公安体制改革的基本课题＊

陈瑞华

北京大学法学院教授，教育部长江学者奖励计划特聘教授

一、问题的提出

自2014年以来，我国司法体制发生了重大的变化。为实现司法的“去行政化”和“去地方化”的改革目标，司法改革决策者推行了员额制，司法责任制，省级以下法院、检察院人财物归由省级统一管理，设置跨行政区划法院、检察院等一系列改革举措，并在刑事司法领域推行了“以审判为中心的改革”以及“认罪认罚从宽改革”。这些改革对我国司法制度产生了巨大的影响，对司法制度的框架和结构产生了重塑作用。但是，改革者似乎过于偏重于法院、检察机关体制的改革，而没有将公安体制改革和司法行政体制改革纳入司法体制改革的整体框架之中。尤其是公安机关的体制，作为我国司法体制的重要组成部分，在这一轮规模宏大的改革中并没有受到应有的重视，几乎所有涉及司法权力重新配置的改革都没有从实质上触及公安机关的体制问题。

在法律定位上，公安机关是我国的“治安保卫机关”，承担着维护社会治安和刑事侦查的使命。公安机关名义上属于设置在各级政府之中的行政机关，却实际发挥着一般行政机关所不可比拟的重大作用。在治安行政领域，公安机关拥有强大的治安处罚权。在刑事司法体制中，公安机关是大多数刑事案件的侦查机关，与检察机关、法院具有“分工负责”“互相配合”“互相制约”的关系。多年以来，我国公安体制的改革较为滞后，逐渐暴露出一系列问题和缺陷，已经难以适应我国社会、政治、经济发展的基本需要。

自20世纪80年代以来，公安体制曾发生过一些具体的变革，如建立巡警体制，建立指挥中心，推行派出所、刑事警察相结合的侦查体制，推行“侦审合一”，1参见李欣：《侦审体制改革以来我国侦查与预审制度调整与运行状况的考察》，载《北京警察学院学报》2009年第6期。实行交巡警合并，等等。2参见赵炜：《公安机关大部门制改革问题研究》，载《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2016年第6期。但这些由公安部主导的改革，充其量只是公安机关内部职能、组织或工作方式的调整，而没有触及公安机关权力的重新配置问题。2015年，改革决策者通过了一份题为《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》（以下简称《公安改革框架意见》）的公安改革方案。这份改革方案提出了七个方面的改革任务，推行的改革措施达到一百多项，内容涉及健全维护国家安全工作机制、创新社会治安治理机制、深化公安行政治理改革、完善执法权力运行机制、完善公安机关管理机制、健全警察管理制度以及规范警务辅助人员管理等诸多方面的问题。改革方案提出要建立有别于公务员的警察管理制度和保障机制，大幅度提高警察的生活待遇，完善警察抚恤优待和职业风险保障制度。值得注意的是，改革方案也提出围绕以审判为中心的诉讼制度改革，完善公安机关执法权力的运行机制。3参见程姝雯：《警务管理体制改革：部省两级公安率先启动》，载《南方都市报》2018年1月26日。

应当说，《公安改革框架意见》既指出了我国公安体制存在的基本问题，也提出了公安体制改革的远景目标。但令人遗憾的是，有关的改革方案和制度安排却显得有些分散，也没有切中公安体制存在的深层次问题。与法院、检察机关已经发生的焕然一新的重大变化相比，公安体制改革显得过于谨慎和保守，既没有体现“与时俱进”的精神，也没有有效地解决深层次的问题。有鉴于此，本文拟针对公安体制所存在的固有问题，提出公安体制改革的基本课题。本着“学者画地图，政治家选择道路”的原则，本文所要做的是尽可能全面的暴露问题，揭示改革的必要性。至于未来公安体制改革的方向选择和制度设计，可能更多地取决于“天时”“地利”“人和”等多种因素，取决于政治家的远见卓识和乾纲独断。

二、公安执法的“去地方化”问题

影响公安执法公正性的首要难题，是公安机关的地方化问题。本来，作为拥有一定武装力量的公安机关，应当维护国家利益和社会公共利益，执行国家的法律和法规，保证警察权真正成为“国家公器”。但是，公安机关隶属于各级政府，公安机关的人、财、物被控制在同级党委政府之下，公安机关只能成为服从各级党委政府指令的机关，失去最基本的独立性和中立性。近年来，尽管公安机关在业务上接受上级公安机关的指导，尽管随着中央转移支付制度的实施，中央政法经费被拨付给各级公安机关，在一定程度上缓解了公安机关过于依附同级政府的问题，但是，公安机关对同级党委政府的行政隶属关系并没有发生实质上的变化。结果，在一系列涉及地方党委政府与公众发生矛盾的案件中，公安机关都成为维护地方利益甚至个别人利益的工具，而失去了作为独立执法机关的品质。

自2014年以来，司法改革决策者为解决司法的“地方化”问题，提出了诸如省级以下法院、检察院的人财物收归省级统管，设置跨行政区划的法院、检察院，最高人民法院设立六个巡回法庭等一系列重大改革举措，在解决“司法地方化”方面探索出了一条崭新的道路。但是，作为司法体制重要组成部分的公安体制，同样存在“执法地方化”问题，而且由于公安机关负责人在政治上具有高于法院院长、检察院检察长的地位，公安机关的地方化甚至会加剧“司法的地方化”问题。可以说，解决公安执法的“地方化”问题，与解决司法地方化问题相比，至少具有同等的意义，也具有极大的迫切性。

对于公安体制的“去地方化”问题，法学界鲜有专门的研究，但公安系统内部的有识之士早就提出过改革设想。根据这些警务专家的研究，公安体制改革首先应解决公安事权的划分问题，也就是对中央公安机关与地方公安机关的关系做出重新调整，将公安事权划分为中央公安事权、地方公安事权和中央与地方共有公安事权三个部分。与此同时，在公安部和各省级公安厅局分别设置警务保障部门，中央警务事权的支付由中央财政承担，地方公安事权的支付由地方财政承担，中央与地方共有的公安事权实行中央公安转移支付制度。另外，还要探索实行县级公安经费由省级财政统一保障的制度。4参见赵炜：《公安机关体制改革论纲》，载《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2014年第6期。

这种将公安事权区分为中央事权和地方事权的观点，令人耳目一新，富有很大的启发意义和参考价值。当然，这种观点多多少少受到了一些联邦制国家将警察权区分为联邦警察权和各州警察权的制度启发。中国是单一制国家，对于这种发端于联邦制国家的制度安排是否可以借鉴呢？答案显然是肯定的。将公安事权区分为中央事权与地方事权，意味着在公安体制中设置“中央公安机关”与“地方公安机关”两大体系，前者是指由国务院直接管理的公安机关，其主体是公安部以及公安部派驻各地的分支机构；后者则是指由省级公安厅局主导的公安机构，地市级公安机关和县级公安机关应当属于省级公安厅局的派出机构。

要实现公安执法权的“去地方化”，首要的改革应当是设置强大统一的中央公安机关。除了公安部以外，应当根据行政区划，在每个省市区设置公安部特派员办公室，在全国划分为若干个公安部指挥分中心。可以借鉴最高人民法院巡回法庭的设置，在全国设立六个公安指挥分中心，对辖区内的公安部派出机构和人员实行统一管理。在辖区范围内，凡是涉及全国性的案件、跨省性的案件或者管辖不明的案件，都应由公安部指挥分中心协调办理，必要时可以指挥相关省市区的警察力量。当然，无论是公安部还是公安部的派出机构或人员，都应由中央财政保证足额预算，并对各省市区公安特派员以及大区指挥分中心的人员，实行定期轮换制度，避免这些人员与地方因为长时间接触而产生特定的利益关系或利害关系。

解决公安执法的“地方化”问题，关键的改革在于重新安排地方公安机关的人、财、物等警务保障，调整公安机关与同级党委政府的关系。根据公安机关的性质，省级公安机关应当负责对全省范围内公安工作的统一领导，对于地市级和县级公安机关的人、财、物确立省级统一管理的机制。在财政拨款方面，除了中央转移支付的经费以外，三级地方公安机关的其余经费一律由省级公安机关报请省级财政统一拨付。在人事安排方面，地市级公安机关和县级公安机关负责人一律由省级公安机关提名，由地方党委政府加以考核，由地方同级人大常委会加以任命。可以借鉴法院、检察院员额制的改革经验，在公安机关内部实行“员额警官”制度，由省级警官遴选委员会决定入额警官。

三、公安机关的“去创收化”问题

影响公安执法公正性的第二大难题，是公安机关通过办案来获取经济利益的问题，也就是通常所说的公安机关的“办案创收”问题。本来，作为国家专门机关，公安机关在治安行政执法和刑事侦查中所查获的涉案财物，要么应当予以暂时查封、扣押或者冻结，要么依法上缴国库，而绝对不能自行处置，更不能直接将其变为办公经费。但是，由于多年来公安执法存在普遍的“地方化”问题，一些地方政府将公安机关变成事实上的“创收部门”，并实行所谓的“收支两条线”制度，使公安机关可以按比例提取在行政执法和刑事侦查中查扣的涉案财物，造成公安机关通过办案获取经济收益的后果。在一些经济不太发达的地区，当地政府甚至故意降低公安机关的财政拨款幅度，为公安机关设立“罚款指标”，而公安机关层层加码，为办案警察设置“罚没款指标”，并将其作为考核奖励和晋升的主要依据。

经验表明，在公安机关与办案结果存在直接利益关系的情况下，该机关是不可能维护执法活动公正性的。在我国刑事诉讼法中，任何与案件或者当事人存在利害关系的办案人员，都应被列入回避的对象，退出案件的诉讼程序。之所以设置这种回避制度，就是因为办案人员一旦与案件发生利害关系，就失去了基本的中立性和超然性，有可能为了一己之私利而错误地认定事实，扭曲对法律的理解与适用，甚至有可能故意制造冤假错案。而如今，在公安机关负有“创收责任”的体制下，无论是办案人员还是办案机关，都与案件结果发生了利害关系。在行政执法过程中，公安机关面对那些违反行政法规的“相对人”，动辄采取巨额罚款、没收违法所得或非法财物等措施。在刑事侦查过程中，公安机关对于涉嫌犯罪的嫌疑人，则动辄采取查封、扣押、冻结、拍卖、变现等强制性处分，将巨额资金、财产予以查扣甚至直接加以处置。5在辽宁袁诚家案件中，公安机关在侦查阶段查封、扣押、冻结了嫌疑人价值76亿元的巨额财产和存款，并对其中一部分进行了非法处置。两级法院的判决书均认定其中部分财产与犯罪行为无关，责令予以返还。二审判决生效后，公安机关只是象征性地返还了近4亿元财物。2017年5月，袁诚家等人委托律师向辽宁省公安厅递交国家赔偿申请书，要求返还被公安机关非法扣押的37.5亿元财物。该公安厅最终只是返还近7亿元。参见徐豪：《黑老大袁诚家凭什么申请37亿元巨额国家赔偿？》，载《中国经济周刊》2017年第48期。而对于嫌疑人、被告人提交的保证金，一些公安机关也千方百计地将其转化为事实上的罚没款。在一些涉及经济纠纷的刑事案件中，公安机关内部的经济犯罪侦查部门享有很大的自由裁量权，动辄对价值数百万、数千万甚至上亿元的“涉案财物”进行查封、扣押、冻结甚至拍卖、变现，在侦查阶段即进行处置。6在湖北联谊公司涉嫌非法经营一案中，当地公安机关在案件侦查之初，即封锁联谊公司总部，对全部公司高管予以拘留，查封了该公司的银行账号，将该公司5000万元资金予以划扣，转入公安机关账户。经历重重曲折，法院于2013年作出一审判决，认定该公司不构成非法经营罪，但构成高利转贷罪。参见陈红霞、崔锡程：《“中国典当第一案”二审：钢铁贸易商合法典当还是非法放贷？》，载《21世纪经济报道》2015年8月20日。这一方面违反无罪推定原则，将“涉案财物”等同于“赃款赃物”，将嫌疑人视为犯罪人，损害了司法裁判的权威性；另一方面也造成检察机关、法院为迁就公安机关对涉案财物的处置结果，而将一些本来没有达到定罪标准的案件提起公诉或者宣告有罪，使审查起诉和法庭审判全都流于形式，进而造成冤假错案。在司法实践中，公安机关任意处置涉案财物，已经与刑讯逼供一起被视为公安机关滥用权力的两大痼疾。

面对社会各界对公安机关随意处置涉案财物问题的批评，为提高公安执法公信力，公安部曾于2011年在全国公安机关开展了涉案财物管理问题专项治理活动。中共中央办公厅、国务院办公厅2015年还印发了《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》。近年来，一些地方公安机关也围绕着涉案财物管理问题进行了改革探索。例如，北京市公安机关在银行开设“涉案外币专用账户”，建立涉案物品集中管理，将涉案财物统一移交涉案财物管理中心，严格禁止办案部门和办案人员自行保管涉案财物。7参见王霞：《北京市公安机关以涉案财物管理为抓手促执法规范化》，载《中国纪检监察报》2012年1月18日。辽宁省大连市公安机关除了实行办案人员与财物保管人员相互分离的制度以外，还实行涉案财物登记制度，对涉案财物出入库房过程进行电子监控。8参见车辉：《省际交叉检查，“清白”涉案财物》，载《工人日报》2012年1月14日。福建省上杭公安机关还建立了由当地党政部门主导、公检法三机关共同使用、公安机关负责管理的“涉案财物管理中心”，实行对涉案财物的系统使用、台账登记和条形码管理，实行涉案财物的“集中管理，网上移件”。9参见张春波：《上杭公安、检察、法院三部门共用涉案财物管理中心，涉案财物“一物一码”，随案流转案结物清》，载《人民公安报》2016年8月4日。

这些由各级地方公安机关自行探索实施的改革，已经产生了积极的效果。在未来的公安体制改革中，有必要吸收其中较为成熟、可行的改革经验，使之转化为全国性的制度安排。在笔者看来，要防止公安机关任意处置涉案财物，应当在坚持办案部门、办案人员与涉案财物管理人员相互分离原则的前提下，继续探索涉案财物管理部门的中立化问题。其实，在公安机关内部实行办案人员与财务管理人员相互分离还是远远不够的，真正治本的做法应当是将涉案财物的管理交由公安机关以外的中立机构加以负责。无论是公安机关查扣的涉案财物，还是监察委员会、检察机关查扣的财物，甚至法院依法追缴、没收的涉案财物，都应交由一个中立的涉案财物管理中心进行统一和集中的管理。在这一方面，有必要发挥当地司法行政机关的作用，由不参与案件办理的司法行政机关建立统一的“涉案财物管理中心”，由司法行政机关的工作人员负责统一管理。对于处于办案过程之中的案件，该涉案财物管理中心对于涉案财物进行严格管理；而对于法院经过生效判决加以追缴、没收的涉案财物，管理中心则应在依法返还被害方应得部分之后，及时上缴国库。这种制度安排可能是解决涉案财物任意处置问题的治本之道。

当然，建立中立的涉案财物管理中心，仅仅是在涉案财物管理环节杜绝了公安机关任意处置的问题，要从根本上解决公安机关通过办案进行“创收”的问题，还需要解决公安机关的“地方化”问题，使公安机关在人、财、物的管理上不再受制于当地党政部门的控制，使公安机关的财政预算得到足额保障，并避免这种财政保障与涉案财物的查扣和追缴发生任何联系。唯有如此，公安机关通过办案进行创收的问题才能得到真正的解决，公安机关与办案结果的利益联系才能得到彻底断绝，公安机关的公正执法才能得到制度上的保障。

四、公安机关权力的合理配置问题

作为现代警察机构，公安机关的主要职能应当是维护社会治安和开展刑事侦查。但是，由于历史的、社会的和政治上的原因，我国公安机关一度承担了大量与维护社会治安和实施刑事侦查没有太大联系的管理职能，成为一个全面进行社会控制的超级行政机关。到2017年年底，公安机关的管理职能仍然包括以下几大部分：一是国内安全保卫，包括国保、反邪教、警卫、技术侦查等职能；二是刑事侦查职能，包括刑事犯罪侦查、经济犯罪侦查、证券犯罪侦查、网络犯罪侦查、反恐怖、禁毒、看守所监管等侦查职能；三是治安行政管理职能，包括特种行业、交通、消防、边防、出入境管理、计算机安全管理等职能；四是户籍管理职能，包括对每一公民从出生到死亡的户籍登记、户籍迁移以及诸如“农转非”之类的复杂管理职能。除此以外，各级公安机关还随时听从地方党委政府的调遣，从事各种旨在维护社会稳定和处置非常事态的活动。10参见中共公安部党委：《改革开放30年公安工作的光辉历程》，载《公安教育》2009年第1期。

在警力、物力、财力十分有限的情况下，我国公安机关承担了过于复杂和繁重的社会管理职能。这必然造成警力使用过度分散，社会管理效率低下，在承担公共管理方面难以提升专业化和法制化水平。尤其是，对诸多行政职能的承担，还大大影响了公安机关的“主业”——治安维护和刑事侦查的有效展开。在一定程度上，公安机关动辄采取运动式的治安管理和刑事侦查方式，刑事案件的破案率处于低水平徘徊的局面，与公安机关承担了不该承担的行政管理职能具有密切的关系。11参见程姝雯：《十九大以后公安改革寻求新突破》，载《南方都市报》2018年1月23日。

经验表明，我国公安机关唯有继续压缩管理职能，减少权力清单，才能转型为专业化的现代警察机构。从20世纪80年代以来，我国公安机关的管理职能就处于不断被压缩和限制的过程中。一些社会管理职能或者被移交给其他国家机关，或者直接被废止，这非但没有影响公安机关管理社会、维护治安的水平，反而在不同程度上释放和提升了公安机关的社会管理能力。1983年，随着国家安全机关的组建，维护国家安全的职能从公安机关分离出去；随着司法行政体制改革的推进，劳动改造和劳动教养职能也从公安机关脱离出来，被整体移交司法行政机关。自1996年以来，原来为公安机关所行使的收容审查、收容遣送、劳动教养等行政处罚措施，逐渐废止。自2013年以来，公安机关原来所承担的强制禁毒职能，也被移交给司法行政机关，并为后来组建的强制戒毒机构所取代。12参见赵炜：《公安改革的历史回顾与前景展望》，载《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2005年第6期。

2018年3月，全国人大通过了关于国务院机构改革方案的决定，对公安机关的行政职能作出了重大调整。根据这一决定，国务院设置“国家移民管理局”，将公安部的出入境管理、边防检查职能予以整合，建立健全签证管理协调机制。同时对原来的公安边防部队进行改制，不再列武警部队序列，全部退出现役，将其交由国家移民管理局加以管理。尽管这一移民管理局由公安部加以管理，但其独立性和专业性将得到大大加强。与此同时，国务院组建“应急管理部”，将公安部的消防管理职责与其他职能加以整合，作为武警部队组成部分的公安消防部队，也将进行转制，作为综合性常备应急骨干力量，转由应急管理部进行管理。13参见蔡如鹏：《机构改革方案解读：一场前所未有的整合》，载《中国新闻周刊》2018年第11期。

2018年的这一轮改革，对于公安机关职能配置的科学化具有重大的意义。经过改革探索，我国公安机关原有的边防、出入境和消防职能已经转由新组建的国家机关加以管理。但是，改革似乎并不能到此为止。迄今为止，我国公安机关仍然承担了任务繁重的国内安全保卫、户籍管理、交通管理等行政职能。这一方面造成在行政管理上存在与其他国家机关管理职能重叠和冲突的问题，另一方面也无法顺应我国社会、经济和政治的重大转型，即实行专业化、法制化和有效化的治安行政管理。对于公安机关所要承担的主要职能——治安维护和刑事侦查而言，上述改革实施后的公安职能仍然过于庞杂，公安机关仍然承担着在其他国家和地区要由若干个机关分别承担的管理职能。因此，为确保公安机关转型为现代意义上的警察机构，使其专门承担维护社会治安和开展刑事侦查的使命，有必要对公安机关的管理职能进行进一步的压缩和限制。

首先，公安机关所承担的国内安全保卫（以下简称“国保”）职能，应当彻底剥离出去，使其转化为国家安全机关的管理职能。多年来，我国国家安全维护形成了二元化管理体系：对外安全维护由国家安全机关承担，对内安全保障则由公安机关负责。这种二元化的国家安全维护体系有其存在的合理性和必要性。但是，鉴于公安机关所承担的治安管理职能过于庞杂，而国家安全的维护又是一个不可分割的整体，无论是对外安全维护还是对内安全保卫，都应当交由同一国家机关承担，这样才能发挥整合资源、集中力量、提高效率的作用。因此，可以考虑将公安机关所承担的国内安全保卫职能整体移交给国家安全机关。当然，对目前的“国保”职能本身也应进行必要的区分。其中的技术侦查职能，属于刑事侦查职能的重要组成部分，应当被纳入公安机关刑事侦查体系之中。当然，国保职能被移交国家安全机关之后，后者作为对危害国家安全案件的侦查机关，也享有与公安机关同样的刑事侦查权。

其次，公安机关所承担的户籍管理职能，应当整体移交给其他国家机关。户籍管理尽管与社会治安的维护具有密切的关系，但总体上属于日常社会管理的组成部分，不仅事务繁杂，涉及每个居民的社会福利问题，而且随着我国社会、经济和政治体制的转型，这类职能还可能发生相应的变化。可以考虑将户籍管理职能分成两大板块：一是普通户籍管理，交由民政部门加以管理；二是外国人、无国籍人的入籍问题，则交由国务院国家移民管理局与民政部门共同加以管理。

再次，公安机关设置的看守所以及其他未决羁押机构，应当整体移交司法行政机关。早在20世纪50年代，对看守所的管理权就曾经由司法行政机关加以管理。后来由于历史的原因看守所才被移交公安机关。如今，经过半个多世纪的改革探索，将看守所等未决羁押场所成建制地移交司法行政机关，不仅时机已经成熟，而且具有极大的必要性和可行性。14参见樊崇义：《看守所：处在十字路口的改革观察》，载《中国法律评论》2017年第2期。只有将看守所从公安机关脱离出来，才能彻底解决公安机关将侦查权与未决羁押权集中行使的问题，确保看守所的中立化，避免看守所成为刑事侦查的“第二战场”，防止看守所的管教民警通过“深挖余罪”来剥夺在押人的合法权益，通过“狱侦”机制来制造冤假错案，通过鼓励在押人员相互揭发和提供情报来限制未决犯的辩护权。15参见李卫平、胡建华：《加强认识，改进措施，做好看守所深挖犯罪工作》，载《公安研究》2003年第3期。另参见尤俊波：《关于看守所开展深挖犯罪工作的分析思考》，载《法制与社会》2017年第11期。20世纪80年代，刑罚执行机构曾被整体移交司法行政机关，这不仅没有出现任何问题，反而促进了刑罚执行机制的现代化和专业化。同样的道理，未决羁押机构一旦被成建制地移交司法行政机关，也会大大促进这类机构的专业化管理，推动在押人员合法权益的维护，减少冤假错案，降低看守所非正常伤亡的发生率，推动未决羁押管理朝着人性化、文明化和现代化的方向发展。

最后，在将诸如国保、户籍和未决羁押整体剥离公安机关的前提下，有必要对公安机关的治安维护和刑事侦查职能进行重新整合。一方面，有必要建立一种“大治安”的管理格局，将普通治安、网络、道路交通等领域的治安加以统一管理。另一方面，有必要建立一种“大侦查”体系，将普通刑事侦查、经济犯罪侦查、网络犯罪侦查、恐怖犯罪侦查等进行资源整合，并辅之以技术侦查力量的支持。不仅如此，在治安维护与刑事侦查职能之间，也要建立常规化的衔接机制，使那些可能构成犯罪的治安行政案件可以及时进入刑事侦查的程序，立案侦查活动要受到刑事诉讼法的严格控制。

五、公安机关特殊行政处罚权的存废问题

长期以来，我国同时存在三套公共处罚体系：一是普通行政处罚体系；二是刑事处罚体系；三是特殊行政处罚体系。普通行政处罚体系是由行政机关对那些违反行政法的行为所实施的行政处罚制度。这一体系目前由行政法所调整，受到行政实体法和行政程序法越来越严格的约束。刑事处罚体系则主要由刑法和刑事诉讼法所规范，在实体上和程序上受到最严格的制度限制。而所谓特殊行政处罚体系，则是指公安机关对那些特殊“违法犯罪行为”所实施的行政处罚，这种处罚以剥夺或者限制人身自由为主要内容，适用对象主要是特殊的行政违法者或者特殊的社会人群，他们要么被视为有伤风化，违反社会公共道德规范（如卖淫、嫖娼者），要么被认为对社会秩序具有潜在的威胁（如吸食毒品成瘾者），要么属于有严重违法行为却未构成犯罪的未成年人（如未达到刑事责任年龄的严重违法者），等等。在鼎盛时期，这种特殊行政处罚体系组成了以劳动教养为龙头，涵盖收容审查、收容遣送、收容教育、收容教养、强制医疗、强制戒除毒瘾在内的庞大处罚机制。16参见陈瑞华：《问题与主义之间——刑事诉讼基本问题研究》(第二版)，中国人民大学出版社2008年版，第415页以下。

这种特殊行政处罚几乎成为公安机关进行社会控制的重要手段，所适用对象往往是尚不够刑事处罚但适用普通行政处罚又嫌过轻的行政违法者。公安机关一旦作出适用上述特殊行政处罚的决定，即意味着对行为人人身自由进行短则几个月、长则达到三年之久的剥夺。除了剥夺人身自由以外，公安机关还对这些特殊违法者进行包括强制劳动、教育、治疗、戒除毒瘾等在内的矫正措施。在制度控制方面，这些特殊行政处罚的适用对象既不受实体法的严格界定，也不受司法程序的严密控制，往往无法给予被处罚者获得中立司法机关公正审判的机会，被处罚者也无法获得辩护权、上诉权等任何程序保障。公安机关不仅无法维护基本的程序公正，存在任意剥夺公民人身自由的问题，也容易出现对那些无违法行为的人滥用行政处罚权的现象。因此，自20世纪80年代以来，包括劳动教养在内的特殊行政处罚制度一直受到社会各界的强烈批评，有关改革乃至废止上述特殊行政处罚制度的呼声一直没有中断。同时，国际主流社会也对这些特殊行政处罚体系的正当性和合法性提出了质疑。

随着我国社会、经济、政治等领域发生重大转型，也随着司法改革的逐步推进，公安机关所享有的上述特殊行政处罚权逐步受到限制，一些制度甚至因为某种特殊事件的发生而逐步废止。1996年3月，随着刑事诉讼法的修订，收容审查制度正式废除。收容审查本来被用来处罚那些有轻微违法行为但又不讲真实姓名、住址、来历不明的人，或者有轻微违法犯罪行为又有流窜作案、结伙作案、多次作案嫌疑的人，公安机关一旦做出收容审查决定，就可以将行为人剥夺人身自由达三个月之久。2003年，随着孙志刚案件的发生，全社会对收容遣送制度的正当性提出质疑，国务院公布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，废止了公安机关对非法居留的外来人员进行剥夺人身自由的收容遣送制度，而使那种针对流浪乞讨人员的收留措施回归真正的社会救助性质。2012年3月，全国人大通过修改刑事诉讼法，将针对精神病人的强制医疗措施纳入司法审查的轨道，要求只有经过法庭审判，才能将那些存在危害社会行为的精神病人采取强制医疗措施。这种改革结束了公安机关对精神病人自行进行强制医疗的历史。2013年12月，全国人大常委会通过了废止劳动教养的决定。这项带有里程碑意义的改革彻底废止了在我国实行长达50年之久的劳动教养制度，使公安机关的特殊行政处罚权的适用范围大大缩小。

尽管在限制公安机关特殊行政处罚权方面，我国法律取得了长足的进步，但是，这一特殊行政处罚体系仍然是存在的，并继续成为限制或者剥夺公民人身自由的依据。目前，公安机关“残存”的特殊行政处罚权还有三种，即针对卖淫、嫖娼人员的收容教育措施、针对吸毒成瘾人员的强制戒除毒瘾措施以及针对那些不构成犯罪的未成年人的收容教养措施。对于上述三类人员，公安机关仍然拥有行政处罚的决定权或审批权，一旦作出有关决定，即可剥夺公民人身自由长达两年之久。这些特殊行政处罚措施仍然存在实体适用条件不明确、缺乏正当程序保障等多方面的问题。更何况，公安机关承担的治安维护和刑事侦查本身就面临重重压力，遇到了前所未有的困难，再由这一机关承担如此繁重的特殊行政处罚权，还要对上述特殊违法者采取诸如教育、治疗、强制劳动以及戒除毒瘾等矫正措施，显然就属于勉为其难的制度安排了。

为了维护司法正义，也为了推动教育矫正措施的专业化和现代化，有必要将公安机关的特殊行政处罚体系予以彻底废除。基本的改革思路有三：一是废除针对卖淫、嫖娼人员的收容教育制度，对确实构成行政违法的卖淫、嫖娼者采取普通行政处罚措施，需要采取治安拘留措施的，可以羁押在治安拘留场所，不再保留收容教育场所；二是将吸毒成瘾人员的强制戒除毒瘾决定权交由法院行使，法院经过开庭审理，在保障行为人辩护权的前提下，经过专业人员的司法鉴定，作出是否采取强制戒除毒瘾的决定，并交由专门的强制戒除毒瘾机构进行戒毒治疗；三是废止收容教养措施，对于那些实施过严重危害社会行为但没有达到法定刑事责任年龄的未成年人，由检察机关向法院提出申请，由法院经过开庭审理，在保障其辩护权的前提下，作出是否采取教育矫正措施的裁决，对于那些确实需要采取教育矫治措施的未成年人，可以交由少年管教机构进行教育矫正。

六、结论

在2014年以来的司法体制改革中，公安体制改革受到了不应有的忽略，并没有被纳入整个国家司法体制改革的框架之中。这是一件令人遗憾的事情，但也未必不是一件幸事。通过观察法院、检察院的司法体制改革，乃至通过对监察体制改革的审视，我们或许可以发现公安机关职能定位的深层次问题，也能借此机会思考公安体制改革的几个重大课题。在一定程度上，这或许可以算是一种“后发优势”，也就是通过吸取前一段司法体制改革的教训，直接切中公安体制改革的要害问题，从而一举取得公安体制改革的实质性突破。

公安体制的改革可谓千头万绪。但从根本上说，解决公安机关的“地方化”问题，实现公安机关与办案结果不再发生利益联系，这是公安体制改革的重中之重。在此前提下，有必要考虑对公安机关的权力配置作出重新调整，将那些较为复杂的社会管理职能从公安机关剥离出去，使其变成一个以维护治安和刑事侦查为主业的专门国家行政机关。在治安维护方面，公安机关由于历史原因所拥有的特殊行政处罚权，应当继续受到压缩和限制，使这一公共处罚领域逐渐消失，相关的处罚权逐步纳入法院司法审查的范围。

古人云，制度者，实乃智慧与机遇相结合的产物。对于公安体制改革，任何制度设计或改革方案的提出，都可能带有一定的主观性。但是，我国公安体制中存在的问题及其所产生的消极后果，却是客观存在的，也是需要我们给予高度重视的。在司法体制改革的大背景下，公安体制改革和司法行政体制改革本来就受到了一定程度的遗忘和忽略，而大大落后于法院、检察院和监察委员会的体制改革。为保证司法体制改革整体协同推进，至少为避免其他方面的改革不因公安体制改革的滞后而受到消极影响，我们应当认真思考困扰这一领域体制改革的主要因素，找到阻碍这一体制改革向前推进的障碍，并采取一种“与时俱进”的思维，推动这一领域的改革真正启动，并取得积极效果。