浅议基于多中心模式的城市治理方略

王长森

摘要：城市是当前世界社会经济的主体和社会发展的驱动力，各级政府均不同程度上稳步推进城市化的发展战略，与此同时中国的城市化面临着复杂问题与前所未有的挑战，其中城市治理问题尤为突出。结合当前环境背景，分析了城市治理存在的主要病症，并结合多中心理论，提出了城市治理方略，以期为区域城市健康发展提供参考依据。

关键词：多中心；城市治理；方略

城市化（Urbanization）是人类社会发展进程阶段之一，伴随着工业化发展、非农产业在城市地区集聚，农村人口、各类物质资源向城市集中的现象。新世纪伊始，中国政府与社会各界充分认识到城市化对经济社会发展的系统带动作用，并将其与工业化一道作为我国全面发展的双驱战略，同时也明确了全国、区域性、省域等不同范圍内世界城市、国家城市、核心城市、重要城市等不布局的规划。自1978～2010年的近30年间，全国城市数量由192增加至657，城市人口规模由1.7亿扩张至7.1亿，城市化率超过50%的水平，迅速形成了各级城市快速发展的局面。在此背景之下，城市问题骤增、各类问题层出不穷，如城市垃圾、流动摊贩、交通拥堵、噪声污染、破坏公物等热点词汇时常霸占热搜头条。诚然，城市化能系统地驱动是经济社会的发展，但二者之间的联动效应是潜在的，即只有当城市得到良好治理时，城市对经济发展的作用才能变成现实；反之，若城市治理问题重重，城市自然、人文环境质量较差，将会恶化资源配置的市场，削弱城市核心竞争力。故而，在提高城市化水平的同时，如何提高城市化的质量，优化城市治理能力，是促进我国推进新型城市化的重要议题。

一、多中心治理模式

传统的城市管理模式为集权制，即将城市多维功能结构的管理集中于政府公共管理与服务部门，实践经验表明该自上而下垂直治理模式一定程度上削减了提供公共服务的转换、交易成本，然而其不透明、管理效率不积极特点一直为人诟病。鉴于此，以分权、平衡、监督为特征的多中心理论模式逐渐兴盛，其主张公共管理主体和公共服务提供者均享有本城市社区管理监督责任，即公共部门、私人部门、社区组织以多元化、非均等性、分权协调的形式构成城市治理的主体，在一定规则下共同为公共事物管理提供服务。该模式透明化了公共管理中的信息成本、层次结构，明确了责任者的权限与职责，对于提升管理效率具有意义。

二、多中心模式城市质量价值理念

基于城市化进程及其衍生的问题等多源背景，新型城市治理的理念应运而生，并且跟随城市发展的实际而不断更新，籍此，对于城市治理的主体来讲，有必要不断总结经验、丰富认识，重塑现代城市治理价值体系。笔者认为该理念可概化为两点：反演多元主体利益诉求和主动适应城市环境的动态变化。对于具体的价值体系如下：人本理念、契约精神；法治理念，立法、守法、执法、私法全面同行；面向民众、民主扩展，如听证、陈述申辩、民主决策制度、行政质询、行政合同柔性制度推行；强调社会诚信理念，不论是基础组织、民间组织、机关单位、政府部门均要遵循诚信机制，构建民众公信、公信认知；树立权责统一和接受监督的理念。

三、多中心模式城市治理方略

（一）合理下放和分解城市治理权限

我国传统城市治理主体为政府部门及其协同单位，这种单一权利执行主体在面对错综复杂的城市问题时难免顾此失彼，难以做到各项服务精益求精、面面俱到，当前城市公共服务模式由单中心模式转换为多中心模式，就必须明确城市治理主体，并赋予其相应的权力，制定与之相称的规则条例。首先，确立提供公共服务的民间参与者要作为利益主体，笔者认为可设置为城管部门、社区组织、民间组织、环卫部门等。其次，契约化所要求的主体，应该是独立和自由的，不依附于和听命于任何其他组织；同时政府部门提供法律规章制度保障治理主体的合法地位，赋予其一定的行政和经济权力。第三，建立完备的约束机制，各治理主体彼此相互为对方提供服务以满足自身利益的需求，这是契约机制运行的基本行为模式；同时对治理主体组织实行良好的管理和监督。

（二）鼓励和培育公众参与意识

多中心治理模式的特点在于将社会多维、多层级的可服务于城市治理的资源整合为一定规则之下不对称性的综合管理服务机构，从本质上来讲是自主治理、广泛参与。随着科学技术的进步、教育和大众传播工具的普及，使得我国现代城市居民中以参与型文化为主导的社会阶层人数正在上升，然而其在公共管理方面发挥的效能有限。鉴于此，可借助于城市媒体、机关单位、学校等媒介选产政治社会化途径、强化市民的世俗化倾向，一方面建立便利于公众自主、积极参与的环境，另一方面鼓励他们公众乐意发表自己的观点、建议，主动参与政府的决策和执行过程。

（三）强化与普及现代信息技术的运用

作为一个结构复杂的巨系统，城市的健康运行离不开城市内子系统的协调顺畅，究其根本即为城市决策者能够全面、准确、快捷地获得城市系统运行的信息，在此基础上才谈得上去行使调整、控制、优化、提高等一系列治理职能。随着‘数字地球概念的兴起，现代空间信息技术蓬勃发展并为城市系统运行状态进行及时而准确的监测提供了技术手段。特别是以地理信息系统为代表的3S技术的应用，不仅能够处理宏中微观尺度上的矢量、栅格城市信息，还能够与互联网互通，实时发布和获取所需要的城市要素信息。然而鉴于城市信息的复杂高以及信息监测时空测度较多，类似技术的应用尚未真正普及。

四、结论

在中国城市化规模不断扩展的宏观局势下，各等级城市公共服务的需求呈非均衡增长，城市之间及其内部主体利益关联错综复杂，城市的治理水平成为决定中国能否成功应对快速城市化挑战的关键。结合我国城市发展背景环境特征，创新城市治理模式，健全多中心模式制度，明确面向民众的治理主体、合理分解上层主导部门权力、发扬公众参与精神、更新城市监测软硬件系统，从城市治理理念上彻底转变过来，切实为建设城市美好明天建言献策。

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