司法体制改革评估的衡量标准及方法

胡昌明

中国社会科学院法学研究所助理研究员

党的十八大报告把“全面推进依法治国”作为推进政治体制改革的一项重要部署，同时将进一步深化司法体制改革作为“全面推进依法治国”的重要举措之一。因此，本轮司法体制改革受到中央的高度重视，由中央顶层设计并统一部署，改革层级之高、力度之大，可谓前所未有。“司法改革”已经成为党的十八大以来历次中央深改组会议的高频词。1从改革议题看，“司法”“经济”“生态”等高频词反映了中央深改组会议讨论较多的议题。“法治”是历次会议中常涉及的思维方式，也是讨论较多的改革议题。（陈振凯：《热词透析36次中央深改组会议》，载《 人民日报海外版 》2017年7月5日）2014年至2017年9月，习近平总书记主持召开38次中央全面深化改革领导小组会议，审议通过48个司法改革文件。（周强：《最高人民法院关于人民法院全面深化司法改革情况的报告——在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上》）党的十九大报告中又再次提出要深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，而2017年既是本轮司法改革的决胜之年，也是深化司法改革的开启之年，在这一承前启后的时刻，本轮司法改革的成效如何？改革中出现了哪些问题？未来的发展方向何在？这些问题都亟待总结和回顾。

一、司法改革评估的意义

1.深化司法体制改革的重要前提

党的十九大报告为司法体制改革提出了更高的要求，明确要深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，从而实现让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，2习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》。实现法治中国的总目标。深化司法改革配套改革的前提是对党的十八大以来的司法体制改革进行总结和回顾，特别是要对司法改革的进展情况、薄弱环节、经验成绩，各地的情况差异，法院、检察院及司法行政部门面临的不同问题进行及时深入地评估。

2.总结司法体制改革的经验成效

本轮司法改革任务重、时间紧，可资借鉴的经验不多，在改革过程中既需要革除一些长期的流弊，克服部门利益和地方利益，也需要司法改革的“操刀者”发挥巨大的勇气和政治智慧，闯出一条崭新的道路。一些地方司法改革过程中创造出一些好的经验，例如，贵州法院的“以案定额”确定法官员额制。这些好的经验和做法还没有来得及总结和推广，亟待司法体制改革评估加以提炼总结。

3.寻找司法体制改革的问题与不足

司法体制改革需要有极大的耐心和决心，不能幻想一蹴而就。前期，中央选取了上海、广东、吉林等六个省市先行试点，但是对试点过程中出现的问题还没有来得及总结反思，例如，个别法院领导干部办简单案、挂名案的情况仍然存在；少数地方存在未入额法官实际承担办案任务的现象；有的法院审判辅助人员严重短缺，新型办案团队难以有效建立，等等。而“彻底的持续的评估是完成一个成功的试点项目的一个重要方面，尤其是大规模的试点工作，在全面推行之前，更需要通过科学的设计、调研、监控、分析和测算才能对试点的效果做出相对完整和系统的评价”。3宋英辉、向燕：《关于司法改革实验项目中开展有效比较的思考》，载《国家检察官学院学报》2011年第1期。

4.通过评估才能为人民提供满意的答卷

前段时间，一些部门和地方在缺乏深入调研、充分听取各方意见的情况下，就急于总结各项司法改革举措的成果、经验，草率宣布司法改革取得巨大进步、成效显著。4笔者发现，各地有关司法体制改革取得显著成效的新闻报道并不鲜见，例如，《海南司法体制改革取得显著成效》《云南省司法体制首批改革试点工作成效显著》《吉林法院司法体制改革试点工作成效显著》《承德市双滦区法院司法体制改革成效显著》《新区人民法院司法改革显成效》，等等。这不利于总结司法改革试点中的经验和不足，不利于推进司法改革的进一步深化，是对改革的亵慢和糊弄，也是对国家、对人民、对历史的不负责任。因此，在宣布司法改革取得巨大成就之前，应当深入基层一线进行实地调研，多听取广大人民群众，特别是司法干警的意见，特别是应当建立一套科学的、符合司法规律的检验标准。这样对司法改革的总结才更有成效，宣传才更具有说服力，改革成果才能容易被人民群众所认可。

总之，建立、健全科学的司法体制改革评价机制，将不仅能及时地反馈、矫正和完善司法体制改革中的问题，让改革少走弯路，还会增强民众对司法体制改革的“获得感”，从而增强司法公信力，为改革深入推进创造良好的社会环境。5朱恒顺：《建立健全科学的司法体制改革评价机制——关于司法体制改革的思考（三）》，载《中国青年报》 2015年4月24日。

二、司法改革成效评估的原则和对象

（一）评估原则

1. 依法评估原则

评估的要求和标准应当坚持有规可循的原则，即所有评估内容均应依照十八届三中全会公报及十八届四中全会公报的内容展开，将相关规定、要求、文件等作为评估的要求，不应随意设置标准、拍脑袋进行评估，以做到让评估对象与公众心服、口服。

2. 独立中立原则

评估的主体，应由评估对象以外的第三方机构进行，评估机构与评估对象没有利益关系和利害冲突，评估结果不应受评估对象的干扰和影响，以保证评估的独立性和中立性。

3.主客观相结合原则

一方面，对司法改革的成效评估应当客观全面，因此，评估应当最大限度客观化、数字化，设定客观的指标对司法改革重点项目的成效进行客观化的评价；但另一方面，让人民群众满意是司法改革的目标之一，因此仍需对人民群众对司法改革的满意度进行问卷调查，这个满意度既包括内部司法人员的满意度，也包括外部当事人、律师、民众的满意度，以期对司法改革做出全面的评价。

4.循序渐进原则

由于司法改革错综复杂，牵一发而动全身，很难在五年时间内改革完善到位，因此，评估应遵循重点突出、循序渐进的方式，首先重点对改革中的四项基础性制度性措施：司法责任制、完善司法人员分类管理、健全司法人员职业保障制度、推进省以下地方法院检察院人财物省级统一管理进行评估，渐次深入。

5.目的性原则

评估应当明确其目标，评估结果不应作为评估对象的业绩考核，而只是作为司法改革进展的“体检报告”，并对未来的司法工作提供基础数据、改革依据。

（二）评估对象

虽然司法改革的范围广泛，但是保障司法的公正和高效是其最重要的目标，因此，可以将评估对象限定为法院、检察院。另外，由于司法改革的一些举措和任务，例如法官遴选委员会、惩戒委员会、人财物省级统管等都是由最高人民法院、最高人民检察院及省级司法机关统一部署，因此，评估对象应该是“两高”及地方高级人民法院、省级人民检察院。省级司法机关将辖区各级人民法院、人民检察院的司法改革情况都纳入该地区省级司法机关的评估测评中，由此对测评结果进行比较，予以公布。如此一是保证样本的全面性，二是评估对象比较集中，便于不同对象之间进行比较。

三、司法体制改革的衡量标准

基于上述评估原则和评估对象的考量，笔者认为应当至少建立起以下八个标准来检验和衡量司法改革成功与否。

（一）审判权、检察权独立行使的目标是否切实落实到位

人民法院独立行使审判权、人民检察院独立行使检察权，不仅是宪法条文中明确规定的内容，也是司法权公正行使的前提和基础，是本轮司法改革首先要实现的目标。因此，审判权、检察权独立行使的目标是否切实落实到位是检验司法改革成效的重要标准。

检验审判权、检察权是否独立行使，不仅仅要评估制定了多少规范性文件，也不仅仅是评估开了多少次落实文件精神的会议，而应当评估在上述规定制定之后，各级政法部门、司法机关是否通报过干预司法、过问案件的典型案件，这些案件涉及的当事人是不是领导干部，是哪个层级、哪些部门的领导干部，他们是否受到了党纪国法的处理，以及在司法机关内部法官、检察官是否敢于记录这些领导干部插手事件，是否因此受到打击报复，等等。

只有将司法改革出台的一系列文件落到实处，免除司法人员记录领导干部干预司法活动、插手具体案件的后顾之忧，对违反相关规定的领导干部予以严肃处理，才能证明司法改革的这项举措真正发挥作用，改革取得了切实的成效。

（二）是否建立合理的机制遴选出优秀的员额法官、检察官

法官、检察官员额制有利于突出法官、检察官的职业特点，建立有别于公务员的管理模式，也有利于按照司法规律重构司法机关内部资源配置方式，突出法官、检察官在司法中的地位和作用，这是本轮司法改革的重点和焦点问题。因此，是否建立了合理合法、公平公正的遴选机制，是否通过这一机制遴选出优秀的法官、检察官是检验司法改革成效必不可少的标准之一。

如果说员额制成功与否是本轮司法改革成败的关键，那么遴选机制的好坏则是员额制成败的关键。要遴选出优秀法官、检察官，确保员额制改革的成功，遴选机制的设置方法至关重要。如果遴选标准过于偏重职级、职务，那么作为办案主力的普通司法人员肯定心生怨言；如果遴选标准只以笔试成绩论英雄，那么司法经验丰富而应试能力偏弱的资深法官、检察官就容易遭“淘汰”；如果遴选标准只看重以往的办案数量、质量，那么对于办理重大疑难复杂案件的法官则不公平。因此，公平合理的遴选机制一是要制定符合司法规律的遴选标准。员额制的遴选标准要兼顾司法人员的品行、年资、司法经历、案件质效评估、法律知识的掌握程度、思维能力、表达能力等各个方面。二是科学设立遴选委员会。法官、检察官遴选委员会要囊括法律界相关人士，由司法机关和立法机关的负责人、知名法律学者、律师和普通司法人员组成，律师和普通司法人员要占一定比例。三是公平合理的遴选程序。遴选程序应当完备和合理，如遴选标准应公开，要征求法官、检察官意见，遴选经过笔试、面试，成绩以及排名应公布，申请人的基本信息应公开等。只有公平合理的遴选机制才能遴选出优秀的人才，而员额法官、检察官是否优秀则是遴选机制是否公平合理的最终评价标准。遴选出的法官、检察官应当刚正不阿、经验丰富、精通法律、勤勉高效。

（三）员额法官、检察官司法责任制是否落地

健全和完善司法责任制被比喻为本轮司法体制改革的“牛鼻子”。落实司法责任制才能使司法人员对手中权力有所敬畏，在裁判时更加审慎，严格适用法律，实现司法公平正义。衡量司法责任制是否落实应当从以下几个方面进行判断。

第一，实践中是否实现了“让审理者裁判”。传统审判模式中，审者不判、判者不审、判审分离、权责不清，过错混同，责任不清。让审理者裁判就要建立权责明晰、权责统一、监督有序、制约有效的司法权力运行体系。是否实现了让审理者裁判，就应评估判决生成过程中是否需要层层审批和逐级把关，有多少案件的裁判结果由司法者自己决定，多少案件的裁判结果由法官、检察官的上级领导决定。

第二，是否建立起“由裁判者负责”的制度规范。由裁判者负责应当包含两层含义，即应当由裁判者承担责任的情形，应严厉终身追责；不应由裁判者负责的，应明确免除其责任。是否实现了“由裁判者负责”，应当评估是否建立了法官、检察官惩戒委员会，惩戒委员会的组成人员是否合理；是否明确了主审法官、检察官、合议庭及其成员的办案责任与免责条件；是否实现评价机制、问责机制、惩戒机制、退出机制与保障机制的有效衔接；是否明确司法人员承担责任的前提必须是故意违法或者重大过失，对于不应追责的情形加强司法人员的履职和身份保障，对于存在过错的，严肃惩戒，坚决追究其相应责任。

（四）司法人员分类管理制度是否完善，办案团队是否组建完整

建立符合职业特点的司法人员分类管理制度不仅是深化司法体制改革的基础性保障，也与员额制改革、司法责任制的落实相辅相成。是否建立了符合职业特点的司法人员分类管理制度应当从以下几个方面进行评价。

第一，人案配比是否具有科学性。司法改革要实现司法公正和高效都有赖于合理的人案比，案多人少或者人多案少都不利于司法质效的提升。2016年9月，最高人民法院提出提升人案配比科学性，要求在精确测算人员、案件量和工作量的基础上，对不同法院和不同审判部门的审判力量进行动态调整。因此，在衡量司法改革成效时应当明确合理的人案比区间，将合理的人案配比作为司法改革的一项重要的检验标准，并随着案件的增加逐步增加司法员额和司法辅助人员。

第二，办案团队组建是否科学、完整。完善司法人员分类管理制度改革要求严格区分司法者和司法辅助者的职责分工，由司法者进行裁判，由司法辅助人员负责司法事务性工作，界定各自职能定位及相互关系。因此，是否根据司法机关的层级、案件繁简等因素组建办案团队，合理确定法官（检察官）、法官助理（检察官助理）、书记员的配置比例，明确分工和相互关系，司法辅助人员的质量和数量是否符合司法实践要求则是衡量这项改革成败的重要标准。

第三，员额内法官、检察官办案机制是否落实。员额制改革旨在实现司法者的亲历性，因此，员额法官、检察官办案是改革天经地义的内容。因此，入额法官、检察官，特别是法院、检察院领导干部是否办理案件，办理多少案件，是办理重大、疑难、复杂、新类型和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件，还是办理简易案件，成为衡量员额制改革，乃至整个司法改革成败的重要标准。

（五）是否建立了完善的司法人员保障制度

司法人员依法履行法定职责，只有得到充分有效的保护，才能敢于担当，做到始终忠于法律、公正司法，维护社会公平正义。因此，是否建立了完善的司法人员保障制度是司法改革成败的衡量标准之一，主要体现在以下几个方面：

第一，是否建立身份保障机制。是否实现了法官、检察官身份的剥夺必须由法官或检察官惩戒委员会决定，是否实现了非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者做出免职、降级等处分。

第二，是否落实职权保障机制。《保护司法人员依法履行法定职责规定》中规定的“任何单位或者个人不得要求法官、检察官从事超出法定职责范围的事务。人民法院、人民检察院有权拒绝任何单位或者个人安排法官、检察官从事超出法定职责范围事务的要求”是否真正在实践中得到切实落实。

第三，是否构建安全保障屏障。能否切实保障司法人员的人身安全不受干扰和威胁，即对于不实举报、诬告陷害、利用信息网络等方式侮辱诽谤司法人员、泄露司法人员个人信息的，是否追究了肇事者的责任；对威胁和暴力伤害司法人员的行为，公安机关是否快速出警、果断处置。

第四，是否提升了物质保障水平。即各地是否按照党的十八届四中全会精神，完善了司法人员职业保障体系，建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度。入额法官、检察官的工资增长目标是否落实，工资高于同级公务员50%的目标是否实现。

（六）司法机关收结案比例是否趋于平衡

案多人少、诉讼爆炸一直是近年来困扰司法机关的难题之一。通过司法改革提升办案效率，合理配置司法资源，缓解案多人少、司法人员频繁加班，疲于奔命的现象，使司法机关收结案比例趋于平衡，既是保证司法工作平稳和实现良性循环的必要条件，也是司法改革成功的重要标志之一。

受到审理期限的影响，用传统的结案率衡量司法机关的效率并不科学，衡量司法机关收结案比例是否趋于平衡要观察法院、检察院的结案数与收案数能否保持在1∶1左右，也就是新收案件能够在合理区间内办结，不会导致案件积压、久拖不决。

（七）是否建立健全司法人员内外部正常流动机制

社会主义法治国家的建设离不开一支高效、廉洁、业务能力突出的高素质司法队伍。因此，保持司法人员内外部正常流动是保证司法工作具有可持续性，是司法改革成功的重要标准之一。

其一，司法人员外部流动是否合理。近年来，司法人员离职现象比较突出，通过司法改革，提升司法公信力，加强司法人员履职保障，司法人员大规模离职现象是否减少甚至扭转。人民法院、检察院是否改变了对法官、检察官离职的限制性规定，是司法人员在司法改革是否有获得感的重要衡量标准。

其二，是否建立司法人员内部流动机制。在司法机关内部是否形成了一套成熟的内部交流、逐级遴选的司法人才流动制度；是否实现法官、检察官初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录，一律在基层法院、检察院任职；是否实现上级人民法院、人民检察院的法官、检察官从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选。

其三，从职业共同体中招录司法人员是否顺畅。是否建立了比较规范的从政法专业毕业生中招录司法辅助人员，从符合条件的律师、法学专家、立法工作者中招录法官、检察官的制度规范。是否能够通过上述制度和选拔机制遴选高素质的法科毕业生、优秀的法律人才充实到司法部门中。

（八）人民群众的司法满意度是否提高

本轮司法改革的目标是实现让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，因此，在司法改革评估时，除了制定司法权运行的客观指标外，仍应当“问政于人民”，设计一套相对合理科学的调查问卷来考察司法改革过程中人民群众的获得感。

调查问卷的对象应当包括诉讼当事人、代理人、法律专家、司法人员以及普通民众等，并分别设计问卷。调查问卷应当侧重了解司法改革的实际情况、发现问题，对进一步深化改革提出对策建议。问卷提问的设计应当强调客观性和明确性，避免提出类似于“您对承办法官是否满意”这样空洞泛化的问题。应依据法律、司法改革主要内容着重从诉讼程序、诉讼服务、诉讼效率、裁判结果等几个方面设计较为客观性的问卷，例如“在诉讼过程中法院是否告知诉讼权利义务？”“立案时是否补充材料？补充材料次数？”“是否聘请律师？聘请律师是否方便？”等等。

最终将调查问卷所得的主观得分与评估的客观得分加权计算来评估一个地区司法改革的整体成效。

本轮司法改革以人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义为目标，如果各地的司法改革达到上述标准，或者基本实现上述标准，那么就可以说基本完成了本轮司法改革的目标，否则匆忙宣布司法改革成功就要打个问号。应该更加务实、更加深入地对司法改革进行全方位的研判，对症下药，将司法改革进一步推进深化。

四、司法改革指标体系及方法设计

根据上文所确定的评估对象、原则和具体评估内容，笔者设计了司法改革成效评估的一、二级指标体系及其评估方法，以供有关部门决策参考。

一级指标 二级指标 评估方法独立行使司法权（1 0%）规范性文件制度 自报+提交证明材料通报干预典型案例 自报+提交证明材料干预情况记录 自报+提交证明材料遴选委员会设立情况 自报+提交证明材料遴选委员会人员构成 自报+提交证明材料遴选程序公平性 自报+提交证明材料遴选标准合理性 自报+提交证明材料员额退出机制情况 自报+提交证明材料员额制改革（1 0%）

续表