地方国资国企改革背景下新型内审体系的构建

胡莹

[摘要]地方國资监管体系改革要求内部审计体系也随之进行改革，以资本为纽带建立“国资部门-资本运营公司-实体公司”三级内审体系成为国有企业内部审计发展的趋势，各负其责、协同共享的工作模式将有效发挥国有企业内部审计增值功能。

[关键词]地方国资管理 国企改革 三级内审体系

十九大报告指出：“要完善各类国有资产管理

体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。”国资监管重点将从“管人、管事、管资产”转向“管资本”为主，在这个过程中，内部审计也将进行系统性建设和完善，以促进完善公司治理，助推企业增值目标的实现。

国有企业根据其管理权限分为央企和各级地方国企，从战略及功能定位来看，央企多为关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域，而各级地方国企以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主。由于地域文化和经济水平的不同，地方国资监管存在较大差异，内部审计的模式也多种多样。本文探讨和寻求一种适用性强、规范有效的地方国有企业内部审计体系，以配合、推动地方国资国企改革。

一、国资监管模式的变化

（一）“国资部门—资本运营公司—实体公司”三级管理体系的建立

中共中央、国务院2015年8月出台的《关于深化国有企业改革的指导意见》要求，将国有企业分为商业类和公益类两大类。地方国资部门需要结合国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要等内容，将国有企业进行分类。商业类国有企业，其主业处于充分竞争行业和领域，可以完全采用市场化方式来管理，重点关注企业的盈利能力。公益类国有企业，其主业处于保障民生、服务社会、提供公共产品和服务的行业和领域，可以逐步向市场化管理方式转变，重点关注成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力等。

由地方国资部门出资设立商业类资本运营公司和公益类资本运营公司，将同类国有企业通过股权梳理，以资本为纽带，分别纳入运营公司进行管理，形成由“国资部门-资本运营公司-实体公司”三个管理层级组成的新型国资管理模式。三个层级的主要任务分别为：国资部门作为“裁判员”，制定总规则，履行国资营运公司的出资人职责；国资营运公司负责履行对下属企业的出资人职责，不干预企业正常的生产运营；实体公司负责日常的生产运营。

（二）以资本为纽带，层层履行出资人职责

地方国资部门依据公司法、企业国有资产法的相关规定，对资本运营公司行使出资人职责，结合不同类型运营公司的特点确定战略目标，进行资本保值增值考核。

资本运营公司对其直接出资设立的实体公司行使出资人职责，重点负责国有资本布局、规划资本运作、提高资本回报及维护资金安全。应由企业自主经营决策的事项归位于企业，延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，切实做到国资监管不“越位、错位、缺位”。

地方国资部门除了履行出资人职责外，还有制定国资监管规则、编制国有资本经营预算建议草案以及审批国有独资企业，国有独资公司合并、分立，增加或者减少注册资本，发行债券，分配利润，解散、申请破产等职责。

由于实施了层层履行出资人职责的管理模式，国资部门将有精力和时间实施国有资产的监管职能。制定适合本地国有企业特色的国资监管规则，是一项非常严谨的工作，需要地方国资部门进行充分的调研及获取大量的反馈才能完成。另外，国有资本经营预算、财务检查、内审、预警等手段都是地方国资部门进行国资监管的重要手段。

二、建立新型国有企业内审体系的必要性

（一）国资监管体系变化要求建立新型内审体系

以资本为纽带的“国资部门-资本运营公司-实体公司”三级国资管理模式，理清了各层级管理的重点，可以有效改变原先地方国资部门对国有企业监管“越位、缺位”并存的现象。作为完善公司治理、助推实现公司战略目标的内部审计，需要跟随国资监管体系的变化而变化。

建立“国资部门-资本运营公司-实体公司”三级内审工作体系，是顺应国资监管体系变化的需要、保障各层级出资人履行出资人职责的需要。在新型内审体系中，出资人审计是一大特点。出资人职责即行使出资人的职权和承担保值增值的责任，出资人审计则需针对出资人履职环境、国有资产保值增值能力两方面重点进行审计。

（二）不同的审计重点要求分级开展内部审计

“国资部门-资本运营公司-实体公司”三级国资管理体系中，虽然终极目标都是国有资产保值增值，但是各层级管理的重点不同，因此各层级的审计目标也存在较大差异，分级开展内部审计有利于明确审计职责，提高审计效果。

地方国资部门作为国资监管的主管部门，其重点工作是制定规则，因此内审的重点是对规则的执行情况进行专项检查，以保证规则的执行力。另外，地方国资部门还需要对直接出资的资本运营公司开展出资人审计。两大类资本运营公司的审计重点则是开展出资人审计，审查履职风险以及国有资产保值增值的能力。各实体公司的审计重点是对本公司及下属子公司财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理等方面进行审查，以及对下属子公司开展出资人审计。

（三）共同的审计目标要求各级内部审计协同合作

各级内部审计虽然重点不同，但有着共同的审计目标，即做强做优做大国有资本，实现国有资产保值增值，因此需要重新梳理审计资源，合理安排和运用。地方国资部门一般设有财务审计处或类似的机构，资本运营公司、实体公司则在集团本级设置内部审计机构，但专职内审人员数量一般都不多。合理安排审计事项、充分利用审计资源、共享审计信息及审计成果将是新型内审体系运作的重要环节。

在审计计划制定阶段，各级内审机构需要进行充分的沟通，避免出现审计缺失或重复的现象。在审计实施过程中，可以统筹安排审计人员，不仅要弥补审计人员不足的短板，还要提高审计人员工作能力、提升审计质量。在审计工作完成后，应共享审计结果，使其运用到各层级的绩效考核、人员任命等重要环节中，提高内部审计的规范性、严肃性。

三、建立新型國有企业内审体系的关键环节

（一）各层级内审机构的设置

地方国资部门设置审计机构，专职负责审计相关事项。目前，市级以上的国资部门多数属于地方政府的一级部门，独立于其他部门。在其内部科室中，一般都会设置审计机构，主要职责包括会同政府审计机关对所监管企业负责人进行经济责任审计，组织指导所监管国有企业的内部审计工作等。而县级国资部门多数并没有独立，多与财政部门统一办公，内设科室少，人手不足。由于审计工作专业性强，在三级国资管理体系下，为了能在资源、成果上进行协同，各级国资部门都需要设置审计机构，拥有专职的审计人员。国资部门的审计机构还对资本运营公司、实体公司的审计人员、审计项目负有监督职责。

资本运营公司、实体公司依据法人治理结构，设置隶属于董事会管理的审计委员会以及在集团本级设置内审机构，拥有专职的审计人员，具体实施内部审计事项。

（二）各层级内审工作重点

1.地方国资部门。“没有规矩，不成方圆”。建立健全规章制度，是地方国资部门改造国资监管的重要任务之一。三级国资内审体系中，出资人审计是新增的一项内审项目，故国有企业出资人审计相关制度可以作为国资监管制度体系的一部分，先行制定。各级国资部门可结合实际情况出台出资人审计办法，明确审计对象、审计人员组成、审计各方责任、审计内容、审计流程、审计结果运用、审计监督等。该办法不仅是出资人审计最直接的指导方法，也是国资平台公司制定内部审计时的重要参考依据。对资本运营公司开展出资人审计，审查下属企业战略实施情况、重大投资项目的有效性、大额资金运作效果等，提升国有资本保值增值能力。国资部门的审计机构还可以组织召开企业内审经验交流会，围绕一些共性问题进行深入交流，定期组织国资系统的集中培训活动，不断提高内审人员的审计理论和实践能力，保障各层级的内部审计有效开展。

2.资本运营公司和实体公司。资本运营公司和实体公司各自对直接出资的下属公司开展出资人审计，审查公司经营活动情况，将国资部门出资人审计的相关内容进行分解，融入对各级公司的审计中，从而确保国资监管层层落实。组织开展对下属企业领导人任期内经济责任审计和离任经济责任审计，任期内至少开展一次经济责任审计，一方面促进企业不断加强和改善经营管理，另一方面为干部考核、任用提供依据。组织开展对下属企业以风险管理为导向的内部控制审计，对内部控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督等进行审计，提出改进建议，帮助企业实现战略目标、提高经营的效率和效果、保障财务报告及管理信息的真实可靠和完整、资产的安全完整等。

实体公司结合各自的特点，还需要对下属子公司开展经济效益审计和社会效益审计，商业类企业重点关注经济效益，公益类企业重点关注社会效益。通过内部审计，首先让企业全体员工建立经济效益和社会效益的思想意识，然后帮助和引导企业采取措施不断提高经济效益和社会效益，不断加强实体公司的内部审计服务功能，不断体现内部审计的增值效果。

（三）内审资源及成果的合理运用

1.统筹安排审计资源。深化国资改革的重点是政企分开、完善公司治理结构。国资部门的职责将转变为国资监管规则的制定和依据公司法履行直接出资企业的出资人职责。国资部门处于一个重要地位，一方面它是政府部门，另一方面它监管着出资企业及下属的所有国有企业，因此政府审计、企业内部审计在审计项目的规划阶段，应充分利用优势，合理统筹安排审计计划、审计人员，从而增强审计的独立性，避免重复审计，并保证在一定周期内审计的全覆盖。

2.充分运用审计结果。充分运用审计结果是提高内审效率的保障。地方国资管理体系中的层层绩效考核是贯穿整个国资监管的纽带和关键，也是国资管理目标实现的抓手。考核数据的真实性、完整性需要完善的国资信息平台来保障，在平台没有完全建立起来时，可以通过内部审计来检验。因此国有企业绩效考核专项审计，是新型内审体系中重要的审计项目，其结果可作为国有企业绩效考核的重要依据。另外，国有企业出资人审计结果以及审计发现问题的整改情况也是对国有企业进行绩效考核的一项内容，将直接用于考核项目中。资本运营公司和实体公司开展的经济责任审计，其审计结果是人员任命以及任期激励的重要依据。

3.建立信息共享机制。三级内审工作体系要求建立信息共享机制，充分运用审计资源，提高审计成果的利用率。随着信息技术的不断发展，ERP系统、自行开发的信息系统陆续被地方国有企业运用到日常经营管理中，以计算机应用为主要审计手段的内部审计时代已到来。建立三级内审信息共享机制，是新型内审工作体系的一部分。各级内审机构的审计计划、审计资料和审计结果依据一定的权限可以相互运用。政府审计时，也可以将信息共享机制中相关审计资料予以提供，以扩大审计结果的运用范围。

随着地方国资、国企改革的深入，建立由地方国资部门、资本运营公司、实体公司组成的三级内审工作机制不仅有助于地方国资管理目标的实现，也有助于更好地实现内审的增值功能。

（作者单位：浙江省桐乡市财政局，邮政编码：314500，电子邮箱：175561266@qq.com）

主要参考文献

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