断优化，达到了服务大局、服务国家战略的目的，改革红利共享、开放成效、普惠的局面初步形成。

6.负面清单管理极大促进了外商投资在自贸区内增长。自贸区外商投资负面清单管理模式改变了传统的“逐案审批+产业指导目录”式管理，投资门槛降低、产业开放、简政放权、金融改革等多方利好为外商投资带来新机遇，激发了外国投资者投资热情。商务部统计显示，负面清单管理模式试点以来，4大自贸区新设立的外商投资企业显著增加。2016年，上海、广东、福建、天津4个自贸试验区共设立企业近14万家。其中，外商投资企业近l万家，实际使用外资同比增长80%以上，自贸试验区以1/20000的国土面积吸引了全国1/10的外资，且高端产业集聚态势明显。新华社、国务院发展研究中心等机构的问卷调查结果显示，企业对自贸试验区政府部门服务效率、企业设立便捷度、办事透明度等都打了高分。

四、我国外商投资负面清单管理实践存在的主要问题

我国负面清单管理模式目前处于起步和初级阶段，实践中不可避免存在一些问题和不足，大致分为两大类。

（一）负面清单的开放度、完整性和规范性有待进一步提升

负面清单的质量是其能否发挥实质性作用的关键，也是实施负面清单管理制度面临的首要问题。自2013年9月以来，我国已经先后对外发布了4个版本的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施》，整体上看，负面清单的修改朝着精简、开放、透明的方向进行，但仍存在一些问题。

1.整体开放度有限，重大领域未实现突破。当前，负面清单中的限制性条款大多仍根据之前的《外商投资产业指导目录》制定，相当一部分内容集中在制造业，公众所关注的众多行业，如银行、电信、交通、电力及互联网等行业服务业突破较少，业界期待更多等。

2.清单涵盖的行业门类、投资方式和限制行为等不够完整。主要体现在：

（1）涉及的行业门类不够全。例如，我国没有将S公共管理、社会保障和社会组织及T国际组织两个行业门类纳入其中。参考外国已建立负面清单的国家如韩国禁止外商投资的62个行业中，有14个行业涉及社会组织和国际组织范畴，占比达22.6%，如禁止外资投资佛教团体、政治团体、产业团体、劳动组合、驻韩外国公馆、其他国际及外国机关等。

（2）对新兴行业的预留空间不足。如针对物联网、云计算、电子支付等新兴（新增）行业，未来是否进入负面清单，进入后如何限制，在现行负面清单制度中未有规范文件予以说明。

（3）我国目前的负面清单只能做到投资企业和投资项目，而美国双边投资协定（BIT）的投资口径比我们宽，包括直接投资和间接投资，具体有8种投资形式，如投资企业、交钥匙、许可、知识产权等，另外还有金融投资，包括股权、股票、债券等，领域特别宽。目前，很多国家的负面清单都涵盖了相当宽泛的内容，不仅包括一国认为不能开放或暂时不能开放的部门，还包括目前暂不存在的部门和领域。

（4）我国的负面清单脱胎于《外商投资产业指导目录》，目前只是一个市场准入的行业限制清单，而国际通行的负面清单是一个全面涵盖对外资企业各种行为限制的清单。既可以是针对具体产业准入限制、股比限制、经营范围限制的相关条款，也可以是在高管人选、采购本土产品比例等业绩方面的特殊要求，还可以是针对所有行業所设置的本地劳动力比例、差异化许可程序等条款。

3.特别管理措施的表述欠规范和严谨，透明度及可操作性和有效性打折扣。根据美国等发达国家的经验，负面清单里的每一项不符措施一般包括部门或事项、国内或国际产业分类编码、保留类型、政府级别、法律依据、措施的简要描述及逐步自由化的承诺。表述规范、严谨的不符措施不仅是满足缔约国政府管理负面清单的要求，也是清晰界定缔约国与缔约方投资者权利义务的必然要求。反观我国的负面清单内容，只包括了部门或领域、国内经济行业分类代码及对特别管理措施的简单描述，表述欠规范和严谨，并未对保留类型、政府级别、法律依据以及是否承担逐步自由化的承诺等问题的规定，从而给负面清单管理实践带来一些问题和困难。

（1）有些限制类条款过于笼统，实践中难以把握。这不仅降低了负面清单的透明度，也增加了外国投资者的辨识难度和不必要的诉讼风险。如《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2017年版）》中第15条“卫星电视广播地面接收设施及关键件生产”、第11条“石墨的勘查、开采”、第16条“钨冶炼”，未标明禁止还是限制，更没有具体管理要求和措施，只是对审查领域、审查标准等进行较为宽泛和模糊的描述，使得在政策适用上无法准确把握，外国投资者也无法正确理解。

（2）特别管理措施以股权限制为主，对中方实际掌握控制权的作用很有限。2017年版的自贸区外商投资准入特别管理措施中涉及股权限制的约30项，占总数近1/3。但由于实践中外方一般都负责委派总经理等高管，且拥有技术，中方即使控股也很难真正实现对合资企业的实际控制。国际常用的负面清单模式一般倾向于采用其他形式的限制措施，如董事会、高管等。

（3）有的条款形同虚设，管理根本无从发力。如，2017年版负面清单中关于“种业”的规定中第4条规定“未经批准，禁止采集农作物种质资源”。但在实践中外资在国内种植必然会涉及种子资源的利用。由于监管人员数量、技术水平和监督水平的限制，实际上无法监控。

（二）负面清单管理的各类协调和配套服务亟待进一步加强

现阶段，我国深化经济体制改革正处于一个新的阶段，成熟的市场经济体制和完备的法律体系尚不具备。负面清单制度的应用在我国投资领域也属首次，各类配套服务比较欠缺，难以提供足够的支持，导致负面清单实行中相应政策难以有效贯彻。

1.一些市场准入管理措施与行业政策、部门规定不协调、甚至矛盾冲突。例如：

（1）负面清单限制，但行业政策允许。如2017年版负面清单中第71条规定“医疗机构限于合资、合作”，与《国家卫生计生委、商务部关于开展设立外资独资医院试点工作的通知》（国卫医函〔2014〕244号）有关规定相矛盾。

（2）负面清单允许，但因行政许可制度障碍仍无法运营，进退两难。在实践中，往往出现“负面清单解决企业设立审批问题，但是拿证是另外问题”的现象。就浦东现行的54条扩大开放措施中，有31条涉及到行业许可证，出现国外旅行社在国内开通境外游，除依照负面清单，还需排队在国家旅游局申请牌照，而审批时间及能否通过不得而知等各种现实案例。

（3）有些特别管理措施限制条件的描述不充分，与目前现行的一些其他外资管理规定、部门规章不一致。例如，对于外商投资设立电影院，除了自贸试验区负面清单列明“电影院的建设、经营由中方控股”之外，《外商投资电影院暂行规定》及补充规定还要求注册资本不少于600万元人民币。外商投资“法律服务”也存在类似情形。

2.有关法律法规的修订或者重新制定工作远滞后于负面清单管理实践的需要。例如：

（1）外资准入后配套的行业管理法规不完善，致使外商企业进入后无法开展运营。如，负面清单对外商投资旅游、拍卖等领域是允许的，但配套管理办法未出台，项目审批、落地仍按原有关规定执行，且仅有为数不多的企业可试点，不是实际意义的放开。又如，外商投资企业开展食盐批发许可，但工信部和食盐主管机关缺少相关法规，外商企业的经营许可暂时无法办理，准入没有实质意义。

（2）由于立法不够系统，信用体系建设中的失信惩罚约束机制并无足够的威慑力，再加上信用评价和管理中介不够发达，导致现实中仍存在大量企业在经营过程中出现合同欺诈、不正当竞争和非法集资等问题。

（3）实践中，在“法无授权”与“法无禁止”间存在巨大的空白地带或边缘领域问题，即法律规定的所谓“沉默”问题，目前对这些问题无书面解释，这将带来多种经济安全隐患。

3.有关部门监管及各项改革举措之间的协同性不够。目前，行政审批与事中事后监管分别由多个部门负责，各有一套规定，且各自执行的数据标准格式不一致，未能与国际接轨。由于各部门缺乏联系，法律制定、执行、授权等缺乏整合，尚未形成包括安全审查、反垄断审查、社会信用、企业年报公示等社会力量参与的市场监督制度体系。由于各部门政策举措推进不同步，协同创新不全面，因而导致一些投资与贸易便利化措施往往无法产生效率最大化的整合效应。

4.信息共享平台建设与合作亟待推进。负面清单管理模式要求政策信息的主动和高度透明，试验区内各部门创新行政运作的模式，实现资源的共享与利用，推进综合制的监管，这一要求的实现必然离不开信息平台这一载体。但现阶段，就前期来说，除了自贸区的官方网站外，并没有一个能集合工商、金融、税收、质监、海关等多部門监管的信息共享的平台，也没有一个能包含企业的基本信息、运营信息及信用信息的数据库。而就后期来说，政府各部门的信息管理仍是各行其是，部门间信息管理系统仍未统一。

五、进一步完善我国负面清单管理模式的政策建议

从以正面清单为主的管理转向以负面清单为主的管理，涉及多部门、多行业的法律法规和政策文件的调整，涉及整个宏观管理体系的转变，是一项需多方协调配合的系统工程。

（一）借鉴国际经验进一步规范和完善负面清单内容

现行负面清单内容仍臃肿，限制措施过多，还需要广泛借鉴诸如美国、欧盟等发达地区及菲律宾、印度等发展中国家的经验，结合我国国情和国家发展战略，对负面清单的范围进行全面评估，进一步缩减清单条列，完善清单内容。

1.进一步放宽服务业和高端制造业的市场准入。目前，我国对服务业和高端制造业的限制仍然较多。按照中央财经领导小组第16次会议精神和39号文提出的开放时间表、路线图，全面放开一般制造业和服务业等竞争性领域，有序扩大证券、银行、保险等领域开放，在有效防控风险前提下，重点扩大文化、互联网等敏感领域开放。

2.降低负面清单行业限制强度。我国负面清单中列出的行业几乎都采用了准入性限制，包括禁止进入、有条件的禁止进入和股权比例限制等。而欧美发达国家仅有少数行业采用了准入性限制，多数不符措施仅规定了对外资企业的差别待遇。

3.列入负面清单的事项应当尽量简化、确属必要。在编制负面清单时，应重点纳入具体针对不同行业、不同类型企业的特殊事前核准项和限制措施，并借鉴欧美行业统计体系、设置禁止准入类负面清单。各行业各企业例行遵守的事前核准事项，不同主体功能区对产业的差异化门槛，各产业在环保、耕地占用等具体技术标准领域所受的约束等，均不应列入市场准入负面清单的范畴。

4.特别管理措施的分类可以细化到具体业务。不能千篇一律地采用中类作为唯一的分类方法。特别是对于服务业的新业务、新业态，可以用比较谨慎的方法制订特别管理措施，这样更需要细化到具体业务。

5.负面清单需要明确为一些关键的领域或未来可能出现的新兴行业与业态预留空间，保留制定不符措施的权力，以视情况对其加以限制或扶持。只有这样才能实现负面清单的动态优化，并为负面清单推广至国际贸易、投资协定奠定基础。

6.特别管理措施要列明与相关义务不符的具体管理措施。措施与描述应当分别列明，措施是相关法律法规，描述是根据相关法律法规对措施的详细说明。对一些无具体限制条件的管理措施，清单修订者协调相关行业主管部门明确具体限制条件。对于无法明确限制条件的管理措施，则在征求行业主管部门的意见后，可以取消的予以取消，尽最大努力减少模糊空间。

（二）加快推进与负面清单相关的政策、法规及权力行为的配套改革

1.完善立法与有效执法相配合。一方面，尽快完善与负面清单相关的法律法规体系，坚持立“新法”与改“旧法”并重，确保法律法规与负面清单下管理措施的一致性，确保事中事后监管有法可依。另一方面，建立权责利相统一的综合执法体制。立法固然重要，但将完善的法律体系高效执行才是最为关键的一步。

2.加速与市场准入负面清单的政策法规衔接工作。各行业主管部门要尽快参照负面清单梳理行业规定，地方政府部门要尽快梳理行政规章制度，对于冗杂并与负面清单相冲突的条例，进行删减或变更；对于需要加强监管层面的规定，进一步强化；将对外资的特别管理措施放在各行业法规之中。

3.设立专门的负面清单咨询点或解释机构。建议国家在商务部下，或在自贸区管委会下设立专门的负面清单咨询点或解释机构，由专业的法律从业人员和清单制定参与者组成，负责就负面清单的法律依据、涉及的行业规定等进行详细的解释，提高政府政策执行效率和企业投资便利度。

（三）建立与市场准入负面清单制度相适应的外商投资管理与宏观经济管理体制

1.进一步健全与负面清单相配套的事中事后监管体系。借鉴上海自贸区等地先进经验，以“制度先行、平台保障”为理念，“建立以综合监管为基础、以专业监管为支撑、以信息化平台为保障的事中事后监管体系框架”，构建市场主体自律（落实主体责任清单）、业界自治、社会监督、政府监管互为支撑的监管格局，形成市场、社会、政府各尽其责、相互支撑的良好局面（见图1）。

2.创新政府监管方式，加强政务信息系统整合共享和部门联动，切实提升协调监管效能。握紧的拳头力量远比松开的大。为此，要加快落实国家政务信息化工程相关规划，提升国家统一电子政务网络支撑能力，形成覆盖全国、政企互联、纵横协管、数据共享、统筹利用、统一接入的政务信息大平台、大数据和协同治理大系统，支撑政府部门间跨地区、跨层级的信息共享与业务协同应用，实现精准监管、协同监管、动态监管，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位等问题。

3.健全风险管控体系建设，切实提升维护国家核心利益安全的能力和水平。加强重点领域、重点工程的基础制度建设，以及风险监测评估、产业安全预警和风险防范联动机制，防范区域性、行业性和系统性风险；在国家经济安全方面，建立有效的外资审查制度，重点关注国家网络与信息、金融、粮食、意识形态与文化和国防等领域的安全。

4.运用负面清单制度促进政府职能转变和宏观经济管理体制改革创新。引入负面清单，就意味着政府管理模式的一种巨大变革，要求政府加快职能转变，由管理型政府向服务型政府转变，由封闭式政府向开放透明式政府转变，由全能型政府向有限政府转变，由人治政府向法治政府转变。负面清单管理涉及的是整个宏观管理体系的转变，需要所有的管理系统均实现相应的转变。这是两套完全不同的管理理念，需要不同的管理体系、制度来支撑，这是系统的转轨。

责任编辑：谷岳