环境数据开放视阈下的公众参与环境治理——基于对国内三市政府环境数据开放现状的维度分析

刘奕伶

（中南财经政法大学 公共管理学院，武汉 430073）

一、问题提出

随着我国经济快速发展，环境污染问题日益凸显，“十三五”规划明确指出大力推进环境治理，强调大数据在提升环境治理能力中的重要作用［1］。环保部亦根据中央文件精神，制定了有关生态保护、环保科技发展的政策［2］，提出了推动信息公开、加强平台建设的任务目标。2015年国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》［3］中提出2018年底构建跨部门政府数据统一共享交换平台，实现中央政府层面数据开放平台全覆盖的指导意见［4］。

政府环境数据开放是指政府运用数据开放的核心理念和关键技术，对与环境相关的各类事实的数据信息进行采集、整合、存储、分析与应用，依照法律规定向公众公开环境数据并接受公众质询［5］。本文以北京、上海、广州三座城市的政府数据开放平台为数据支撑，以环境数据及其开放状态为研究对象，从数据、平台和管理三层维度进行深入剖析，针对其中存在的问题寻求解决与完善对策，以期破解公众参与悬浮难题，扩大公众环境治理参与。

二、政府环境数据开放：公众参与环境治理的实践探索与价值诉求

（一）公众参与环境治理的实践困路

自20世纪70年代以来，随着《人类环境宣言》、《里约环境与发展宣言》等国际性法律文件的发布，公众参与在环境保护与管理中的角色和地位逐渐得到认可和深化［6］。我国法律体系不断完善的过程中，逐步肯定了公众参与环境保护与治理的合法性。虽然公众参与环境治理的合法性得到保障，但随着公众参与意愿和参与层次的不断提升，在实践中出现了参与成本较高、参与渠道狭窄、参与方式单一等问题。

第一，公众参与环境治理的成本支出较高。1992年颁布的《里约环境与发展宣言》中提到“各国应通过广泛提供资料来鼓励公众的认识和参与”“每一个人都应该过的公共当局所持有的有关环境的资料”。我国自21世纪初制定了环境信息公开相关的一系列制度文件，不断提高公众参与环境治理的相关权益，但就公民参与需求而言，当前各级政府在环境治理问题上资料公布程度仍然偏低，公众的知情权未得到充分保障。只能依靠大量经费和技术支出获得实地考察资料。此困局的存在大大挫伤了公众参与环境治理的积极性。

第二，公众参与环境治理的平台与渠道狭窄。对于环境治理，公众普遍具有参与意愿，但由于缺少权威的诉求表达的官方平台，无法实现政府与公众有效的双向沟通，既不利于政府了解公众针对环保及其数据开放的实际需求，也不利于公众将参与诉求付诸行动。

第三，公众参与环境治理的方式单一。当前我国环境治理中的公众参与多为事后参与、被动参与，在依法参与环境治理时主要行使环境监督权，很少参与到环境决策中。参与权的基础是知情权得到保障，公众参与环境治理需要获知我国环境污染、环境保护的基本信息，以此对我国环境状况有相对准确地把握，才能对环境治理建言献策。但我国环境数据和信息公开程度较低，未能充分满足公众参与的信息获知需求，政府的“信息优势”与公众“信息劣势”之间的矛盾困境无法突破，导致公众对环境状况了解程度无法满足参与要求，参与领域尚未延伸至环境决策的过程当中。

（二）环境数据开放对公众参与价值诉求的回应

环境数据开放的目标指向之一即是提升公众参与环境治理的质量和能力。政府进行环境数据开放，公民可凭借开放平台等合法途径获取所需数据，通过对数据比较，明确环境问题和提出改善方案，并将其分析结果通过公开辩论或直接传达的方式告知有关政府部门，要求做出明确回应与后续跟进，进而推动环境治理的不断完善［7］。

第一，环境数据开放能够克服公众参与环境治理行动力差的难题。环境数据信息获取成本较高会拉低公众参与热情，环境数据获取少则会阻滞参与意识的提高。环境数据开放通过官方网站发布，经由微信、论坛等网络工具传播，可以在公民与政府、公民之间交流的过程中达成环保共识，促进环保意识提高，推动参与积极性向实际参与行动转化。

第二，环境数据开放有利于缓解公众参与环境治理渠道短缺的问题。环境数据借助数据平台向公众开放，将公众参与环境治理的有关事项容纳于内，为公众获取平台信息、行使参与权、得到参与结果反馈提供了便利。一方面，通过政府数据开放，将环境数据放置于“阳光”下，能够进一步完善政府环境信息公开以及听证制度等政治参与路径，稳定公众参与环境治理的正式渠道，也有利于政府与公众信任关系的改善。另一方面，随着环境数据开放的进一步发展，网络新媒体等非正式参与渠道的作用日益凸显，为公众参与环境治理提供了更多信息获取源和参与渠道，有利于形成多元力量共治的良好局面。

第三，环境数据开放能够有效满足当前公众参与环境治理的多元需求。一方面，政府环境数据开放能够让公众更充分享有知情权，数据开放平台的交互功能也让公众表达权得以更有效行使，而环保政务及治理成效信息的公开，赋予了公众更多监督的机会。另一方面，根据马斯洛需求层次理论，随着公众受教育程度提升和环保意识的觉醒，需求层次的提升使公众关于环境良好的需求日益强烈。

政府环境数据开放通过数据公开、渠道拓展、公民环保权益保障等方式满足公众对环境保护的需求，调动公众参与环境治理的积极主动性，提升公众参与的可能性和可行性。

三、政府环境数据开放的现状描述

政府环境数据作为政府九大开放数据的核心部分之一［8］和政府开放数据四大来源之一［9］，其开放水平随着公众环保意识增强和国家战略方针推行，逐步得到拓展与深化。

（一）样本选择及数据采集

本研究主要基于代表性、先进性、数据可获得性三个基本原则，并根据经济发展水平、数据开放成熟度等指标，选取北京市、上海市、广州市三个国内一线城市中权威的官方数据开放平台开展本次研究（北京市政务数据资源网、上海市政府数据服务网、广州市政府数据统一开放平台）。

本文的数据采集截至2017年12月31日，对此时间节点之前三座国内一线城市数据开放平台中的环境数据进行筛选、归整，对其平台运作、数据管理和机构组织等进行梳理分析，以期全方位把握我国环境数据开放现状。

（二）描述维度界定

环境数据开放描述维度的构建框架在参照OECD开放政府数据指数（OGD）［10］的基础上，综合考虑国内张勇进（2016）［11］、鲍静（2017）、刘新萍（2017）［12］等学者关于数据开放管理机构、数据开放七大数据问题、数据层和平台层的评估框架三方面的研究焦点和成果梳理，确立了数据维度、平台维度和管理维度三个描述维度（具体描述框架见图1）。数据维度，主要涵盖数据来源、数据时效性、数据内容与数量、数据表达及利用等方面进行表述。平台维度主要指环境数据开放的应用情况，包括互动交流、数据热度两个方面。管理维度，描述使数据开放及平台运行得以保障的事务管理，包括人才保证、部门架构与整合、政策法律支持等内容。

图1 政府环境数据开放现状的分析维度

四、政府环境数据开放的现状分析

（一）数据维度：环境数据的现状描述

1.环境数据开放概况

我国自2008年开始着手开展政府数据开放工作，近十年的发展已经取得了较大进步。环境数据作为开放数据的重要部分，其开放经历了从无到有、从简至繁的过程。

（1）环境数据开放数量。截至2017年12月31日，选取研究对象开放样本数据共计180个，其中环境类数据合计140个（见表1）。以主题为比较线索，三座城市数据开放平台中环境资源主题的数据数量在平台所有主题下排名为北京市（5／18）、上海市（7／12）、广州市（2/16）；环境类数据在该主题下的开放占比合计77.78%，数量排序为广州市（78个）＞上海市（32个）＞北京市（30个）。环境资源数据开放程度相对较高，多以环境类数据为主。

表1 环境数据开放数量统计表

（2）数据内容。一方面，就涉及领域而言，环境数据主要开放了水源、环保、污染、声环境、空气、气象、自然景观、保护区、危险废物、产品名单、企业目录等众多内容。其中，开放数据多为审批类、许可类的产品和企业名录等非原始资料，直接原始数据多集中在水质（15）、自然保护区（11）和环境公报及相关环保统计资料（11），且三市开放的原始数据合计58，不足环境类数据总体的1/3（见图2）。

图2 三市原始环境数据内容分类及数量分布情况

另一方面，就数据来源而言，主要查看平台数据的采集、整理及发布部门，以此考察环境数据开放的责任主体。如此，当数据开放过程中出现数据质量、内容、更新及权属等问题时，可以与相应责任部门取得联系。对三市数据开放的有关部门进行归并，广州市环境数据开放涉及部门最多，其次是北京市和上海市。对于出现频次较低的部门，统一合列于“其他”一栏（见表2）。

表2 环境数据来源汇总表

2.环境数据时效性

在三市目前开放的所有数据中，上海市和广州市数据时效性较强，尤其广州市，2017年更新数量近70条，上海市数据更新较为规律，更新周期比较稳定，分为每月、每季度和每年三种类型。相比之下，北京市环境数据更新较慢，时效性较低，更新数据偏少，但数据时限较长，最早可追溯至2013年。总体而言，环境数据开放受到重视，更新呈现渐升趋势，尤其2017年，开放数量上升趋势较为显著。

3.环境数据表达

环境数据表达主要从数据可读性及其呈现形式进行分析。当前各平台上已开放环境数据资源的数据格式包括CSV、XML、JSON、XLS、API、在线链接、网页、空间数据、TXT、RAR、ZIP、PDF、JPG、DOC等格式。由表3可以看出，三市环境数据资源的开放，基本做到了非单一数据格式供给，广州市还适当采用了文件、图片、动态图示、地图等多种数据呈现形式。三所城市的数据平台有相当比例的数据提供了API接口，数据格式比较多元，整体而言，API接口提供的覆盖比例近98%，CSV和XLS数据格式比重较高，但个别城市XML、JSON格式数据还处于“空白”。

表3 三市数据资源格式分布情况

（二）平台维度：环境数据开放的运行应用现状

平台功能是公众在获取环境数据资源时能够最直观感受到的数据开放体验，平台的完善对提升数据利用主体，尤其是公众运用数据平台获取环境数据的能力大有裨益。针对三市平台设计，选取互动交流和数据开放热度两方面进行解析。

粤港澳大湾区建设以泛珠三角洲地区合作为重要基础， 5.65万平方公里国土面积、6600万人口。2017年GDP生产总是突破10万亿元，湾区经济总量超过俄罗斯国家，在全球国家排名11位，成为全国经济最活跃的地区。与此同时，粤港澳大湾区内11个城市发展均已进入较为成熟的阶段，既有传统的制造业、服务业，更有极强的高科技产业覆盖其中。珠三角湾区城市群在覆盖范围、发展水平、经济联系度等方面最适合冠以“湾区经济”概念

1.环境数据开放平台的互动交流情况描述

互动交流是指政府部门与数据获取、利用主体之间围绕数据需求，进行建议咨询及意见反馈的互动过程。通过对三市平台互动情况的分析，发现：

北京市数据开放平台的互动交流比较细致，分为问卷调查、历届活动、咨询建议、常见问题、提交APP应用以及建议增加的数据类型。其中，问卷调查有四份调查问卷，包括数据检索服务调查、数据分析及可视化服务调查、政务资源数据开放需求调研和平台易用性调查，比较全面地了解用户对平台服务的评价；咨询调查模块，公开了12个用户意见及平台反馈信息，为民众比较关注的问题做出公开解答；常见问题则是对平台的基本信息和使用方法以问答方式做出详细说明。

上海市数据开放平台的互动交流划分也比较细致，分为调查问卷、需求调查、联系我们、数据概览、开发者社区以及用户帮助六类服务设置。其中调查问卷通过17个问题了解用户群体及其建议需求；需求调查设计了7个问题，即需求类型、功能描述、涉及领域、用户身份、数据格式及用途，了解用户的数据需求；用户投诉模块设立并得到实际运用；数据概览将本平台公开数据的领域、类型、下载量、访问量等进行了统计并以图表形式进行直观反映；开发者社区则是通过发帖和回应形式与用户群体进行双向沟通；用户帮助栏公开了平台使用的一般性、常识性规则说明，帮助用户更好地获取数据、利用数据。

广州市互动交流主要以需求调查和咨询建议两方面为主，需求调查设置7个问题，包括需求类型、功能描述、涉及领域、用户身份、数据格式及用途；咨询建议开设了四个项目，问题及其描述、联系方式。但这两方面设置均是单向性和非公开性的，公众的需求情况、建议咨询详情和平台反馈等信息依然成半封闭状态。

2.环境数据平台开放热度描述

环境数据开放热度描述了公众等数据利用主体关于环境数据的参与程度，以浏览量、下载量等为直观表现。数据平台中浏览量和下载量的呈现，是自发布之日起的累积统计数值。因此，为保证统计的客观性，三市环境数据开放热度均以2017年1月1日至2017年12月31日期间首次公开发布的环境数据为统计对象（见表4）。

表4 三市环境数据资源的平均浏览量和下载量统计表

（三）管理维度：环境数据开放的管理现状

2007年，我国政府发布《政府信息公开条例》，推动各级政府开放有关政务信息与数据，政府数据开放共享与利用取得了一定成果。2014年，环保部公开首批重点城市空气质量监测指标数据，环境数据开放得到进一步拓展［13］。近十年，我国关于环境数据开放的政策文件已经涵盖环境质量、污染防治、环境监察等多个方面，关于政府数据开放也公布了一系列运行条例，推动保障政府数据开放工作实施（见表5）。

表5 政府环境数据开放的有关政策文件及主要目标

五、政府环境数据开放的问题与挑战

（一）开放数据不够理想：准确性与使用度偏低

第二，环境数据开放内容准确度不高。当前三市主要开放了信息、环境、监测、许可、污染、空气、危险等数据内容，但大多数数据信息为加工归总后的二手统计数据，完整的、原始的环境数据集极少，加重了公众对数据真实性、准确度的质疑。

第三，环境数据开放规范性不足。当前开放的环境数据缺乏统一的数据规范，数据质量参差不齐，更新频率较低，数据开放格式没有统一标准，政府环境数据开放中存在较大差异。一方面，环境数据更新速度较慢，尤其是北京市、广州市，更新频率远低于上海市，且开放数据多为静态数据，可用性较差。另一方面，环境数据开放可机读格式占比较少，三市可机读格式也未形成统一标准。

（二）平台构建不够成熟：双向沟通与末端参与缺位

第一，平台双向沟通构建不充分。三市环境数据开放的互动交流平台功能相对简单，未形成统一项目设置和问题标准。此外，“数据鸿沟”依然不容忽视，表达权得不到完整落实，公众参与环境数据开放共享过程中所处的信息劣势仍未得到充分弥补。譬如在环境数据请求方面，三市平台均未公开公众的数据请求信息以及信息反馈情况。

第二，平台末端参与缺位。一方面，直观而言，公众对平台开放的环境数据浏览量或访问量很少，下载量也是寥寥。公众对环境数据开放的关注程度普遍较低，一则是对平台知晓度较低，二则也可以间接反映出公众对平台环境数据的信任程度不高。另一方面，公众在环境治理的事前、事中、事后三个主要阶段的参与不够充分，而作为公众参与环境治理的口径之一，数据开放平台对公众参与的配套服务亦未到位。

（三）管理体系不够规范：规则缺乏与“数据孤岛”

第一，相关法律政策建设不够完备。当前关于数据开放、隐私保护、数据交易及利用等方面的法律比较欠缺，政府数据平台在环境数据开放上无相应的制度保障。一方面，国家层面，已有的政策法规中，除《政府信息公开条例》及其实施细则之外，尚未出台针对政府数据开放及其利用的政策法规，这在一定程度上限制了政府环境数据的开放、获取和开发利用的行为合法性［14］；另一方面，当前三市缺乏关于环境数据采集、处理、保存、挖掘和分析利用等方面的专门政策法规，技术标准的建设也相对滞后。

第二，组织架构与流程规范性相对较低。环境数据开放的组织建构中，机构混杂，环境数据分布在不同部门，统一的组织管理架构和运转体系尚未建设完成，因而数据割据、信息孤岛的难题频频发生，一定程度上限制和阻碍了环境数据的进一步开放和利用。而组织管理架构的混乱也加重了环境管理过程中职能交叉频现、相关制度规则缺失的局面。此外，内部沟通不畅导致外部公众监管无力，双重困阻加大公众通过数据开放平台参与环境治理的难度，降低公众平台运用的积极性。

第三，数据开放人员匹配度较低。一方面，环境数据开放的管理意识不强，加之利益冲突的干扰，降低了环境数据开放工作的进程和优先度。另一方面，数据开放技术人员欠缺，已有的工作人员技术水平不过关。随着数据隐私的保护难度加大，对数据开放的技术要求只会日益提高，技术培训和人才引进需要提上日程。

六、构建公众参与环境治理的数据开放模式

（一）提升环境数据开放质量，规范数据开放标准

第一，促进开放环境数据的有效性。这一点主要体现在数据内容上，应开放更多原始性数据资料，而非加工统计类的环境数据。此外，对于环境数据的归类也应进一步明晰整理，将环境、资源、能源、生态类数据予以更准确的区分，提高环境数据的甄别简易度，从而便于公众对环境数据的有效运用。

第二，应建立开放环境数据的规范。从环境数据的分类、更新及数据格式等方面予以明确规定，以此提升环境数据的开放质量。此外，地方政府环境数据开放涉及的有关部门应在国家环保部门指导下，加强对本部门环境数据的梳理与加工，提高环境数据开放度及开放价值。

（二）构建良性平台互动模式，促进公众平台参与

第一，要放宽民众环境数据需求表达的限制。允许民众表达需求是推进数据开放的最好方式，公众应该主动向平台请求更多环境数据，让政府平台更加了解社会公众需求。而政府层面也应该有目的地培育环境数据开放平台，并且充分利用民间社会组织进行环境数据的增值开发工作。

第二，加快推进环境数据平台建设。一方面，健全平台建设规范与标准，不仅北京、上海、广州这类经济发达城市，要推进全国各地环境数据开放平台统一规范建设；另一方面，建立全国性的专门环境数据开放平台，使各地数据开放平台上的环境数据能够互联互通，实现跨部门、跨区域合作，切实提升环境数据整体数量和质量，保障环境数据开放服务能够更有利于公民共享与使用，从而以环境数据切实使用来提升环境治理效果。

（三）完善环境数据开放管理体系，提升开放管理水平

第一，不断完善环境数据开放的相关法律法规。国家层面要加强立法，制定关于环境数据安全和隐私保护的专门性法律，优化既有的法律框架；地方政府层面，应在现有的相关法治框架内，制定地方的环境数据开放、再利用、安全保护等针对性规范，明确公众在环境数据获取、存储和再利用过程中的权利与义务，并配以相对完善的环境数据开放规划，推动环境数据开放进程。

第二，构建专门的数据主管部门。该部门应在现有的数据开放管理机构的基础上，划分负责政府环境数据收集整理、监督审核、开放共享以及意见征集和反馈的管理模块。可以设置首席数据官制度，负责相关环境数据开放与管理战略、制度的执行与落实。此外，在部门内部，也应建立配套工作小组，致力于维护环境数据开放工作的运行与监督把控。

第三，提升有关部门的观念意识和内部技术能力。要加强环境数据开放工作人员优化配置与提升。一方面，要强化环境数据开放工作负责人主动作为、服务为先的数据开放意识，构筑全局性生态环保数据发展观，以“开放、共享”精神推进环境数据开放进程。定期进行数据开放趋势分析和政策传达的讲座和会议；另一方面，引进技术人才，并加强对数据开放工作人员的技能培训，提升开放环境数据的质量和水平，降低公众共享、利用环境数据的隔阂感，提高环境数据开放潜在风险的甄别与应对能力。