产业精准扶贫中的地方政府公共服务供给研究——基于供给侧结构性改革视角

葛云飞

（华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620）

供给侧结构性改革，最终目的是满足需求，主攻方向是提高供给质量，根本途径是深化改革。最终目的是满足需求，就是要深入研究市场变化，理解现实需求和潜在需求，在解放和发展社会生产力中更好满足人民日益增长的物质文化需要。主攻方向是提高供给质量，就是要减少无效供给、扩大有效供给，着力提升整个供给体系质量，提高供给结构对需求结构的适应性［1］。补短板是供给侧结构性改革五大任务之一，贫困地区和贫困人口是全面建成小康社会最突出的短板。坚决打赢脱贫攻坚战，就是要推进供给侧结构性改革，加快补齐发展短板。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中强调脱贫总目标：到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。由此，公共服务供给侧改革是当前精准扶贫实践的重要路径。而产业精准扶贫是当前扶贫工作的重要支撑，因此在供给侧结构性改革的大背景下，有必要对产业扶贫中的公共服务供给进行研究，探索产业精准扶贫发展的新的有效路径。

一、产业精准扶贫路径反思

当前有关学者已经对产业扶贫进行大量的研究，不同的学者通过不同的研究方式对产业扶贫中存在的问题进行了描述与分析。通过对产业扶贫中的三个关键参与主体，即政府、贫困户以及扶贫企业，进行针对性的分析，研究导致产业扶贫困境的内在和外在原因。主要包括以下内容：

（一）基层政府产业扶贫供给能力薄弱

当前的基层政府，处在一个两难的境地，对上关系中，基层政府的财权和事权的分离，导致产业扶贫中的资金链紧张问题。对下关系中，基层政府的权力和权威的分离，导致产业扶贫中无法调动贫困群众的积极性。首先，基层政府依然处于治理能力的弱势。产业扶贫实践过程中，基层政府行为上未能摆脱治理的路径依赖，仍然以招商引资的思维来推进产业扶贫，认为产业的引入带来的经济效益足以达到扶贫开发的效果［2］。此外基层政府在产业引进的前期阶段容易出现打造亮点工程的政治动机。由此引发的产业扶贫的持续性弱化问题，基层政府对产业扶贫的理解偏差和治理能力缺乏，导致引进的产业并未达到预期的扶贫效果，甚至出现烂尾产业。同时，基层政府受相关利益团体的影响，产业扶贫的资源有时被精英俘获［3］，不仅没有增加产业扶贫的社会效益，反而增加了扶贫开发的社会成本。基层政府在产业扶贫中的供给能力薄弱，导致其在扶贫实践中的一系列行为偏差。

（二）基层民众产业扶贫开发中的低获得感

基层民众在产业扶贫过程中具有双重的身份属性，既是扶贫的对象，同时也是扶贫开发的实践主体。从理论上来看，身份的双重属性可以激发贫困群众在产业扶贫开发工作的积极性和主动性，从实践来看，双重的身份属性内在的矛盾往往会减少贫困群众在扶贫工作的获得感，使得贫困户的脱贫需求无法被满足。首先，在产业扶贫开发模式中，由于基层民众缺乏对基层政府工作安排的认同感，在产业实施的各阶段中，贫困群众仅仅是产业政策的受众，缺乏有效的扶贫需求表达机制。基层民众这一产业扶贫的主体的内生动力无法被有效激发，在扶贫工作中出现消极被动的局面［4］。其次，产业精准扶贫改变一直持续的“输血式”的扶贫策略，将直接发钱给物的方式转换成了扶持基层发展产业的实干扶贫的方式。在这个过程的转变中由于受惯性思维的影响，直接的资金补助这一扶贫方式的取消给贫困群众带来的是贫困权利被剥夺的直观感受。给贫困群众的心理认知上带来落差感，弱化了产业扶贫开发带来的获得感。同时，产业扶贫政策的核心是遵从市场逻辑，不论是在产业投资开发初期还是在后期的产业运行中，贫困群众都要付出一定的成本，包括资金成本和劳动成本，加之市场上存在普遍的风险。基于理性人的视角，贫困群众对于产业扶贫开发往往会存在排斥感，再次弱化了贫困人员在产业扶贫政策的获得感。

（三）扶贫企业的主体感差

扶贫企业作为产业扶贫政策的支撑，也会受到双重属性的制约。逐利是企业发展的核心目标，企业加入到扶贫工作中的出发点是追逐自身的经济利益，借助地方政府打造的发展平台，利用地方上的自然资源和劳动力资源实现经济利益的最大化。但是由于扶贫政策下引进的企业捆绑着社会公共责任，也就是说，企业需要承担当地扶贫的责任，而不能简单地关注于实现经济效益，更多的是社会效益的承担。在经济效益逻辑和社会责任逻辑的权衡下，有能力的企业往往会对产业扶贫政策敬而远之，不愿意承担政策优惠中捆绑的社会责任。而一些刚刚起步的急需发展资源小企业更愿意加入到产业扶贫政策中，这就导致了产业扶贫中引进企业的弱势吸纳问题。处于发展弱势的小企业在扶贫开发中重点追求的是经济效益，遵从的是市场逻辑，利用地方提供的发展平台，吸纳地方的优势资源，促进企业的自身发展［5］。贫困群众在市场中本来就处于弱势地位，一些家庭的致贫原因也是因为特殊的情况无法适应市场的需求，那么在企业的市场逻辑大于社会逻辑的情况下，扶贫企业忽视了自身作为扶贫主体的角色，贫困群众在产业扶贫中的收益效果达不到预期。

总之，当前的有关文献，大部分都是从扶贫政策、扶贫方式、扶贫资源等外在性扶贫供给方面出发，针对产业扶贫问题进行解读，而忽略了地方政府在产业扶贫中公共服务供给问题。产业精准扶贫虽然是以市场为依托的扶贫方式，但是地方政府依然是主导者，承担着理顺帮扶企业和贫困户利益关系的公共服务职能。随着市场化的不断深入发展，扶贫企业的自身发展需求也发生变化，贫困户的脱贫需求也在不断地变化，地方政府的公共服务供给侧结构性改革，则是产业扶贫突破结构性困境的关键。同时，产业精准扶贫致力于形成聚合社会扶贫力量，形成扶贫社会扶贫共同体的局面。不同资源主体的汇聚，需要权威高效的公共服务供给体系的支撑，才能整合各方的力量，在产业扶贫中拧成一股绳。

本文认为，当前产业扶贫中出现的困境，主要是地方政府公共服务供给不能适应扶贫各方主体的切实需求，阻碍主体自身发展的同时，也无法形成各主体之间的联动机制，使得产业扶贫陷入发展困境，扶贫效果差强人意。产业精准扶贫最核心的问题是如何实现贫困户的“需求”与产业帮扶的“供给”之间的精准匹配，地方政府作为产业精准扶贫的主导者，需要构建有效的公共服务供给平台，形成扶贫企业与贫困户之间的精准对接。因此，产业精准扶贫中的供给侧结构性改革，需要以地方政府的公共服务供给侧改革为依托，增强产业扶贫供给的精准性，形成经济社会协调发展的扶贫共同体（见图1）。

图1 产业扶贫公共服务供给侧结构性改革思路

二、产业扶贫需求侧管理

供给侧结构性改革是指从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好地满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展［1］。那么，根据供给侧结构性改革的定义进行演绎，扶贫“供给侧结构性改革”则是指从扶贫供给角度入手，重组或优化各类扶贫生产要素配置，减少无效和低端供给，促进贫困群体生产及生活产品的供给结构优化，切实提高扶贫供给体系的效率及质量，使扶贫供给数量充足、精准，品种和质量满足贫困群体需要，建立健全保障有力、结构合理的扶贫供给生态体系［6］。产业精准扶贫是政府主导的，以扶贫企业为支撑，以带动贫困户和贫困地区产业经济发展为目标的扶贫方式。产业精准扶贫中地方政府公共服务供给侧结构性改革，必须建立在精准的扶贫需求的基础上，以需求为导向进行针对性的公共服务供给侧改革。

（一）产业扶贫需求侧与供给侧的关系

在供给侧结构性改革中，学者们认为对供给侧需求侧之间关系的清晰认知，是供给侧结构性改革的重要理论基础。王一鸣认为供给侧需求侧是对立统一的，也是不可分割的，新的需求可以拉动供给侧创新，同样供给侧创新也可以创造新的需求；辛国斌认为，供给侧和需求侧二者之间是相互调节，互为因果的辩证关系。在处理好供给的同时，也一定要兼顾需求侧，杜绝仅从供给侧考虑问题，或者仅从需求侧考虑问题；张卓元认为供给需求不能完全对立，有一些共有需求是很难区分的，供给需求应齐抓双管，供给创造有效需求；李春生认为，供给侧改革目标和其实质是一致的，供给侧结构性改革的第一层目标就是要适应需求，这是解决问题的关键［7］。

在产业扶贫供给侧结构性改革中，首当其冲的是深入了解产业扶贫所要解决的问题，即搞清楚具体的脱贫需求是什么。地方政府的公共服务与当地脱贫需求的不配套正是产业扶贫陷入困境的症结所在：贫困户的脱贫需求缺乏相应的表达机制，地方政府无法准确认知贫困户的需求现状；扶贫产业的开发与当地的脱贫需求不匹配，无法嵌入当地的经济发展；基层政府的资源供给与扶贫企业的发展需求不配套，无法发挥扶贫企业的市场作用。脱贫需求和扶贫改革服务供给的不对等，使得产业精准扶贫的三个关键主体，地方政府、贫困户和扶贫企业之间的无法达成一致的利益关系，阻断了产业扶贫链条的形成，最终导致产业扶贫的结构性矛盾。

因此，产业扶贫中地方政府公共服务供给侧结构性改革的前提是厘清各参与主体的需求，在形成良好需求侧管理的基础上，理顺各方利益目标，保障高质量、高效率、高契合度的公共服务供给，突破产业精准扶贫困境。

（二）基本公共服务需求

产业扶贫开发中，地方政府的公共服务的主要对象是贫困户，贫困户的脱贫需求则是地方政府公共服务供给侧结构性改革的出发点和立脚点。随着产业扶贫开发的不断深入发展，目前脱贫攻坚已经到了“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺阶段，所面对的都是深层次的贫困矛盾。新时期，贫困人口的脱贫需求也不断发生着变化，多元化、复杂化的特性也在不断地彰显，贫困户最基本的生存需求得到满足，更高层次的发展需求不断增加。多元化、复杂化的脱贫需求正是精准扶贫需要解决的首要问题，需要从公共服务供给侧结构性改革为切入点，进行产业扶贫的深入开发。

1.贫困户需求中的马斯洛需求层次理论

从马斯洛的需求层次理论来看，人类需求像阶梯一样从低到高按层次分为五种，分别是：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。随着扶贫政策的不断发展，贫困户的多样化的脱贫需求也对应了马斯洛的需求层次。第一，贫困户的生理需求，生理需要的满足是维持人的生存最基本的要求，我国长期的扶贫开发，基本消除绝对贫困，满足贫困户的生存需要。由于绝对贫困的识别度较高，扶贫资源容易瞄准，贫困户生理需求的满足度较高，越高层次的需求则越难满足。第二，贫困户的安全需求，包括对人身安全、生活稳定以及免遭痛苦、威胁或疾病等的需求。市场化进程日益加快，社会的物质财富愈加的扩张，贫困户在物质上的缺乏，与大量的社会财富形成鲜明的对比，从而在心理上导致对安全感的需求。因病致贫等贫困现象突出也表明贫困人口的安全需求亟需解决。第三，贫困户的社交需求，主要是人与人之间的社会交往，社会中的人并不能简单看作是一个孤立的个体，贫困户也需要较高层次的需求，如：对友谊、爱情以及隶属关系的需求。因此，贫困户需要融入一定的组织当中，满足对日常社交的需求。因婚致贫、留守问题等也是贫困问题中需要解决的贫困户的社交需求。第四，贫困户的尊重需求，既包括对成就或自我价值的个人感觉，也包括他人对自己的认可和尊重。贫困户缺乏的不只是物质财富，在社会资源上更是匮乏，贫困户通常的做法是希望子女接受教育的方式，阻断贫困的代际传递，也获取尊重的需求。因此，因学致贫也是常见的贫困原因。第五，自我实现的需求，自我实现的需求是最高层次的需要，是指个人可以完成和自己能力相称的工作，做称职的工作，这样才会使个人感到最大的快乐。贫困户在脱贫过程中，最大的需求是找到适合自己的工作，或者是自己可以胜任的工作，通过劳动获取财富，实现个人的价值，彻底的脱离贫困。不同的脱贫需求造成了产业扶贫中地方政府公共服务供给的难点，因此对贫困户的具体脱贫需求的瞄准摸底，是公共服务供给侧改革的实践基础。

2.贫困户需求与心灵治理

扶贫本质上是满足贫困户的发展需求，针对贫困群体的公共服务供给的问题。而人类社会的任何公共问题或公共事务都应该是个人的需求溢出问题，既个人需求超出其本人及家庭的满足能力的问题。这类问题存在着两条解决路径：一条是物质治理的路径，即以物质资源满足人的溢出需求；另一条是心灵治理的路径，即通过非物质手段和非强制手段影响人的思维过程［8］。产业精准扶贫主要是以发展实业的方式，带动地方经济的发展，提高贫困居民的物质收入水平。实际上，企业作为一个组织，在扶贫开发中能够做的还有更多的可能，组织的一个显著的特性，就是给人的归属感、天然的社交场以及自我实现的平台，能够很好地满足人的内在的心理需求，从而实现人的全面而自由的发展。

然而产业扶贫开发中，往往容易忽视贫困户的内在需求，没有将产业扶贫的最大效用发挥出来，效果不尽人意。那么，在地方政府公共服务的供给侧结构性改革中，地方政府作为产业扶贫的主导力量，必须注重对扶贫需求侧的管理，以需求为导向，坚持群众主体，激发内生动力，进行供给侧结构性改革，充分调动贫困群众的积极性和创造性，增强贫困人口的自我发展能力。

（三）市场化发展需求

企业作为产业扶贫的依托力量，在扶贫开发中的作用不容小觑。但是，企业作为经济性组织，对经济利益的追求是其最重要的目标。而产业扶贫开发则需要企业承担一定的社会责任。在扶贫开发的过程中，企业也并不是公益组织，企业的经济需求必须在一定程度上得到满足，才能强化扶贫开发的动力。

1.优化公共服务，增强帮扶能力

扶贫企业在产业扶贫开发中虽然承担着一定的社会责任，但是扶贫企业不是公益组织，其带来的扶贫效益是建立在满足自身发展需求的基础之上的。从一定意义上来看，产业发展依然是扶贫企业的第一目标，而带动贫困户脱贫的社会责任则是企业自身发展所带来的辐射效应。扶贫企业所遵循的市场化逻辑，追求的是资源之间优化配置与市场效益的最大化，这就要求产业发展以市场为导向，以经济效益为中心，需要通过最具有实力的公司和资本的带动，将产业做大做强，进而在市场竞争之中占据优势，最终获得最大利润［3］。但是在当前的产业扶贫开发中，企业带动能力弱、产业开发持续性差、扶贫企业套取扶贫资金等问题频发，扶贫企业自身发展的需求未得到满足，其附加的扶贫社会责任的自然也难以得到满足，甚至出现各种的行为偏差，导致扶贫资源的浪费。地方政府在产业扶贫中的公共服务供给，需要以扶贫企业的需求侧管理为切入点，进行供给侧结构性改革，解决产业扶贫的结构性矛盾，最大程度的发挥产业扶贫的效益。

2.理顺利益关系，增强帮扶效率

扶贫企业和贫困户在产业扶贫过程中实际上就是雇主和雇员的关系，追求经济效益的企业并没有了解贫困户具体需求的动力，相反的，在产业发展市场中能力强的贫困户在产业扶贫中的获益程度会更高。那么，扶贫企业的供给和贫困户的脱贫需求之间的鸿沟则需要地方政府来进行填充，通过公共服务供给侧结构性改革，理顺产业帮扶供给和贫困户的脱贫需求，发挥产业精准扶贫的社会效益。

三、产业扶贫中的公共服务供给侧结构性改革

一个健全的扶贫行动体系，必须在政府、市场、社会与贫困群众之间构架起建设性的伙伴关系和互动合作关系。实现精准扶贫，既要最大限度地发挥政府主导作用，又要充分发挥市场配置资源的决定性作用，两者有机结合，扶贫脱贫才能获得最大成就［9］。地方政府作为产业扶贫的主导者，是在扶贫企业和贫困户之间建立起伙伴关系和互动合作关系的关键，在管理好贫困户和扶贫企业需求侧的基础上，理顺产业扶贫供给与需求的关系，优化公共服务供给，协调发展各方的利益，从而实现经济和社会的综合发展。

在产业扶贫开发实践中，贫困户是以脱贫需求为行动导向的，扶贫企业则是以经济效益为行动导向的，那么扶贫企业和贫困户实际上不是利益相关体，二者之间的结合并不密切。产业精准扶贫的深入发展，需要形成一个扶贫开发和经济发展的共同体，促进综合性的贫困地区的发展。因此，产业扶贫中的地方政府公共服务供给能力尤为重要，是突破产业扶贫结构性矛盾的关键。贫困户与扶贫企业将各自的需求输送给地方政府，地方政府发挥治理能力，通过公共服务供给侧改革，优化公共服务，整合管理双方的需求，进行有效的公共服务供给，在满足双方发展需求的同时，理顺企业与贫困户之间的利益关系，发挥产业扶贫开发的社会效益（图2）。

图2 产业扶贫公共服务供给优化结构

（一）瞄准贫困户脱贫需求，优化公共服务供给

根据马斯洛需求层次理论，贫困户群体中的脱贫需求也存在分层现状，主要分为基础性和发展性。产业精准扶贫供给侧改革中，需要地方政府优化公共服务供给能力，深入瞄准贫困户的脱贫需求。

1.以人为本，增强公共服务供给意识

贫困问题是当前我国农村发展中的最突出的短板，也是公共服务均等化发展中的必须要克服的一道坎。产业扶贫作为精准扶贫的主要方式之一，以政府为主导，抓住市场发展机遇，激发贫困户内生动力，通过劳动，实现彻底脱贫的目标。但是当前的产业精准扶贫问题频发，地方政府以招商引资的惯性来进行产业扶贫，只重产业开发而忽略了扶贫的社会效益；产业扶贫中的贪腐现象时有发生，扶贫资金被层层剥夺；公共服务意识淡薄，扶贫任务重于扶贫实效。思维意识引导行为逻辑，地方政府在产业扶贫中的行政意识仍然强于公共服务意识，将产业扶贫开发当作上级的行政任务来对待，致力于短、平、快的发展，追求行政绩效。因此，产业精准扶贫中，地方政府公共服务供给侧结构性改革必须树立以人为本的扶贫意识，在提供优良公共服务供给的基础上，致力于增强贫困人口的发展能力，实现贫困人口和贫困地区的全面发展。

2.精准识别，增强公共服务供给效率

随着经济社会发展和贫困人口分布“碎片化”，贫困人口的脱贫需求分层更加明显，产业扶贫的发展需要地方政府高效的公共服务供给，瞄准不同贫困户的脱贫需求，针对性地进行产业扶贫，实现消除贫困的目标。随着社会进步和经济迅速发展，个人自由、主观福利感受等日益受到重视，由收入单一维度对贫困户测度的方法掩盖了致贫原因的多样化及时代性［11］。因此，产业扶贫中，需要发挥基层政府联系群众的优势，通过深入走访瞄准基层贫困户的切身脱贫需求，以贫困人口的真实需求为导向，实施差别化扶贫策略，对不同层次贫困人群采取不同的扶贫模式，防止“一刀切”，增强公共服务供给效率。老年贫困问题、因学致贫问题、因婚致贫问题、因病致贫问题等不仅仅是简单的贫困问题，也是基层社会综合发展的现实需求，地方政府要通过产业扶贫开发，达到带动经济社会整体发展，必须建立在高效优质的公共服务供给基础上，满足贫困人口的脱贫和发展需求。

（二）遵循市场化发展规律，提高公共服务供给能力

产业精准扶贫是以企业和市场为依托，力求以造血式的扶贫方式取代以往直接给物打卡输血式的扶贫方式，激发贫困户的脱贫内生动力，加强脱贫的彻底性。产业精准扶贫虽然是政府主导的扶贫方式，但是立足于市场化和宏观经济发展的逻辑，产业扶贫必须发挥市场在资源配置中的决定性作用。相应的，地方政府必须遵循市场化发展规律，为产业扶贫发展提供优良的公共服务供给，做好产业扶贫开发的公共服务配套供给。

1.完善基础设施，增强企业扶贫动力

扶贫企业并不是公益组织，经济效益是企业追求的首要目标，地方政府需要以完善的基础设施、优厚的发展资源、优惠的经济政策等公共服务的配套供给来达到吸引扶贫企业入驻开发的目的。一些贫困地区的物质资源丰厚、劳动力人口充足，但是由于受到地理环境的限制，基础设施等条件落后，企业落户发展的成本过高，从而形成地域性贫困。那么地方政府在这个过程中，需要发挥公共财政资源的能力，完善贫困地区的基础设施建设等硬件设施，为扶贫企业的发展做好公共服务供给保障。地方政府的公共服务供给与扶贫企业发展需求相配套，才能加强企业的扶贫动力，实现以企业带动地方产业发展的扶贫目的。

2.“放”、“管”分明，公共服务供给现代化

产业发展需要发挥市场配置资源的决定性作用，地方政府在产业发展过程中需要简政放权，减少产业发展中的行政之手的干预，为产业经济的发展留下足够的空间。产业的发展需要以市场为导向，将地方的资源优势转化为产业优势和经济优势。同时也需要防范市场失灵，地方政府需要发挥好监管的公共服务供给能力，对扶贫企业的资格和能力进行审查，保障产业扶贫资源利用的有效性，维护贫困户的经济利益。因此产业扶贫开发中，“放”和“管”的有效结合，需要地方政府公共服务现代化的支撑，进行公共服务供给侧结构性变革。

（三）利益共同体，构建公共服务供给体系

产业精准扶贫需要个主体之间的联动合作，多元化复杂化的需求，需要有效的供给机制。地方政府的公共服务供给不仅需要满足扶贫企业和贫困户各自的需求，更重要的是构建起公共服务供给体系，将扶贫主体之间进行有效对接，理顺主体之间的利益关系，实现扶贫利益共同体。首先，扶贫企业的申请评估环节中，地方政府需要利用自身的权力优势和资源优势，制定科学合理的评估方案，与专业的可靠的单位合作，把好产业引入的第一道关卡，实现产业与当地实际需求相适应的政策预期。其次，在引进产业实开发中，一方面，入驻产业需要融入当地的社会环境中，另一方面，基层群众需要接纳和信任所引入的扶贫开发产业。地方政府作为双方的关键联系点，需要发挥自身在基层的权威影响力，使得扶贫企业和贫困群众能很好地融合，减少扶贫工作的摩擦力，提高社会效益。再次，在扶贫产业发展的后期往往出现持续性较差的问题，导致扶贫工作的成本增加，一方面造成地方政府的财政投入的浪费，导致行政低效率。另一方面造成贫困群众的投入和回报不对等，弱化了贫困群众对于地方政府扶贫工作的信任度。因此，地方政府在扶贫产业发展的过程中要一直落实好监督的角色，巩固产业政策的持续性，实现产业扶贫开发的社会政体效益。

四、优化公共服务供给，为产业扶贫保驾护航

供给侧结构性改革中的“补短板”内容，就是要补政府应该投入而被忽视的领域［12］。产业扶贫中地方政府的公共服务供给往往是最容易被忽视的方面。产业精准扶贫既具有公共性也具有经济性质，同时集合多个参与主体，地方政府的公共服务支撑是必不可少的环节。公共服务供给侧结构性改革包括两个层次的要求，一方面是地方政府公共服务能力的提升。在产业精准扶贫中，基层政府公共服务能力的提升要求产业扶贫精准度的提升。另一方面则是基层政府公共服务体系的建立，助力形成扶贫大格局。产业扶贫中地方政府公共服务供给侧结构性改革，实际上也是地方政府治理能力重塑的过程，在发展公共服务治理能力的基础上，完善公共服务的治理体系，解决产业扶贫中的治理碎片化问题，从而实现基层政府治理的整体性。打赢脱贫攻坚战，是促进全体人民共享改革发展成果、实现共同富裕的重大举措，是体现中国特色社会主义制度优越性的重要标志，也是经济发展新常态下扩大国内需求、促进经济增长的重要途径［13］。地方政府的公共服务供给侧结构性改革是增强贫困人口获得感，理顺扶贫主体利益关系，形成经济发展和地区发展统一性的关键环节。

党的十八届五中全会提出了“五大发展新理念”，其中之一就是要坚持共享发展理念。共享发展要求居民能够共享改革发展成果，消除发展进程中机会不公平、权利不平等带来的差距［13］。贫困地区和贫困人口的发展机会本身就是共享发展中的短板，必须在地方政府公共服务供给侧结构性改革的基础上，保障贫困人口的发展权利，实现共享发展理念。

在国家治理现代化的时代背景下，扶贫开发工作不仅仅只是经济层面能解决的问题，精准扶贫精准脱贫需要基层社会整体发展的支撑，更需要基层政府在实现公共服务供给能力提升和公共服务体系建立的基础上，为社会扶贫开发工作提供优质的公共服务供给，为全社会扶贫大局面的形成保驾护航。