中央巡视的结构功能研究

宋 昭，张 灿

（北京师范大学 政府管理学院，北京 100875）

一、引 言

腐败是政治之癌。王沪宁将腐败定义为“公共权力的非公共运用”［1］，权力不仅是政治学研究的核心，也是反腐治理的关键。

巡视制度是我国在反腐败领域中制度创新的体现。2003年7月，中共中央纪律检查委员会和中央组织部设立中央巡视办公室和中央纪委、中组部巡视组；2007年，党的十七大将巡视制度写进党章；2009年，中共中央通过《中国共产党巡视工作条例（试行）》，巡视制度进一步制度化和规范化；同年，党中央成立中央巡视工作领导小组，正式将中纪委、中组部巡视组更名为“中央巡视组”，进一步加强了党中央的权威。

十八大以来，反腐治理体系愈加充实，反腐结构内容愈加丰富（见表1），巡视制度在巡视实践的过程中，深化改革，持续创新，形成良性循环，逐步巩固巡视站位和提高巡视效能。2013年5月，党中央开启了中央巡视组第一轮巡视，首轮巡视就坚持问题导向，牢牢盯住被巡视单位的党风廉政建设和反腐败斗争这个中心，深化“四个着力”；在十八届三中、四中全会召开后，又紧紧围绕党的领导和党的建设为中心，紧扣“六个纪律”；2016年六中全会通过《新形势下党内政治社会的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，巡视被作为“党内监督的一项战略性制度安排”，中央巡视突出政治巡视，聚焦全面从严治党，严肃党内政治生活，净化政治生态；2017年7月，中共中央再次修订2015年通过的《中国共产党巡视工作条例》，将十八届中央巡视组十二轮巡视的经验和成果制度化，完善巡视内外结构，强化反腐治理体系，进一步提高反腐治理效能。

作为中国特色反腐制度建设的重要组成部分，巡视制度近年来愈加受到了学界的重视。巡视制度作为党内监督的一项战略性制度安排，意味着巡视制度并非孤立存在，应着眼于整个反腐治理体系来考察，在外部的权力监督体制层面和内部的组织运行机制层面分析中央巡视的结构功能。本文选取了政治学研究中的主流范式之一的结构功能主义作为分析工具，在“回到阿尔蒙德的传统”中考察巡视制度的运行机理。

表1 反腐治理体系各结构内涵

二、分析框架：回到阿尔蒙德传统

加布里埃尔·A·阿尔蒙德是政治学结构功能主义的创始人，在其代表作《比较政治学：体系、过程和政策》一书中，系统阐述了结构功能主义分析方法。他认为国家、政府和民族作为“旧的术语”无法凸显立法机构、利益集团、社会组织等非正式机构和集团的存在，而后者在利益表达、公共政策、选举等和大众利益息息相关的领域发挥的作用愈加重要。结构功能主义以政治体系代替国家、政府和民族作为分析框架的核心概念，超越了西方传统政治学的价值偏向，有利于对非西方国家进行政治分析，是政治学少有的经久不衰的分析方法，被赞誉为“阿尔蒙德的论证为比较政治学提供了一个全球分析框架”［2］。

阿尔蒙德认为，政治体系、结构和功能是结构功能主义的核心概念。“政治体系是一套制度和机构，它关系到一个社会或社会内部诸群体共同目标的制定和实现”［3］，“所有的政治体系，为实现本身的目标，都要有相应的政治结构以及组成政治结构的政治角色”［4］2，而“结构是由各种相互关联而又相互作用的角色组成”［4］14，结构发挥的作用或影响称之为功能。结构和功能均可分为过程、体系和政策三个层次，体系层次是“各部分之间的某种相互依存以及体系同环境之间的某种界限”［4］6，涉及政治社会化、政治角色录用和政治信息交流等功能；过程层次“即要求和支持输入通过一个转换过程变成了权威性政策的输出”［4］16，涉及利益的表达综合和政策的制定执行等功能；政策层次是“作为整体的政治体系涉及其他体系及环境的行为”［4］18，涉及政策输出和政治产品，包括提取、分配、管制和象征功能和提供安全、福利与自由。

巡视作为监督制度和反腐机构的综合体，是中国反腐治理语境下的政治体系之一。巡视的内涵丰富，涉及的政治角色广泛，互动频繁，包括中央、地方、群众三个层次。巡视的运行结构明晰，组织结构直观，反腐功能显著，在反腐治理体系中作用突出。作为最早将阿尔蒙德引入国内的学者之一，曹沛霖评价阿尔蒙德的结构功能主义“不仅研究政治活动的实践，而且探讨了政治与不断变化着的社会环境之间的关系”［4］19。我国的巡视制度既是一种政治活动，更是政治与社会环境的互动与互构的统一体。所以，阿尔蒙德的结构功能主义对巡视制度的分析具有较强的契合性和较大的解释力。

三、中央巡视的结构分析——“体”与“制”的划分

巡视制度是中国特色社会主义反腐体系的重要组成部分，极大地激发了反腐体系的治理效能，调动了反腐体系各项制度安排的活力，也在一定程度上倒逼和加速了反腐体系的创新和完善。本文运用结构功能主义的理论框架，分别探究中央巡视的外部结构（体制结构）和内部结构（机制结构），最后综合内外结构，在三个层次——体系层次、过程层次和政策层次上剖析中央巡视的功能。

（一）体制结构——中央巡视的外部结构分析

中国共产党作为中国唯一的执政党，其党组织高度嵌套于国家的各级行政机关，故某种意义上强化对党员的巡视监督就是强化对公权力使用者的监督。当代中国政治体系和国家建设的基本逻辑，内在地要求构建和完善“以政党为中心”的惩治和预防腐败体系［5］。所以，执政党的组织结构和国家权力分配结构的契合性，根本上决定了党内监督作为权力监督结构的主导核心。巡视制度作为党内监督的战略性制度安排，内含于党内监督体系中。所以，中央巡视的外部结构便是以巡视监督为战略轴心的权力监督结构（图1）。

图1 权力监督结构

根据《中国共产党巡视工作条例》，中央巡视组的巡视对象以省部级领导干部尤其是省级党政机关、大型国有企事业单位的领导班子及其成员，特别是以“一把手”为主，作为“关键少数”中的“关键少数”，各级领导班子“一把手”是国家治理能力与治理体系的“掌舵者”中的“掌舵者”，其突出的权力结构要求我们党加大加强对“一把手”的权力监督。然而，我国的现实权力运行逻辑却是“党委的权力往往集中于几个书记，特别是第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”［6］，造成了“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”的监督失衡困局。所以，中央巡视以省部级领导干部尤其是“一把手”为主要巡视对象，正是抓住了权力监督的“牛鼻子”，拉近党中央的上级监督，强化同级党委纪委的平行监督，激活以普通党员群众为主的下级监督，同时，中央巡视对民主生活会的重视，也有利于领导干部培养和巩固自我监督意识，有力地整合了各方监督，形成了监督合力，助推了巡视利剑作用。

（二）机制结构——中央巡视的内部结构分析

中央巡视的内部结构由其组织结构（图2）和巡视工作程序两部分组成。

根据2017年7月1日最新修订的《中国共产党巡视工作条例》第二章“机构和人员”规定，党中央成立中央巡视工作领导小组，该小组向党中央负责并报告工作，听取巡视工作汇报，对巡视组进行管理和监督，是中共中央直属决策议事协调机构。中央巡视工作领导小组设立办公室为日常办事机构，设在中央纪律检查委员会，向中央巡视工作领导小组报告工作情况，统筹、协调、指导巡视组开展工作，对巡视工作人员进行培训、考核、监督和管理等。

中央巡视工作领导小组由中央纪律检查委员会书记担任，副组长由中央组织部部长担任。值得注意的是，自2009年成立中央巡视工作领导小组，迄今已产生三届领导小组。前两届的第一副组长均为中央组织部部长，而十九大后成立的十九届中央巡视工作领导小组第一副组长为新成立的国家监察委主任杨晓渡，中央组织部部长陈希为第二副组长，此举旨在巩固纪委和组织部门对中央巡视工作的领导同时，更加凸显巡视工作的监察特色。中央巡视集纪律检查、组织考核、监察监督为一体，充分体现了巡视整合监督力量、形成监督合力的中国特色社会主义巡视制度优势。

中央巡视组由党中央直接设立，向中央巡视工作领导小组负责并报告工作，接受中央巡视工作领导小组办公室的统筹协调和培训考核等业务指导和监督工作。巡视组设组长、副组长、巡视专员和其他职位。巡视组实行组长负责制，副组长协助组长开展工作。中央巡视组组长根据每次巡视任务确定并授权，实现了“三个不固定”——巡视组织不固定，被巡视单位不固定，巡视组和被巡视单位关系不固定；巡视工作人员应当按照规定进行轮岗交流，实行任职回避、地域回避、公务回避，这些都最大限度地减少了巡视干扰。

图2 中央巡视组织结构

中央巡视组的巡视对象以省部级领导干部尤其是省级党政机关、大型国有企事业单位的领导班子及其成员，尤其是以“一把手”为主；主要对省部级党委党组领导班子执行党章和其他党内法规、遵守党的纪律、落实全面从严治党主体责任和监督责任等情况进行监督，着力发现党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软问题。从十八届中央巡视的“一个中心，四个着力”到十九届中央巡视着重检查是否弱化党的领导和严重违反以政治纪律为首的“六大纪律”，体现了中央巡视工作重点的深化。

正如学者张道许所言，“制度的权威来源于相关组织的权力，但制度的运行仅靠权力维系，则与皇权背景下的巡视无异，所以巡视也应有严格的程序规范”［7］。中央巡视不仅蕴含着强大的中央权威，更在发展过程中演化出一套严密的工作程序和规范的工作方式，并将随着巡视实践的丰富，巡视成果的转化而愈加完善。

中央巡视工作程序由巡视准备、巡视了解、巡视汇报、巡视反馈和移交督办构成。一切从实际出发是唯物主义的根本要求，也是中国共产党的优良传统。巡视准备阶段，巡视组向中央组织部了解被巡视单位党组织领导班子的个人政治情况，向审计署了解被巡视单位的预决算和重大资金使用情况，向国家信访局了解涉及被巡视单位的信访情况尤其是群众集体来京上访和非正式上访的情况。基于此，巡视组研究制定巡视工作方案，向被巡视单位印发巡视通知；巡视了解阶段，便是巡视组进驻被巡视单位按照巡视工作方案实施巡视监督的工作。与十八大之前中央巡视的运作不同，十八大后，巡视面向全社会公开巡视监督范围、工作安排、联系方式，拓宽了解被巡视单位问题的渠道，对发现领导干部涉嫌严重违纪违法等问题及时向中央巡视工作领导小组报告。在特殊情况下，巡视组甚至可以直接向中共中央的主要领导汇报，比如直接向中共中央总书记汇报［8］。在巡视了解阶段，巡视组有一组规范的工作方式用于了解被巡视单位方方面面的工作和问题，包括：听取工作，专题汇报；列席有关会议；受理来信、来电、来访；召开听取意见座谈会；个别谈话；调阅、复制有关资料；民主测评、问卷调查；走访调研；商请有关职能部门或专业机构予以协助等。

那时，国内的焊接专业刚起步，人们对焊接的了解等同于零。所以，当得知李世豫的男友在搞焊接时，身边的人都笑了：“李世豫，你男朋友是搞焊接的，他是焊洋铁壶还是焊自行车？”被问得多了，李世豫就写信问：“学焊接到底能做什么？”

巡视结束后，巡视组应向被巡视单位反馈发现的问题，提出整改意见和建议。反馈工作应体现全面从严治党精神，回归问题导向，严肃认真，形成震撼。最后是移交督办阶段，巡视组本着不插手具体案件、不干涉具体业务的原则，止步于问题发现，并依据干部管理权限和归口管理、各司其职的原则，将这些问题分别移交中纪委、中组部等职能部门处理并及时督办；对被巡视单位的落实整改情况也以适当方式开展监督检查，比如十八届中央巡视“回头看”巡视16个省份，均将前期巡视问题的整改落实情况作为“回头看”的重点考察情况。

四、中央巡视的功能分析——“体”与“制”的统一

结构是因，功能是果。巡视制度作为党内监督的战略性制度安排，是权力监督结构中的一部分，十八大以来巡视制度的反腐绩效离不开与之相契合的权力监督结构和中央巡视本身的发展创新和巡视组高效的执行力。“体系本身的稳定也有赖于这三个层次之间的动态平衡。如果同样的结构要在一段时期内持续不断地发挥同样的功能，体系、过程和政策三个层次之间就必须同时进行紧密配合。”［4］

权力监督结构作为中央巡视的外部体制结构，充当着外因的作用，中央巡视的组织结构和工作程序作为其内部的机制结构，充当着内因的作用。马克思主义唯物辩证法认为，事物的发展是内因和外因共同起作用的，外因通过内因而起作用，所以本文综合中央巡视的内外结构分析其在体系、过程和政策各个层次发挥的功能（见表2）。具体而言，体系层次重点考察中央巡视对人民群众和党员干部的政治社会化功能、巡视结果被作为干部升迁重点考核指标的政治录用功能和巡视反馈发挥的交流政治信息功能；过程层次侧重关注巡视期间对人民群众和党员干部的利益表达和利益综合功能以及巡视本身发挥的政策执行功能和政策创新功能；政策层次重点关注中央巡视对反腐资源的提取分配功能，对被巡视的问题干部的约束管制功能和代表党中央反腐权威的象征功能。需要说明的是，之所以表格将功能与权力监督结构列在一起，是为了方便读者更加直观地理解各个功能，并不代表是权力监督结构独有的功能。实际上，每一个功能的分析都要从内部结构即内因入手，故如上所说，巡视制度的功能是中央巡视内外结构共同作用的结果。此外，巡视监督是一种监督合力，兼具其他监督形式的功能，所以从其他监督形式分析巡视监督的功能，亦是一个更加客观的切入视角。

（一）中央巡视“自上而下”的监督功能

中央巡视的权威来源于党中央。“能不能有效地遏制政治权力的滥用，不仅取决于监督机制的完善、监督技能的娴熟，更关键是监督主体的力量”［9］。中央巡视组由党中央直接设立，由中纪委书记担任组长、国家监察委主任和中组部部长担任副组长的中央巡视工作领导小组直接领导，巡视任务由党中央每轮巡视动员会上公布，巡视结束向中央领导小组甚至可向党中央直接汇报工作。从组织结构到工作流程，党中央权威无处不在。

《中国共产党巡视工作条例》规定“派出巡视组的党组织及其组织部门应当把巡视结果作为干部考核评价、选拔任用的重要依据”，体现出巡视监督的政治考核功能；《条例》规定巡视组在巡视结束后，应当形成巡视报告，反映被巡视单位在党风廉政建设等方面存在的普遍性、倾向性问题和其他重大问题，并分析原因，提出建议。这一做法突出了巡视组交流政治信息的功能。比如，十八届中央巡视组通过对全国31省市区的巡视，其本质是中央和地方的一种互动，互动过程产生大量的政治信息，深化了中央对地方政治生态的认识，地方也感受到了中央“全覆盖、无禁区、零容忍”的反腐态度和决心。在巡视过程中，巡视组依据实际情况而适当转变、改进巡视方式，精准执行巡视政策，比如，“专项巡视”“机动式巡视”和“三个不固定”都是巡视组在实践过程中先行尝试而后升华为制度成果的典范。而且，在新修订的《条例》中，增加了“派出巡视组的党组织批准的其他方式”这一授权性条款，为巡视组工作方式的优化创新给予了制度空间。巡视准备和巡视了解期间，巡视组能够从中组部、审计署和国家信访局等部门提取资料，借调专业人员，增强巡视组队伍战斗力，这都是对反腐资源的一种优化配置。

（二）中央巡视“平行”的监督功能

长期以来，在党风廉政建设上党委“只挂帅不出征”，纪委监督主业不突出，给腐败分子遗留了监督真空。针对这种权责不一的情况，2013年11月，党的十八届三中全会提出，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度。2014年1月，十八届中央纪委三次全会则更加明确指出，“对发生重大腐败案件和不正之风长期滋生蔓延的地方、部门和单位，实行‘一案双查’，既要追究当事人责任，又要追究相关领导责任”；“对协助党委加强党风廉政建设和组织协调反腐败工作不力，发生严重违纪违法案件的地方、部门和国有企事业单位，要严肃追究纪委的责任”。2017年7月，新修订的《中国共产党巡视工作条例》也着重指出，巡视组对被巡视单位的“落实全面从严治党主体责任和监督责任等情况进行监督”。中央对省部级党委党组进行巡视本身便是“以上率下”，是党中央落实主体责任和中纪委落实监督责任的体现，对地方单位的党委和纪委落实“两个责任”、加强同级监督起到了示范作用和督促作用。

“其身正，不令而行，其身不正，虽令不从”，中央巡视也是对被巡视单位领导班子进行廉洁风气政治社会化的体现。根据结构功能主义的观点，政治社会化是政治文化形成、维持、改变的过程，决定人们的政治选择的根本因素是政治文化［3］。习近平总书记指出，党内政治生活、政治生态、政治文化是相辅相成的，政治文化是政治生活的灵魂，对政治生态具有潜移默化的影响。党委一方面主观上是落实主体责任的监督主体，另一方面客观上又是中央巡视落实“两个责任”的被监督对象，所以主客观方面都要求党委尤其是“一把手”要自觉加强自我监督，接受优秀政治文化的熏陶，牢记“六个纪律”的底线和红线，恪守中央八项规定精神，遏制“四风”问题。

（三）中央巡视“自下而上”的监督功能

在当下涉及底层群众对政府官员的问题反映渠道仍存在建设不利的情况下，中央巡视成为普通群众进行检举告发等利益表达的重要渠道，在形成利益集团、政治团伙的政治生态恶劣的地方，中央巡视成了人民能够且敢于求助的重要渠道。所以，中央巡视实则助推了普通群众自下而上的监督，也促进了更加制度化、便捷化的底层群众反映高层问题的利益表达渠道建设。其实，中央巡视的常态化和公开化本身就是利益表达渠道建设的重大进步。

中央巡视一方面在接受底层群众和党员的问题反映过程中传播弘扬廉洁风气的政治文化，另一方面其打虎拍蝇“全覆盖、无禁区、零容忍”的反腐态度和成果也在以实际行动使人民群众看到了党中央的反腐决心，增加了个人利益表达效能，降低了腐败容忍度，促进了公民个人在反腐倡廉上的政治社会化。

表2 中央巡视的功能

结构协调运转，功能紧密配合，中央巡视在结构和功能的互动与互构关系中达到“体”与“制”的统一，彰显了中国特色社会主义的反腐制度优势。制度优势转化治理效能，便是阿尔蒙德所说的政治产品或政策结果，即十八代以来举世瞩目的反腐绩效和营造风清气正的政治生态、推动全面深化改革、加强党的领导等反腐福利。

五、结 语

中央巡视发挥的巡视监督功能，因其高位的组织结构而具备党中央的权威，因其低位的工作程序和方式而具备下级党委和普通群众的现场性，巡视公开化也助推了媒体发挥舆论监督的作用，可谓是中央巡视盘活了整个权力监督体系。不仅如此，中央巡视“发现问题，形成震慑”的震慑作用巩固了腐败预防体系，巡视成果的转化所推动的政经体制改革则完善了权力制约体系，而腐败问题的发现和移交充实了腐败惩治体系，真正成为中国特色社会主义反腐体系的一把利剑。

以巡视监督作为权力监督结构的战略轴心是我国当下腐败存量和增量双高和各方反腐力量分散薄弱尤其是公民反腐力量薄弱的矛盾下做出的战略选择。从理论上看，一个高效的权力监督体系至少应该满足以下两个要求：一是覆盖广，对各种权力主体、权力实体、权力行使环节等都要加以监督，不留监督死角；二是要形成合力，各监督形式之间要互相协调，互相促进，避免叠床架屋，互相抵触［10］。《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党巡视工作条例》将巡视监督规范化、制度化，并明确将各级党委一届任期巡视全覆盖作为刚性制度要求写进《党章》，愈加完善的巡视制度正成为整合监督力量、形成监督合力、达到各方激励相容的全覆盖巡视利剑。

诚然，人民群众才是腐败最大的天敌，以人民为主体核心的民主监督才是实现权力监督无死角、全覆盖、全时空的根本监督力量，但在公民参政议政发挥权力监督的载体功能还有待完善深化的当下，承载党中央权威和人民重托的中央巡视发挥了更大的力量，遏制了腐败增量，震慑了腐败存量。同时，中国共产党从未停止过积极完善公民监督、舆论监督等社会监督和人大监督、政协监督等体制监督的脚步，巡视监督的有效发挥也在为加快建设社会主义民主政治建设做着铺垫准备。