构建可持续发展目标导向的省级空间规划体系

陈红枫

摘 要：构建分级管理的空间规划体系是生态文明体制改革的重要内容。回顾法国城市规划法规的演变，该国城市规划体系从中央主导逐步向地方分权，随后向纳入环境与可持续发展要素的综合决策转变，法规注重规划协调、确立可持续发展规划原则、规定公众参与的程序。针对我国城镇规划体系存在的可持续发展规划目标融合的法规基础不完善、协调机制不健全、公众参与不够深入广泛等问题，指出法国城市规划的经验对我国的启示，即：通过立法确立省级“多规合一”空间规划的法律地位和可持续发展目标导向，建立围绕可持续发展目标的多规融合信息基础，建立完善公眾参与规划决策及监督的程序，保障规划过程的公众参与。

关键词：空间规划；城市规划；可持续发展；多规合一

中图分类号：F292 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）03-0192-04

近年来，由于规划执行缺乏刚性约束和监督，无序开发、过度开发、分散开发导致的土地浪费、生态破坏、环境污染问题突出，而规划部门职责交叉、规划重叠冲突、地方规划随意变动等也屡遭诟病。“十二五”以来，国家日趋重视“多规合一”和构建协调统一的空间规划体系。2015年9月中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度；构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。法国城市规划法规的演变历程以及立法推动可持续发展规划目标落实方面取得的进展，为我国探索建立落实可持续发展目标的省级空间发展规划体系提供了宝贵的经验。

一、法国的城市规划法规演变

法国行政体制是国家、大区、省、市镇四个等级，城市规划管理体系也按照四个层次分别设立了9个大都市地区开发行政机构、214个市镇规划机构、35个地区规划机构和17 014个社区间发展联合体[1]。法国的城市规划体系的演变方向是从中央主导逐步向地方分权，随后向纳入环境与可持续发展要素的综合决策转变。

20世纪40年代，为了加强公共机构对城市重建的规划管理，法国颁布法律，赋予中央政府组织编制规划的职能，确立了自上而下、中央集权的城市规划体系。法国中央政府成立了国家设施委员会，下设城市规划和房屋建设局，并在各省设立了分支机构，负责组织编制和实施单个市镇或者多市镇地区的“规划整治计划”[2]。

20世纪初期至60年代后期和70年代初期，法国以《土地指导法》为代表形成中央主导的城市规划体系，1973年的《城市规划法典》提出编制具有法律效力的土地利用规划（POS）和没有法律效力但有指导性的城市规划整治指导纲要（SDAU），构成城市规划体系的两个层次[3]。城市规划整治指导纲要明确中长期城市发展指导方针，确定城市规划地区的布局和发展容量。土地利用规划主要是根据区划方法，详细规定各地块的土地使用权限和用途以及相应的容积率。为了进行复杂的城市综合开发，国家政府、地方集体、个人开发商、房地产业主等可以通过建立协议开发区（ZAC），以合约方式形成稳定的伙伴关系，私营企业分担公共机构全部或者局部的公共市政设施建设投入，以换取土地开发权。各方在协商的基础上共同制定开发区详细规划（PAZ）作为规划文件[4]。

20世纪80年代，随着法国《地方分权法》的颁布，城市规划权开始从国家政府向地方转移。中央集中管理和统筹协调全国的城市规划，但是大区和省在具体的规划区域和项目上有相对独立的权限。

20世纪90年代以后，欧盟一体化促使法国城市规划公共政策强化环境和可持续发展目标，建立规划协调统一的综合决策机制。1991年执行的《城市指导法》要求，将居住平等权、基础设施可达性、公共服务多样性及城市环境保护几个重要方面综合考虑。要求人口超过20万的市镇建造至少20%的社会住宅，促进地方集体形成住房类型的多样化，消除居住隔离，创造社会融合。1999年颁布《可持续的规划整治与国土开发指导法》，避免城市空间规模不断扩大对周边农村地区的侵蚀。

2000年颁布的《城市更新和社会团结法》提出彻底更新《土地指导法》以来的两项规划文件，提出以“国土协调发展大纲”（SCOT）替代城市规划整治指导纲要，在市镇层面上用新的“地方城市规划纲领”（PLU）代替原有土地利用规划，以保证国家和地方在规划政策上的一致性，加强市镇间的合作，加强国土利用与社会住宅、城市交通等规划的协调统一。地方城市规划内容远远超出了单纯的土地利用规定，需要与地方住宅发展计划、地方交通规划等相互协调统一，并制定地方空间发展战略。不再进行土地细分，也不再编制容积率等抽象的指标，而是根据综合规划方案确定用地性质和具体的建筑控制要求。地方城市规划一旦通过审批后，只能对规划的局部地区进行修改[5]。

二、法国城市规划法的可持续发展原则

《法国城市规划法》中规定了国土协调规划大纲、地方城市规划纲领、市镇规划图等文件确定具体的条件：第一，协调与可持续原则。保持城市有序发展和城市改造之间的平衡。保护耕地、森林、自然景观和城市景观，并遵循可持续发展的原则。第二，城市功能多样化与社会融合原则。从发展住房、就业和公共设施的角度考虑，规划大纲确定城市空间扩展的大方向。确定城市化地区接纳人口的能力以及未来的城市化区域；同时还要统筹考虑就业、住房和交通以及水资源管理等方面的平衡。第三，环境保护原则。平衡和合理地利用自然空间、城市空间以及郊区乡村的土地。合理控制交通需求，保持空气质量、地表水和地下水的质量，保持生态系统的平衡，保护城市的人文遗产与自然风貌等，预防自然灾害和工业污染[6]。

地方城市规划纲领将市镇的土地划分为四个区域：城市区域（U）；将要城市化的区域（AU）；农业区域（A），耕地资源丰富、需保护的区域；自然区域和林地（N），非城市化区域。

法国基于国土协调发展大纲的规划内容包括识别区域优势和需求的报告，编制可持续发展和规划项目书，制定了城市规划公共政策在住房、经济发展、娱乐、完善公共交通和货运网络、停车场和交通管理等领域的发展目标。可持续性发展规划方案在对现状的具体调查分析之后，提出国土规划的组织和城市化空间的重新组合；需要城市化的空间和自然空间以及农业和林业用地之间的平衡；大型公用事业设施，例如公共交通和整个城市交通之间的关系。

20世纪90年代中期发展起来的第三代城市交通出行规划（PDU）遵循《法国大气保护与节能法》提出的城市交通领域可持续发展政策目标，注重步行和非机动车交通、小汽车交通、公共交通三者之间的互补整合联系，不单纯寻求交通系统的技术解决方案，而是关心城市机动性服务的整体组织和品质，充分考虑交通系统与用地规划之间的整合关系，把发展慢行交通和公共交通作为落实城市低碳交通策略的主要措施[7]。

三、法国城市规划的公众参与

法国新的城市规划文件《国土协调发展大纲和地方城市纲领》，是以市镇一级为基层单位来起草的。地方市鎮或市镇联合体有权提出规划意向，市际公共合作机构共同制定适合该地区发展的国土协调发展纲领。市镇起草制定自己的地方城市规划纲领或是市镇规划图，制定和通过的程序都是由市镇自己来确定。与过去的程序相比，更加简化，注重实质，也更加重视规划项目的公众宣传和征求公众意见。

法国城市规划公众参与包括公共调查程序、公众协商程序和公共辩论程序，其中公众协商和公共辩论为法定程序，公众协商为非法定程序，但是应用范围最为广泛。1996年法国环境和领土整治部颁布的《公众协商章程》，明确了公众协商的基本原则、若干环节以及政府部门应遵守的规则。公众协商形式包括方案研讨会、项目官网发布、项目展示中心宣传等，公众协商程序由法国国家行政法院监督执行，以保证其充分性[8]。

四、我国城镇规划体系存在的问题

（一）规划可持续发展目标融合的法规基础尚不完善

我国一直将规划作为引导和调控未来一段时期发展的政策工具，但是各级政府及其下设部门与机构各自为政，缺乏统筹，导致存在大量相对独立的综合性或专业性规划[9]。

2007年通过的《城乡规划法》第4条规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”但是，该法没有详细规定城乡规划如何贯彻上述原则，也没有规定如何监督这些原则是否得到贯彻落实。

（二）在城乡规划中落实可持续发展原则的协调机制尚不成熟

《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》中，进一步提出：“主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据。”但是，地方规划并未主动将主体功能区划作为基本依据协调各个规划之间的矛盾，国民经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等“多规合一”还在试点阶段，未开展“多规合一”试点的地方生态空间管制内容仍然分散在各类部门规划中，规划导向、目标、要求尚未得到协调统一[10]。

城市环境规划制度滞后于城市发展，基于当地效益最大化的城市发展定位往往与区域、流域环境功能要求和承载力不相协调，产业和城镇布局缺乏对环境健康安全方面的考虑，导致环境风险日益突出，生态保护区和环境敏感区被挤占破坏的现象时有发生，城市建设与经济发展缺乏基于资源环境的约束性控制[11]。

（三）公众参与深度与广度有待拓展

《城乡规划法》第26条规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。”“组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”但是，由于缺乏对公众参与程度的客观考量，规划过程中缺乏实质性的公众参与，未能很好协调上下级政府以及不同社会团体的利益诉求，各项规划之间普遍存在目标冲突和矛盾，规划实施主体难以同时根据不相协调的多个规划目标科学指导社会资源的配置，需要改革规划制定过程和执行监督中公众参与的方式和形式。

五、法国经验对建立我国城镇可持续发展规划体系的启示

（一）确立省级“多规合一”空间规划的法律地位和可持续发展目标导向

《法国城市更新和社会团结法》确立了围绕着国土协调发展大纲的城市规划公共政策之间的协调关系，以及每个规划文件之间的相互关系，地方城市规划纲领、市镇规划图、海洋发展计划、自然区域保护章程和城市交通发展大纲以及地方住房计划等的内容必须和国土协调发展大纲的原则相容。国土协调发展大纲突出了环境保护的内容，推动了多个领域规划为可持续发展服务的方向，尤其是住房、城市交通等领域可持续发展。

我国城乡规划立法没有明确落实可持续发展原则的省级空间规划体系和协调机制，应通过立法进一步明确省级空间规划的可持续发展原则，确立省级“多规合一”空间规划的法律地位，明确省、市、县空间规划的协调与相容机制，建立完善规划涉及部门的分工与协调机制，明确约束性规划修改的条件和程序，建立规划目标执行的监督保障机制和追责程序，提高规划的法律效力和执行力。

（二）建立围绕可持续发展目标的多规融合信息基础

我国现有各项规划包含的信息量都很大，但是信息分散在各部门且缺乏统一数据信息标准。政府应建立多规融合的综合信息平台，统一国土、城乡规划、产业布局、主体功能区划、生态保护红线规划等空间规划矢量数据，提供统一尺度、统一视图的数据集成，支持不同部门规划成果的集中存储和更新应用，从而为省级各部门、市县政府围绕可持续发展目标进行规划协调提供信息保障，同时也便于规划信息的发布以及对规划执行的监督。

（三）保障规划过程的公众参与

广泛深入的公众参与对于制定具有长远意义的规划和发展项目十分重要，既充分尊重事关切身利益的民众的民主权利，也有利于规划制定后的顺利实施。建立完善省级人大及其常委会参与省级空间规划决策的制度和程序。规划公告期要扩大宣传面，提高公众对规划的关注度，通过第三方调查了解公众知情面，确保征询意见的覆盖面足够广泛和有代表性。同时，要做到以通俗的图文与公众沟通，并将公众意见采纳的情况也公布于众。只有大大增强规划制定过程的民主参与，才能实现规划利益相关方之间的平衡、全局利益和个人利益的协调，促进社会和谐与可持续发展。

参考文献：

[1] 仇保兴，等.法国城市规划与可持续发展的分析与借鉴[J].国外城市规划，2006，（3）：1-5.

[2] 刘健.20世纪法国城市规划立法及其启发[J].国际城市规划，2009，（S1）：256-262.

[3] 卓健，刘玉民.法国城市规划的地方分权——1919—2000年法国城市规划体系发展演变综述[J].国际城市规划，2009，（S1）：246-255.

[4] 黄慧勤.法国协议开发区（ZAC）社会住宅开发研究[D].上海：同济大学，2009.

[5] 冯萱.1999—2000年法国城市规划改革及其启示[J].规划师，2012，（5）：110-113.

[6] 冯萱.法国城市规划改革对加强地方公共政策效力的作用[D].上海：同济大学，2007.

[7] 卓健.法国城市低碳交通策略与措施——交通出行规划（PDU）经验及启示[J].建设科技，2010，（17）：33-37.

[8] 谭静斌.法国城市规划公众参与程序之公众协商[J].国际城市规划，2014，（4）：89-94.

[9] 黄叶君.体制改革与规划整合——对国内“三规合一”的观察与思考[J].现代城市研究，2012，（2）：10-14.

[10] 陈雯，等.“多规合一”中生态管制作用与任务[J].环境保护，2015，（Z1）：20-22.

[11] 唐燕秋，等.关于环境规划在“多规合一”中定位的思考[J].环境保护，2015，（7）：55-59.

Establishment of Provincial Spatial Planning System Oriented by Sustainable Development Goals

——Enlightenment from Urban Planning Regulations in France

CHEN Hong-feng

（Anhui Academy of Environmental Science and Research，Hefei 230071，China ）

Abstract：Establishing hierarchical spatial planning system is an important component of the institutional reform of ecological civilization.The evolvement of urban planning regulations in France was reviewed and generalized as decentralization and gradually integrating environmental protection and sustainable development as core elements.The regulations highlight coordination of various plans，establish principals of sustainable development and stipulate procedures for public participation.The urban and township planning system in China is not fully based on regulations integrating sustainable development goals and lacks sound coordination among different planning authorities and substantive public participation.Suggestions were proposed to establish the legal foundation of provincial level spatial planning，regulate planning rules oriented by sustainable development goals and develop integrated information basis for multiple planning integration.It was also suggested that procedures need to be refined for better public participation and supervision in the process of provincial spatial planning.

Key words：spatial planning；urban planning；sustainable development；multiple plan integration

[責任编辑 李春莲]