治理理论视域下政府风险管理体系的构建——北京11.18火灾引发的思考

王成程

（中共上海市委党校，上海 200233）

一、问题提出与文献回顾

风险是人类社会普遍存在的一种现象，自进入工业社会以来，随着科技、经济、金融以及城市化的迅速发展，使我们逐步由“常态社会”逐步演变为“风险社会”。［1］自然灾害，事故灾难、网络诈骗、经济社会风险以及安全风险发生的次数越来越多，影响了人类的生存和发展，因此，我们不得不对社会当中存在的风险加以研究和管理。最早对社会风险进行研究的是德国学者乌尔里希·贝克，在他的研究当中，提出了“风险社会”理论。在贝克看来，风险社会是现代化不可避免的产物。所谓风险，就是“一种应对现代化本身所造成的危害和不安全的系统方式”。“在发达的现代性中，财富的社会生产系统地伴随着风险的社会生产。”［2］也就是说，现代工业化的发展是一把双刃剑，在不遗余力地利用各种科技手段创造财富的同时，也产生和遗留了不可胜数的“潜在的副作用”，当这些副作用变得清晰可见，并将当代社会置于一种无法逃避的结构性情境时，风险就产生了，我们所处的社会也就变成了风险社会。一言以蔽之，风险社会的出现，与社会的发展和进步息息相关。在贝克提出“风险社会”理论之后，随即在学术界引起了广泛讨论。此外，“风险社会”的出现，给社会的安全和稳定增加了很多不确定因素，加之这些风险大多是公共性质的，而政府作为唯一的公共主体，如何发现并解决这些风险，便成了政府的责任和义务。然而，现代社会发展迅速，只要有人的地方就会有风险发生的可能性，这无疑给政府的管理带来了极大挑战。因此，学界也在政府风险管理这方面做了一些研究，主要围绕政府在面对社会风险时应该如何去做，该建立一种怎样的管理体系。

对政府风险管理研究较为深入的当属中国人民大学唐钧教授，在《政府风险管理》当中，他提出了政府风险管理的理论，并指出政府进行风险管理就是回应风险社会对应急管理升级和社会治理转型的需求。同时，他将政府风险管理划分为了四个阶段：粗放式阶段、规范化阶段、精细化阶段以及人性化阶段［3］。这四个阶段不是完全割裂的，是一种递进关系，是一个不断演进与发展的过程，因此，政府在进行风险管理时要遵循演进规律，而不是跨越式的发展［4］。根据此理论，崔维、刘士竹两位学者分析了2016年山东问题疫苗事件典型案例，并做出了以下结论：“当前我国政府风险管理水平基本处于粗放式阶段，还没有完全建立起政府风险管理意识及理念，缺少风险管理科学化手段”［5］。对于如何构建政府风险管理体系，冯华等学者认为应该包括以下五个方面的内容：风险识别、风险衡量、风险管理决策、风险管理决策方案的执行、风险管理后评价［6］。

就目前来说，我国正处在经济社会发展的转型期，也是社会风险的多发期，各种潜在的风险和灾难，对人们造成的伤害使人们的生活变得越来越不安全，社会公共安全问题日益凸显，社会对公共安全的需求快速增长［7］。然而我国各级政府在应对社会风险时却存在诸多问题。张其春等人认为，我国政府的风险管理存在风险理念意识淡薄、技术支撑体系滞后、组织保障缺失、资源整合能力不足等问题［1］。黄崇福则认为，我国的风险管理工作主要存在重技术轻管理、重应急轻风险、重领导轻群众、重眼前轻长远等四个主要问题［8］。总的来说，我国的政府风险管理体系还尚未很好地建立起来。另外，现代风险社会面临的已不是个人或某个机构有能力单独应对的风险，需要多个方面的协调，单单依靠政府往往也不利于对社会风险的解除［9］。近年来，治理理论大行其道，并广泛应用于政府和社区的管理当中，使得政府由“管理”向“治理”的方向转变，起到了一个很好的效果。2017年11月18日，北京大兴发生大火，造成了19人死亡，8人受伤的惨重后果。从这个案例当中，也暴露出政府在风险管理这方面存在的很多不足之处。因此，本文通过将治理理论的引入，以北京11.18火灾案例作为切入口，深入分析政府在城市安全风险管理存在的问题，进而试着探讨我国政府风险管理体系的构建问题。

二、分析框架：以治理理论为基础

自20世纪90年代以来，随着市场经济的发展、福利国家的危机、全球化的冲击等多种因素的影响，传统公共行政逐步走向衰落［10］。此时，政府对公共事务的管理行为逐渐发生了改变，政府包办一切的时代已经一去不复返。实践也已证明，完全由政府来进行管理是行不通的，完全由市场来进行决策同样也是行不通的，即政府和市场都是存在缺陷的，因此就有了“政府失败说”和“市场失灵论”。基于此，介于两者之间的治理理论便应运而生。对于“治理”的定义有很多，其中最为权威和代表性的当属全球治理委员会。该委员会在《我们的全球之家》的研究报告中对治理做出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程［11］。但治理也并不是万能的，它建立在国家和社会的基础之上，仅仅起到一个补充作用。当国家和社会之间无法很好的协调，治理也会失效［12］。

历年来，国内外学者对治理的研究一直持续着，热度不仅丝毫未减，而且还呈现出上升趋势，积累了丰硕的研究成果。同时也衍生出了“多中心治理”“整体性治理”“网络治理”“国家治理”“社会治理”以及“合作治理”等相关概念（见图1）。从图1中可以看出，论文数量在2013年迅速增长，这一年我国提出了“国家治理能力和治理体系现代化”，引起了社会各界的广泛关注。总的来说，虽然研究成果丰硕，年产论文过万篇，但与国外研究者相比，国内研究者对于治理理论的研究存在“两多三少”的现象，即介绍国外治理理论的多、套用国外治理理论的多；反思国外治理理论者少，立足本土实际运用理论者少，建构本土治理理论者少［13］。因此，我们在引入治理理论时要考虑在我国的适用性问题。我国自古以来就有着国家管理一切的传统，尽管改革开放以来，尤其是近年来提出社会治理以后，这种情况稍有改变，但政府社会治理当中也是居于主导地位的，这一点是区别于国外的。西方国家所说的治理，主要是以社会治理为主，而我国则强调一种国家治理，同时也赋予了社会治理一定的权限［13］。这一点我们从2013年国家提出“国家治理能力和治理体系现代化”就能感受得到。

图1 近20年来有关“治理”的文献统计

现如今，我国正处于社会发展的转型期，社会风险“变化多端”，有时往往难以捕捉。因此，有必要引入治理理论来应对风险社会的到来。治理理论虽源于国外，其理论基础对我国来说并不完全适用，但其基本的一些理念对我国来说还是可以借鉴的，例如，去中心化、决策民主、公民参与等。这些在政府风险管理方面也是适用的。

（一）去中心化

“去中心化”是治理理论最显著的一个特点，顾名思义，所谓“去中心化”也就意味着没有中心，政府作为社会公共事务的治理主体，不再是唯一的治理主体。社会组织以及公众都可以作为治理主体之一，参与社会公共事务的日常管理，从而分解了政府的责任和权力，避免了政府的独断专行。那么，“去中心化”这一特点放在政府风险管理当中是否合适，我们又该如何理解？对此，作者认为风险管理也是政府日常管理的一个部分，其中，政府承担了主要的责任。在现代社会中，风险变得随处可见，单单依靠政府往往不足以解决问题，而且社会组织和公众是距离风险较近的群体，对风险的感知也先于政府。因此，这就为社会组织和公众参与风险治理留下了空间，且只有社会组织和公众能够发挥主动性作用，才能对风险管理起到很好的促进作用。

（二）公民参与

从最初对治理进行定义的概念来看，治理是一个过程，公民参与则应该贯穿于整个治理过程之中。现代社会，是一个公民参与盛行的时代。根据公民参与的阶梯理论，公民参与共分为三种程度不同的参与形式：一是不参与；二是象征性参与；三是实质性参与［14］。然而在实践当中，前两种参与形式是普遍存在的，公民很少能够发挥实质性的参与作用。一方面是因为公民的参与渠道较少，而且公民参与对决策起不了决定性作用；另一方面是因为公民参与意识不够，使参与仅仅停留在纸上。这两个方面的原因，往往会导致公民参与“有形式而无内容”。在风险社会中，每一个风险都事关公民的切身利益，甚至是生命安全。因此，对于政府风险管理来说，不仅要保证公民参与，还要让参与变得更有实质性，让公民在决策中发挥一定作用。当然，这需要构建相应的制度或机制，让公民参与得到制度化的保障。

（三）决策民主

治理理论强调一种多主体治理，也可以说是一种分权。在治理的过程当中，政府将权力分散给相关主体，由所有相关主体共同做出决策，正是一种决策民主的体现。西蒙曾经说过，“管理就是决策”［15］。政府对风险的管理也是一种决策，而决策从某种程度上来说，也是一种利益的均衡与博弈过程。在政府的风险管理过程当中，对政府来说，发现风险点的所在，并及时清除风险，确保风险不致酿成危机，影响政府的公信力，是政府的职责所在；然而如果强制将风险点予以清除，会造成一部分人的利益损失。如果双方利益得不到满足，则有可能会造成一定的社会危机。因此，政府在风险管理的决策过程当中，需要对政府与公民的利益进行均衡，一方面要确保政府的职责得以履行；另一方面也要维护公民的相关利益。

三、案例分析：政府风险管理存在的问题

风险没有加以防范，就会酿成危机。因此，很多危机事件的发生，背后都暴露着我国政府在风险管理方面存在的问题。以北京11.18大火为例，之所以会酿成惨剧，与政府风险管理的意识和能力不无关系。

（一）案例介绍

2017年11月18日晚，北京大兴西红门镇新建村一家名为“聚福缘”的公寓发生火灾。接到报案后，北京市派出14个消防中队，前往现场进行灭火救人。经过3个多小时的全力施救，共营救出被困人员73人，其中19人遇难，8人受伤。另外，18名涉案人员被刑拘。受伤人员被迅速送往医院进行救治。当晚21时06分，地下冷库明火被扑灭。根据警方通报的信息，经初步调查，该建筑是典型的集生产经营、仓储、住人等于一体的“三合一”“多合一”建筑①，起火原因系地下冷库着火引起。众所周知，这一类建筑大都存在着较为严重的消防安全隐患，是火灾安全事故的高发地。这类建筑大都催生在城市化的进程中，这也是全国各地普遍存在的问题。事故发生的第二天，也就是11月19日，北京召开了部署会，要求全市各区、各部门、各单位全面排查清理各类安全隐患。11月20日，北京市安全生产委员会下发《关于开展安全隐患大排查大清理大整治专项行动的通知》（以下简称《通知》），该《通知》称，“进入秋冬季以来，本市连续发生火灾及各类安全事故，安全形势严峻。特别是2017年11月18日，大兴区西红门镇发生火灾事故，造成重大人员伤亡，社会影响恶劣。市安委会决定自2017年11月20日起，在全市开展为期40天的安全隐患大排查、大清理、大整治专项行动。”对此，北京市委书记蔡奇要求，“要举一反三，立即在全市进行大排查，一村一村、一院一院地毯式摸排，不放过任何安全隐患。要进一步关闭村镇工业大院，清除违法经营。”

11月18日的那场火灾过后，安全隐患大排查、大清理、大整治专项行动随即展开，事发地点附近大部分商铺、作坊、公寓等违章建筑，都接到了限期搬迁的通知。该《通知》还明确指出，“凡是有安全隐患的建筑、厂房，尤其是工业大院，一律关停整顿。‘三合一’、‘多合一’场所，要立即清人，确保安全。”“立即清人”这个带有歧视性的话语刺激了广大民众的敏感神经，随即在网络上引发关于“北京清理‘低端人口’”的热议，一时间舆论哗然，指责全部指向了北京市人民政府。对此，北京市予以否认，并不承认“清理低端人口”的说法。紧接着，网络上关于“清理低端人口”的文章全部下架。展开此次专项行动的除了大兴区，海淀、朝阳、通州、丰台等其他多个区域的城乡接合部，均在严查违章建设的出租公寓，要求租户在限期前迁出。时限短则一、两日，长则三日至一周不等，且未给出合理的安置方案。面对短时间的限期搬迁，很多租户很不满意，但他们也毫无办法。此次整治影响最大的有三类公寓：一是工业产权、商业产权，未更改产权性质，也未办理消防的集中式出租屋；二是城中村小产权房；三是小区住宅里的群租房。这些都是北京外来人口的聚集地。据统计，火灾发生的这一周，北京市已逐镇街、逐村院、逐企业地毯式排查了两轮，累计排查安全隐患25395处，最多的一个区摸排出近4000处隐患。面对如此众多的安全隐患，我们不禁会想为什么安全隐患会如此之多，这些惊人数字的背后到底隐藏着什么问题？这本是一场危机管理，考验的是政府危机管理的能力，但实际上也暴露出政府风险管理的问题。危机之所以会发生，是因为没有“化险为夷”，没有将风险扼杀在“摇篮里”，从而导致惨剧的发生。

（二）政府风险管理存在的问题

北京11.18大火的发生地，是一个被称为“三合一”场所的地方。这种地方多是经济发展的产物，主要集中在城乡接合部，地方不大，但居住的人却很多，楼层里面私拉电线的现象普遍存在，是一个具有重大安全隐患的场所。近年来，全国各地的这种场所也曾多次发生火灾，造成了严重后果（见表1）。

表1 近年来 “三合一”、“多合一”场所发生重大火灾案例

因此，对政府来说，加强对“三合一”场所的管理，及时清除安全隐患是政府风险管理的重要职责。但从北京大兴大火这次案例来看，政府在风险管理这方面依然存在运动式治理、单中心治理、风险意识淡薄、缺乏制度化的运作等四大问题。

1.运动式治理，缺乏常态化检查机制

从北京市排查出的安全隐患数据来看，此类安全隐患的存在并非一日之功，有些甚至都存在了十几年。那么，为什么积累多年安全隐患却无人来管？又为什么发生这次大火之后，在全市开启大规模的排查整治活动？至于展开此次大规模整治能否达到预期的目的，又会造成什么后果，本文先不做讨论。那么，从这一点可以看出，北京市政府在这方面的做法是典型运动式治理的表现，形成了“出问题大整治，不出问题不整治”的执行逻辑，缺乏一种常态化的检查机制。运动式治理很明显的一个特点就是“治标不治本”，只能将风险暂时控制，难以清除所有风险，而且无法从根本上解决问题。

2.单中心治理，缺乏公民表达意见的渠道

从北京市整治行动的实践来看，政府大多采取强制性行动，令居民限期搬迁，否则采取断水断电等强制性措施。在此，本文对于北京市安委会制定的这项整治行动的合法性以及所采取措施的合理性，也暂不做深入讨论。可以看出，从火灾发生到整治行动的开展，只有短短三天时间。在此期间，政府所做的任何决定，丝毫没有公民的参与，公民即使有意见和利益诉求，也难以去表达。此次行动的展开，居民大都有怨气，对政府的行为有不满情绪。由于政府的态度强硬，对居民的抱怨也是视而不见。政府的这种单中心治理思想，并不符合现代社会对政府的要求。这种缺乏人性化的管理方式，最终只能伤害民心。然而，当下政府对风险的管理，要以“公共利益最大化、公众损失最小化”宗旨，提高民众的满意度，强化共同治理，而不是政府的单中心治理。

3.政府和公民风险意识淡薄

正如学者对政府风险管理研究所得出的结论，危机事件的爆发，恰恰反映了政府风险意识的淡薄。北京大兴的这次火灾，也恰恰反映了这个问题。全市25395处安全隐患何以形成？火灾发生前，如此众多的风险为何没有引起政府的重视？对于政府来说，是缺乏风险意识，对于社会当中可能存在的风险没有及时查处，以致形成两万多处安全隐患。这些风险如果不加以处理，极有可能会再次酿成危机；对公民来说，其本身就是风险制造者，存在私拉电线、用电不规范等存在安全风险的行为，但他们由于缺乏风险意识，导致对身边的风险置之不理。无论是政府还是公民，均存在风险意识淡薄的问题。

4.缺乏制度化的运作

俗话说，“没有规矩，不成方圆”。一项制度能让组织内的行为规范化。然而，在北京的这次火灾当中，政府的运动式治理、单中心治理以及风险意识的淡薄，充分反映了政府风险管理的“非制度化”运作。当今社会，随着城市化进程的加快，社会风险变的纷繁复杂，存在安全风险的地方也越来越多，这无疑给政府风险管理带来了极大挑战。但在缺乏制度化的运作情况下，政府在应对风险时往往不知所措且效率不高，容易导致政府风险管理的失效，进而酿成危机。据了解，绝大部分政府还尚未建立其应对社会风险的管理制度。

四、政府风险管理体系的构建：“五位一体”

通过对北京11.18火灾的案例分析，我们得出政府风险管理还存在诸多问题。而且，就目前来说，政府风险管理在理论和实践上均不完善。尽管有学者提出要构建政府风险管理体系，但其构建的风管管理体系仅强调政府的作用，而忽视了公民和社会组织的参与，仍不完善。我们要知道，社会风险的存在，不仅仅事关政府的公信力，还威胁到公民的生命财产安全。完全由政府来进行决策，不符合现代社会发展的需要。本文认为，政府风险管理体系的构建事关风险所涉及的所有群体，而不仅仅是政府。此外，政府风险管理体系的构建要覆盖到从风险的识别到风险的解除全过程。因此，本文尝试着在前人研究的基础之上，通过治理理论的引入，重新构建“五位一体”的政府风险管理体系。

（一）风险识别：建立常态化的巡查机制

政府风险管理的第一阶段，就是风险识别。它是政府风险管理的起点，也是极为重要的一部分。倘若此阶段出了问题，那接下来的工作就不需要做或白做了。风险识别要求我们要会判断哪些属于风险的范畴，属于哪一类风险等等。尽管风险识别很重要，但最终要有人来识别，并且要能识别出风险才行，不然风险识别只能是“纸上谈兵”。以北京11.18火灾为例，此类安全风险是存在的，但无人去识别。有风险，而无人去识别，风险只能永远是风险。此外，风险识别决不能是运动式的，需要建立一种常态化的巡查机制，确保不让任何一个风险“溜之大吉”。对于风险识别，也不能完全依赖于政府，公民和社会组织也要自发的对风险进行识别。对于不懂得如何识别风险的，不知道风险有何危害的，政府和社会组织要加强宣传和教育，提高公民的风险意识和识别能力。同时，也可以建立一种“风险上报的奖励机制”，对于能够主动揭示社会风险的公民或组织，予以一定的物质奖励。

（二）风险衡量：建立标准化的指标衡量体系

风险衡量是政府风险管理的第二阶段。对风险进行衡量，也是测量其危害程度的一种方法。那么，具体对于如何测量，采用什么方法，本文认为，首先，我们要根据不同的风险类型，制定不同的衡量标准；其次，在相应的衡量标准下，通过对风险的详细分析，设置若干衡量指标，组建一套科学的指标衡量体系；最后，根据相应的指标衡量结果，来判断其危害程度，应该采取什么措施加以应对。为下一步的风险决策提供依据。然而，在现实当中，由于我们缺乏对风险进行科学衡量的标准，从而造成判断的失误，进而导致决策的失败。倘若是将危害大的风险小而视之，则将会造成大的危害，后果不堪设想。因此，对于风险衡量，我们需要针对不同的风险类型，建立不同的科学的、标准化的质变衡量体系，来准确判断风险的危害程度，使风险不致酿成大的危害。

（三）风险决策：建立社会和公民参与机制

政府风险管理的第三个阶段，就是风险决策，这是政府风险管理的核心，也是最为重要的一部分。在前面的案例分析中也指出，以往政府在进行风险管理决策时，均是由政府自身单独做决定。然而，随着社会的发展与进步，政府的单独决策往往并不能起到很好的作用，有时甚至还会造成不好的结果，也不利于风险的消除。政府的不同决策，带来不同的决策结果和效果。根据治理理论，决策要发挥多主体的作用，政府要适度的向社会分权。社会组织和公民作为风险的直接相关者，其参与风险决策的过程中也是无可厚非的。从北京11.18火灾也可看出，政府的单独决策，并不利于社会的和谐稳定，反而会引起社会的不满与指责。因此，政府在风险决策时，应当建立起社会和公民的参与机制，并使之制度化，让他们能够真真正正的参与到决策中来。此外，风险的决策过程也是多主体之间进行利益博弈的过程，博弈的最终结果是双方都能接受的最好结果，不至引发后续的纷争与不满。同时，也能够提高决策质量和效率，优化决策结果。

（四）风险决策的执行：建立内外结合的监督机制

风险决策的执行是政府风险管理的第四个阶段，也是风险决策得以实施的关键环节。我们知道，决策的生命在于执行。但任何决策在执行的过程中往往都避免不了会导致执行的偏差，一旦执行的偏差过大，偏离了决策最初的目标，那结果则会适得其反。正如北京11.18火灾发生后，北京市安委会下发通知，要求对存在安全隐患的地方，采取“立即清人”的措施。而到了基层执行的过程中，则将“立即清人”解读为限期1日至7日内不等，进行限期搬迁，否则则予以强制搬迁。从这一点可以看出，北京市安委会所作出的决策在基层执行的过程中出现了偏差。为了防止这种偏差过渡，本文认为应该建立一种内外结合的监督制度。所谓内部监督，是指政府内部自上而下的监督，由风险决策的制定者负责监督决策的执行者；外部监督是指社会组织和公民对决策执行者的监督，防止其执行的过渡偏差。

（五）风险管理的评价：建立第三方评价机制

对风险管理的评价是政府风险管理的第五个阶段，也是最后一个阶段。如果将政府风险管理看作一个生命周期，那么，对风险管理的评价就是政府风险管理的终结。从以往来看，对风险管理的评价往往由政府内部来进行，这就避免不了会出现相互包庇的情况存在，所得出的评价结果也难以让人们信服。此外，对风险管理的评价不仅仅是对风险管理结果的评价，还包括对风险的识别、测量、决策、执行等整个风险管理全过程的评价。为了保证评价结果的客观性与公正性，聘请专业的第三方来进行评价往往是最好的选择，得出的结果也最让人信服。因此，本文认为在对风险管理进行评价时，应建立一种第三方的评价机制，以更加专业、更加客观的视角，对整个风险管理过程进行评价。另外，对风险管理进行评价，相关的其他主体也具有一定的话语权。政府风险管理最好的结果就是让群众满意。

五、结论与讨论

从北京11.18火灾来看，的确反映出我国政府在风险管理当中存在问题。本文以治理理论为出发点，结合北京11.18火灾案例，系统探讨了政府风险管理体系的构建问题。从不同的角度完善了政府风险管理体系的内容，也是适应时代发展需求的结果。但本文也存在不足之处，例如，本文仅就一个案例来说明政府风险管理的问题，不够具有代表性，也难以真实的反映问题的根源所在。此外，本文从治理理论出发，探讨政府治理体系的构建问题，也仅仅是研究的一个角度，很难将政府风险管理体系说清楚。因此，在这两个方面，还需要进一步研究。政府风险管理体系的构建是一个大课题，用一篇文章不足以将体系的建构完全呈现出来。所以，在接下来政府风险管理研究的过程当中，希望能够在这两个方面继续研究下去，尽早构建一个完整的、更加全面的政府风险管理体系。

注 释

①所谓“三合一”“多合一”场所，是指集住房与生产、仓储、经营一种或一种以上使用功能违章混合设置在同一空间内的建筑。