我国农地信托受托人主体范畴及义务标准研究——基于益阳、桃园、宿州实践模式比较

杜明鸣，刘司墨

（1.中央财经大学 法学院，北京 100081；2.北京师范大学 刑事法律科学研究院，北京 100875）

近年来，伴随农村青壮年劳动力大规模转移，农地闲置现象尤为普遍，加之家庭承包经营制下个体农户承包土地较为分散，规模农业生产技术无用武之地，农地利用效率日趋低下。为有效缓解这一现象，自2010年起，农业用地信托实践开始起步1，将信托血液注入传统农业躯干，以提高农地利用效率、带活农地流转，成为该创新实践的重点［1］。2015年，中央农村工作会议明确强调“加快农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率”，进一步为农地信托制度化体系化提供政策背景支持。截至目前，我国农村土地信托实践颇具成效，已形成三种典型模式，即以国有信托公司为特征的“益阳模式”、以合作社他益信托为特征的“桃园模式”及以委托政府自益信托为特征的“宿州模式”［2］。

然而，我国农地信托发展却存在“衣服跟不上身体的成长”的尴尬，在农村实践一路高歌猛进的背后，相关制度支持却乏善可陈。虽2013年来五个一号文件指明了农地经营权可自由处分并成为抵押权客体［3］，在政策上已然承认农地经营权能够作为信托财产的合法性、确定性与可转让性［4］；但作为信托法律关系核心的受托人制度却存在诸多制度障碍与法律风险：首先，受托人作为信托三方主体的核心，其主体范畴尚不明晰，三种模式下利益最终创造者均为土地租赁方而非信托公司，如何界定二者在信托法律关系中的地位，相关义务履行与责任分配如何划分，学界目前存在很大争议；其次，我国《信托法》规定的受托人义务适用于农业信托受托人并不服帖，尤其是谨慎义务与亲自管理义务认定标准尚需进一步落实；再次，因土地承包经营权具有期限性，出于经营连续性考虑，受托人（土地信托公司）政策风险较大，相应打击了营业信托受托人参与农地信托的积极性，如何在严守三条红线的同时充分激励受托人，是农地信托制度设计难点；最后，实践中政府通常发挥着主导或协助作用，提供信用保障功能的同时亦参与信托事务，其身份资格如何判定法律尚无明文规定。

一、我国农地信托实践典型模式概述

（一）益阳模式：国有信托公司模式

为高效利用农地资源，湖南省沅江市民间土地流转自2007年起即呈现相对高的比例，且发展势头强劲；但与此同时也暴露出民间土地流转时流转比例高但纠纷矛盾多、流转数量多但流转规模小、合同签订多但依约履行少等问题。为解决这一问题，沅江市政府探索由政府主持、组建信托公司负责土地规模流转的新途径，具体模式如下（见图1）：

图1 湖南益阳国有信托公司模式

湖南益阳国有信托模式的核心亮点在于由草尾镇政府全资设立沅江市香园农村土地承包经营权信托有限公司（原名沅江市香园农村土地托管投资有限公司）担任受托人，负责与意向农户签订信托协议，筛选并监督承租人从事农地生产经营，并最终向农户支付土地租金收益。其信托构造大致包括以下流程［2］：①宣传农地信托政策，解答农户疑惑；②受理有意向签订信托协议且连片土地达50亩以上农户的信托申请，评估土地平整费用并签订信托协议；③登记、整理、发布受托土地信息；④审核承租人资格，签订土地租赁合同并公示；⑤完成流转，履行合同，包括收取土地租金、风险保证金、土地服务费，支付农户土地租金等；⑥资料归档并派专业人员为承租人提供技术支持与服务；⑦对承租人进行事后监督，防止撂荒、跑路事件发生；⑧受理信托农户提出的合同变更与终止要求，即根据农户要求，依大约等值原则或原地归还原则归还农户土地。综上，国有信托公司模式典型特征是：由政府主持，设立农户或村组为委托人，国有信托公司为受托人，农户为受益人的自益信托。

（二）桃园模式：土地股份合作社模式

无锡桃园村土地股份合作社模式是继湖南益阳模式后又一农地信托模式探索，其基本由“土地股份合作社”、“专业信托公司”、以及“农民专业合作社”完成土地流转（见图2）。

图2 无锡桃园合作社模式

无锡桃园村农地信托项目由北京国际信托公司发起，其将阳山镇桃园村内158.89亩农业用地经营权作为基础资产设立财产权信托，其基本流程为［2］：①与农户洽谈土地信托协议，并由村委会协调，对不愿参与农户进行土地置换，确保连片经营；②桃园村对参与信托项目农户进行农地经营权确权登记，以农地经营权入股，成立土地股份合作社；③土地股份合作社将农地经营权委托至北京国际信托公司进行财产权信托，信托公司以证券化形式向合作社成员发放“土地收益凭证”；④北京国际信托将农地租赁至无锡市阳山镇灵俊水蜜桃专业合作社，由其负责实际生产经营，并按约定向信托公司支付租金及其他收益；⑤北京国际信托依“固定+浮动收益”方式向“土地收益凭证”持有人分配收益。综上，无锡桃园合作社模式典型特征为：由村委会协调，设立由农户自愿成立土地股份合作社为委托人，专业信托公司为受托人，农户为受益人的他益信托，并以证券化方式向农户支付收益。

（三）宿州模式：委托政府模式

与前两种模式有所差异的是，安徽宿州农地信托模式背景具有原规模承包人助推特点，凸显了农地信托在满足农地流转融资需求方面的优势。该项目由中信信托公司发起，结合安徽宿州作为农村改革试验区更易接受农地信托模式的区域优势，设立以层级委托至政府为特点的自益信托结构（见图3）。

图3 安徽宿州委托政府模式

安徽宿州农地信托项目中的涉及的农用地原由土地租赁企业帝元农业公司承包经营，但由于投资规模大、融资成本高，后期资金续接乏力。在这一背景下，中信信托公司与当地政府、农户协商，探索新型农地信托模式，其主要内容包括［2］：①有信托意向农户将其承包土地委托至村委会，村委会再层级委托至区政府，最终埇桥区政府成为信托项目直接委托人；②埇桥区政府与中信信托签订信托协议，由中信信托支付土地租金及约定收益至埇桥区政府，再由政府分配至各农户；③中信信托公司将信托农地委托至帝元农业公司用于实际生产经营，帝元农业公司需支付土地租金；④中信信托另外提供1亿元贷款支持帝元公司从事农地建设开发；⑤中信信托发行以农地经营权为基础资产的信托产品，并通过信托产品进行二轮融资，实现“以商招商”。综上，该模式特点为：农户逐级委托至政府，设立由政府为直接委托人，专业信托公司为受托人，农户为最终受益人的自益信托。

二、我国农地信托受托人主体范畴判定

农地信托实践中，因对生产技术、经营能力的要求较高，且以实现土地高效利用、保值增值为目的，故受托人一般由具备相应资质与能力的法人或非法人组织担任［5］。实践中，实际从事农地经营管理的共有两类主体，一类为信托公司，另一类为协助信托公司从事生产经营的机构；而按照设立主体分类，上述两类主体又可分为政府设立与非政府设立两种，下将分述之。

（一）政府设立的国有独资信托公司是否可为受托人主体

在目前三种典型农地信托中，信托公司所有制形式包括国有独资和非国有独资两类，后者如中信信托、北京国际信托等信托公司，对于其受托人性质无须赘述［6］。值得讨论的是由政府出资设立的国有独资信托公司，如沅江市香园农村土地承包经营权信托有限公司，其地位应如何认定。

笔者认为，从“益阳模式”中“沅江市香园农村土地承包经营权信托有限公司”的经营范围、设立目的及信托利益看，其以服务农业生产、增加农民收入、提高农地利用效率为唯一目标，具有典型非营利性的民事信托特点，或者说，其在很大程度上弱化商事信托公司的法律地位而强化民事信托法律地位［5］。因此由政府出资设立的国有独资信托公司应具有民事信托中受托人主体资格。

（二）土地信托服务机构是否可为受托人主体

在农地信托探索初期，无论是农户抑或政府更愿相信农业专业合作社生产与经营能力，因而在实践中专业合作社常实际承担受托人善良管理义务；同时，土地股份合作社作为农户“集合体”，其受农户委托与信托公司处理信托事务，二者是否构成受托人主体范围成为学理上值得探讨的问题。有学者主张，应对农地信托受托人主体范畴作广义解释，即应包括信托公司以及为信托设立的土地股份合作社、农民专业合作社等土地信托服务机构［7］。而从目前实践情况出发，已有地区出台文件将土地股份合作社纳入农业专业合作社予以管理②，故笔者将依照土地股份合作社是否构成农业专业合作社、农业专业合作社是否构成农地信托受托人逻辑进行分析阐述。

首先，笔者并不赞同对土地股份合作社赋予专业合作社主体地位。根据《农民专业合作社法》的规定，农民专业合作社设立目的在于为农业生产、销售提供服务，具体包括提供农业生产资料的购买、农产品销售、农业生产技术的传播等；反观土地股份合作社，其设立核心目的在于归集农户手中所有的土地经营权，并统一进行再流转。二者性质与目的大相径庭，另外在利益分配、成员权责内容等方面亦存在诸多不同，故不能将土地股份合作社划入专业合作社范围。其次，土地股份合作社其本身亦不存在成为受托人的可能，其作为诸多农户土地经营权的“集合体”，此处的“委托”绝非信托法律关系中的“委托”，而是类似于公司组织结构下股东对董事及高级管理人员的委托，二者法律关系构造相差悬殊。

而对于农民专业合作社地位认定问题，有学者指出，农业生产作为一项经验性活动，由具有充分农业生产经验的农业专业合作社担任受托人更为恰合［8］。笔者对此持不同观点，从目前农地信托实践来看，在信托法律关系的末端，均有农业专业组织机构从事农地生产经营，该组织可能是农民专业合作社，也可能为专业从事农业生产的公司以及其他具备准入资质的组织机构。因此，具备专业农业生产经营管理技能并不能恰合论证其为信托受托人。

当然，将信托公司厘定为农地信托唯一受托人所面临的法律障碍在于，我国《信托法》要求，除经委托人同意或法律法规另有规定外，受托人须亲自管理而不能转托他人。实践中，中信信托、北京国际信托等专业金融信托公司为实现信托利益，须将农地流转给其他农业规模经营者，否则有违善良管理人原则。也有学者对此解释为，亲自管理义务应做弹性要求，适当放宽受托人的亲自管理义务是在追求受益人利益最大化的基础上实现对受托人的积极约束［9］。笔者认为，除上述理由外，还可探索双重信托模式，实现亲自管理义务与信托利益的双赢。

三、我国农地信托受托人义务标准研究

我国《信托法》第二十五条规定了受托人义务，其作为法定义务，在农地信托法律关系中仍应适用。出于信托目的的实现，实际从事农业生产经营的还包括其他组织机构。在其他组织机构未履行义务甚至侵犯农户利益时，二者间义务承担与责任分配应如何认定，值得探讨。

（一）受托人善良管理义务标准界定

我国《信托法》规定了包括忠实义务、善良管理义务、亲自管理义务、分别管理义务、报告义务、保密义务等在内的受托人义务群［10］。基于农地信托实践的特殊性，善良管理义务、亲自管理义务值得进一步探讨。

善良管理义务一词源于大陆法系公司法之规定，其本质呼应英美法信托受托人之谨慎义务，旨在要求受托人以合理谨慎注意处理信托事务。具体而言，对于领受报酬的受托人，法官认为其因具备专业技能与知识而担任受托人，故要求其负有“专家标准”［11］谨慎义务，在管理信托事务时尽高于管理自身财产的谨慎注意；而对于以自身信用任职而不领受报酬的受托人而言，应以较低标准的谨慎义务即“普通的谨慎商人标准”③要求其即可［12］。

结合我国农地信托实践现实，信托受托人普遍为专业信托公司，主营业务集中于金融领域，故有学者认为因其只需达到该行业对农业生产的普遍谨慎标准即可。笔者认为该观点混淆了信托公司主营业务与专业水平之间的概念。现代信托公司信托业务广泛，其之所以能够接受委托人委托从事信托财产管理，在于委托人充分信任其有专业能力从事某一领域经营管理。若以一般注意标准要求，反而助长信托公司怠于履行义务，不利于实现维护农户利益、提高农地利用效率的信托目的。因此，对我国农业信托受托人善良管理义务认定至少应从以下三方面考虑：首先，在“桃园模式”与“宿州模式”下，农地信托受托人为领受信托报酬的专业信托公司，故应采“专家标准”以判断是否尽到善良管理义务。其次，从信托法律实践来看，善良管理义务标准是行为标准，如果信托公司已尽到充分注意，但由于农业生产不可预料的原因导致无法实现预期收益，也应认为信托公司尽到了善良管理义务。最后，若信托公司在选择实际生产经营商时已经尽到了高度注意义务，达到同业一般标准，即应认为其尽到了善良管理义务，而不能对信托公司义务内涵无限制扩大。

（二）受托人亲自管理义务内涵衡量

在现实信托过程中，受托人基于自身技能知识水平及业务领域范围，总会出现不允许受托人使用他人就无法处理信托事务之情况［13］，故各国立法对亲自管理原则有适用例外，即“信托协议另有约定或不得已是由下”的义务免除。在农地信托实践中，专业信托公司若不使用具备专业农业生产经验的组织机构，则几乎不可能充分实现信托目的，对受益人利益亦有损害。结合上述对于受托人地位的认定，专业农业生产组织的法律地位仅限于履行辅助人，其代为处理信托事务是否构成对亲自管理义务的违反：再进一步说，如果属于合法范围内的他人代为处理，履行辅助人未尽相关义务时，是否直接向委托人和受益人承担义务责任需进行分析。

首先，对于受托人利用其他具有专业知识技能的个人或组织辅助实施信托事务时，是否违反亲自管理义务的问题，目前存在两种观点。有学者认为，受托人因代理人的知识技能而利用［14］，代理人实际上是以受托人名义及意思处理事务［15］，故行为后果归属于受托人④；也有学者持相反看法，认为该类人使用不同于信托机构内部人员的使用，行为结果归属所涉及问题在于责任归属而非行为性质［16］，故仍为他人代为处理范畴⑤。笔者赞同后一观点，如农民专业合作社、农业生产服务公司此类组织机构，实难归属于信托公司内部而构成代为处理。但从实现信托目的与遵守善良管理义务角度，信托公司既可出于受益人利益又可基于自身农业生产经验欠缺这一不得已是由，主张自身并未违反亲自管理义务之规定。

其次，亲自管理义务之除外并不意味责任之除外，当受托人依法使用履行辅助人时，履行辅助人是否应对委托人以及受益人承担信托受托人之义务和责任。在目前农地信托实践中，农业服务商通常仅作为中介机构参与信托财产的管理经营之中，农业生产经营合作社或其他农业服务商仅与信托公司联系，并通过合同约定双方权利义务，而并不与委托人以及受益人直接发生关系，故无须对其负责。

最后，履行辅助人若未尽到相关义务导致信托财产和受益人利益受损时，受托人对委托人及受益人又应负有何种责任？日本及我国台湾地区对此规定为对第三人之选任及监督职务执行负其责任。我国农村信托立法可采此态度，一方面，既然信托公司选取服务机构作为履行辅助人，根据信托法善良管理人之注意义务，其应对辅助人之选任和履职负有监督之责，故因履行辅助人行为不当而造成的信托财产之损失应由其承担信托法律责任；另一方面，履行辅助人对信托公司之责任通过合同约定，故信托公司可就该损失向其追偿。

四、我国农地信托受托人制度完善思考——基于三种实践模式探索

诚然，我国农地信托实践发展八年来已积累许多有益经验，并在部分地区形成良好示范效应。但无可回避的是，在信托财产、信托主体、信托内容等方面还存在十分明显的法律壁垒，政策和法规的摩擦矛盾亦不断凸显。在法律制度短期内不能改变的现实下，探索符合现行法律规定的信托模式，厘定各方权责利益极为重要。

（一）有效发挥政府职能，探索双重受托人构造

第一，鉴于我国土地集体所有的所有制形式，并为切实保护农户利益，减少信息不对称给农户带来的损害，政府有义务参与农地信托流转。如上所述，政府单独承担受托人义务不仅不利于发挥市场主体活力，对其而言也是较大负担；而只由信托公司担任受托人又会出现农业生产经验不充分进而无法实现亲自管理的窘境。笔者思考，是否可构造双重信托受托人结构，将政府与社会资本合二为一，共同担任农地信托受托人，即由政府组织设立信托公司担任实际农业生产义务，而专业信托公司则负责农产品经营，发行信托产品，进行再融资等工作。如此一来，既明确划分了政府与社会资本的权能界限，避免政府过度干预；又解决了目前信托机构无法履行亲自管理义务的法律障碍。

第二，鉴于我国信托公司质量良莠不齐的现状，政府应做好准入资质审查与事后监督管理。如“益阳模式”中政府出资设立的国有独资信托公司承担着土地规模经营者的准入资格审查责任，并在经营期间持续监督经营人生产管理现状，防止跑路撂荒现象发生。结合上述双重受托人结构，政府组织设立的农业信托公司已担任受托人，从防范道德风险和受托人性质角度，其虽为政府或村组主持设立，但不可从事监督另一受托人的职责。尽管如此，“益阳模式”仍有值得借鉴之处，政府委派专业人员参与到由农户自愿组成的土地经营权信托服务组织中，帮助农户事前筛选信托公司资质，事后监督信托公司履行义务。

图4 我国农地信托双重受托人构造设想

第三，鉴于我国农村地区土地意识根深蒂固，政府须做好农地信托政策宣讲，妥善处理各方关系。在家庭联产承包责任制下，我国农户承包用地较为分散，信托公司逐一与之协商信托事宜不切实际；加之农业文化根深蒂固，农地于之而言更为重要，故需要基层政府积极配合与支持，提前做好政策宣传与沟通协调，处理好各方利益关系。

（二）严守农户利益底线，明晰受托人义务责任

农地信托是在土地承包经营制下为加快土地流转、提高土地利用效率之产物，其必须坚守土地公有制不动摇、耕地红线不突破、农户利益不受损三条红线。信托架构中对受托人“按照信托利益处理信托财产”的约束机制恰合保持土地所有制形式不变、耕地红线不突破的需要，但在实践中如何真正保护受益人之利益，还有待制度完善。

其一，义务是权利的边界，严格约束受托人，明确受托人在农地信托中的义务范围，是保护农户利益的根本。如上所述，专业信托公司作为目前农地实践中唯一的受托人，应尽到较高的谨慎、有效管理义务，如在“益阳模式”中信托公司对规模承包人的准入筛选与后期监督管理，以及“宿州模式”中信托公司对农业生产公司的资金支持与收益分配；而在双重受托人结构下，由于农业信托公司具备专业农业生产经营技能，“不得已”的除外是由被打破，故亦应承担亲自管理义务，除特别情况下不得第三人代为管理。

其二，责任作为第二性义务，对受托人履行义务具有重要监督作用，因此必须明确受托人违反信托义务的责任。首先，我国《信托法》第二十二条、四十九条赋予了委托人、受益人在受托人违反信托义务和信托目的而处分信托财产时的撤销权，而在农地信托中，由于我国并未建立不动产信托登记制度，土地经营权仅以备案形式予以记载，故给受托人不当处分信托财产留有很大空间，除非第三人为恶意，否则农户很难真正通过行使撤销权而重新拥有土地经营权。因此，须尽快建立不动产信托登记制度，为撤销权有效行使提供制度保证。其次，我国《信托法》第二十六条明确规定了归入权，即受托人利用信托财产为自身谋取利益的，所得收益归入信托财产。在农地信托实践中，农户由于在举证、诉讼及协商等方面较信托公司处于相对弱势群体，在举证、故村委会、当地基层政府及主管部门有义务帮助其行使归入权。

（三）合理有效分配收益，强化信托公司激励

受托人作为信托关系的核心，在严守三条红线的前提下加强对其权利的保障，形成有效的利益分配体系并建立有效的风险分担机制，是激励市场中具备相应资质与能力的信托公司参与农地信托流转的必要举措。

所有经济行为，均应符合风险与利益共存原则，满足风险与收益成正比，保证承担的风险与所获得的收益相对等。尽管农地信托带有极强政府参与色彩，但信托究其根本是金融工具，保障受托人合理收益是实现信托持续运营的关键。在农地信托中，信托公司承担了大部分风险，包括政策变更风险、法律风险、农户违约风险、市场风险、建设运营风险等；尤其是农业生产极受天气环境影响，建设收益周期较长，一般须3-5年才能初现成果，但其又承担着对农户的刚性兑付责任。因此，在保证农户正常收益的前提下，适当提高信托公司收益分配比例，是保障农地信托事业长效发展的核心要件。

事实上，在农地信托制度尚无明确法律规定的情境下，法律风险与政策风险始终是桎梏信托公司投资的重要因素；同时，由于农业生产的不确定性，市场风险、经营风险亦如影随形。因此，为确保信托公司树立持续经营信心，相应风险分担机制构建必不可少。一方面，农业保险作为保障农业生产者的有力制度，理应将承担农业生产经营风险的信托公司纳入被保主体范围，政府亦应加大对农业保险支持力度，探索建立合作保险制度，确保农业生产持续性与稳定性；另一方面，为防范农户任意解约给信托公司带来的巨大违约风险，除可依照信托合同约定追究农户违约责任外，更应探索形成信托保证金，由政府出资建立信托保证金用于赔偿农户违约给信托公司带来的损失，借助政府信用为信托公司长远规划农地利用吃一颗“定心丸”。

注 释

①从2010年开始，益阳推定土地信托流转，即在农民资源和坚持土地集体所有，保障农民承包权的前提下，乡镇政府出资设立了农村土地信托公司，接受村组委托，将土地经营权以一定价格转让给其他公民或法人进行规模化、专业化农业产业开发经营。自此，益阳模式成为农地信托流转模式首创。

②目前山东、湖南等省已经出台文件，规定依照《农民专业合作社法》、《农民专业合作社登记管理条例》对土地股份合作社予以登记；而江苏省《农民专业合作社条例》直接赋予土地股份合作社以专业合作社法人资格。

③George法官在Speight v Gaunt案判决书中陈述：“受托人应该以一位‘普通谨慎商人’处理自己事务那种方式来处理信托事务，除此之外，受托人不承担其他义务或责任。要求受托人采取比‘普通谨慎商人’进一步或更好的谨慎行为，或以其他方式处理信托事务，都是不合理的。如果允许这样，根本没人愿意成为受托人”。

④持有该观点的学者认为，诸如律师、会计师以及信托公司内部助手等都是在受托人的指示下完成某项具体事务，而并非基于自己的独立意思来管理信托事务，故不构成代为处理。

⑤持有该观点的学者认为，受托人对律师、会计师仅负有善良管理义务，即负有选任之责任而不具有监督义务；而对于从业人员，不仅有选任和监督义务，且该履行辅助人存在过失的，受托人也应当承担责任。