浅析土地交易程序的法制化
2018-07-23刘国栋
刘国栋
摘 要:土地地交易程序是否严谨具体、交易行为是否公平公正、市场运作是否科学规范很大程度上影响着我国的土地资源配置及国民经济的发展。在土地交易市场化的今天,迫切需要交易程序走法制化发展之路,以此来保证土地交易的公开、公平与公正,从而实现土地的最大利用价值。本文围绕土地交易程序的法制化进行了详细阐述。
关键词:土地交易;交易程序;法制化;土地市场
随着土地市场改革的不断深入,土地有形市场已全面建立,土地交易活动也慢慢步入正轨全面实行公开交易。如今,土地交易市场化进程日益加快,迫切需要交易程序走法制化发展之路,土地交易程序的法制化,可以说是土地交易市场化的客观要求。提高土地交易的法制化水平有利于规范土地交易行为,保障交易的公开性、公平性和公正性,有利于规范土地交易市场实现土地资源的高效配置。然而,我国实行土地市场改革的时间并不算长,土地公交易的市场化程度还不够高,在交易程序设计上也存在不少问题,并没有最大限度的发挥土地的利用价值。
1.土地交易程序设计存在的问题分析
1.1缺乏健全的法律规范,可操作性不高
就目前现有的土地交易相关法律法规来看,在土地交易程序方面的法律仍不够完善,法律层级仍处于较低的水平,法律规范过于简单。例如,《土地管理法》中仅仅对土地使用权有偿使用制度进行了规定;《城市房地产管理法》中虽然明确规定了土地交易的方式,但对如何具体进行土地交易并没有作详细说明;《暂行条例》是土地交易的程序法规,但也仅仅针地交易方式及相关交易许可制度等进行了明确规定,在交易程序上并没有作详细的操作指引;《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(以下简称<规定>)是土地交易程序的重要法律依据,但它的法律层级较低,仅仅相当于一个部委规章,《规定》对交易程序进行了一定的操作指引,但这种指引较为笼统可操作性并不高,离依法行政及严格实行土地管理制度还存在较大的差距。
1.2缺乏健全的违法行为处罚制度,违规违法现象仍较多
《土地管理法》中对非法转让、买卖、使用土地等土地违法行为进行了详细阐述并提供了处罚依据及处罚标准,但由于处罚制度不够全面,处罚力度仍不够大,土地交易中相互串通、非法买卖、擾乱竞买秩序等现象仍然较普遍,很大程度上制约了土地交易市场的规范化与科学化发展。例如,近些年官员违规泄露土地竞拍信息、相关人员索要好处费等事件的发生,正是由于缺乏完善的违法行为处罚机制所致。若查处到违法行为,通常都会对土地交易进行重新拍卖,以维护土地交易的公平、公正,但由于具体的处罚法律依据仍较缺乏,再加上处罚力度不够严,无法采取具体措施进一步追究当事人的法律责任,导致违规及违法现象仍较多。
1.3缺乏健全的责任机制,管理不到位
随着土地市场化进程的日益加快及土地交易量的日益增多,全国各地均纷纷建立了土地交易中心。土地交易中心是土地有形市场的重要组成部分,主要负责组织实施当地(一般以市为单位)土地使用权出让、租赁、收集、分析和统一发布各类土地交易信息等工作,为土地交易、洽谈、招商等交易活动提供规范的交易场所。就目前来看,各地交易中心职责不清,管理不到位现象较为严重,出现“状况”时往往相互推萎,在竞买人、拍卖人、主持人及相关工作人员的法律责任上没有作明确规定,导致难以将责任落到实处。交易市场各人员职责不清不仅加大了执法人员的执法难度,而且扰乱了交易市场的秩序,对土地市场的正常运行带来了负面影响。
1. 缺乏明晰的法律关系,
通常来说土地交易不仅具有行政行为的属性,而且具有市场行为的属性,这一属性特征在一级土地交易市场中表现的较为突出。土地交易行为有着一定的特殊性和复杂性,这也就意味着土地交易程序也会相应的变得复杂,从而使得交易程序的法律关系难以进行明确的判断。例如难以定位成交确认书的性质,从而引发了不少争论,至今仍有许多人把成交确认书与土地出让合同混为一谈。实质上成交确认书与土地出让合同是有着本质区别的,成交确认书只是成立交易关系的一种表现形式。从合同订立程序角度来分析,只要成交确认书一签订就代表着经纪人与竞买人之间承诺关系的达成,双方的权利义务关系随着成交确认书的签订而变得明确,其是出让合同的重要组中成部分,与招标活动中的中标通知书有着同等性质,但与土地出让合同却有着本质的区别,二者并不能同等并论。所以,成立确认书一般由经纪人与竞买人签订,而不是由委托人与竞买人签订。
2.加快土地交易程序法制化的几点建议
2.1完善土地交易程序相关法律法规,健全土地交易市场
《暂行条例》与《规定》是当前土地交易程序较为主要的法律依据,随着土地交易程序的日益复杂,既有的这些法律法规难以满足现代土地交易市场的发展需求。再加之《规定》的法律层级较低,仅仅相当于一个部委规章,有必要将其法律层级进行提升,应该与行政法规处于同等位置。目前,全国各地正在制定《行政程序法,为了确保土地市场的有效运作,同样要进一步完善土地交易程序相关法律法规,通过制定统一的《土地交易程序条例》等,改革过去土地交易中轻程序、重实体的局面,明确交易程序在土地交易中的市场地位,促进土地市场稳定、高效运行。
2.2完善土地交易程序相关责任机制,健全土地交易市场
对任何制度来说,未建立明确的法律责任,那么制度的执行就相当于纸上谈兵,只能流于形式。所以为了更好的健全土地交易市场,不仅要明确土地交易工作人员的法律责任,同时还要明确竞买人的法律责任、拍卖人的法律责任及主持人的法律责任,这就需要进一步完善当前的土地交易程序责任机制,并加大对土地交易违法违规行为的处罚力度,以维护好土地交易程序的正常实施,保障交易秩序的正常进行。
2.3完善土地交易程序相关监督机制,健全土地交易市场
随着土地市场化进程的日益加快,土地交易程序也越来越复杂,涉及的法律关系越来越多,有必要将公证制度引入其中,进一步完善土地交易程序的监督机制。如何在土地交易活动中推行公证制度,笔者总结以下经验:其一,土地交易活动的法律服务统一由公证机关来提供,当交易活动中存在法律冲突时或遇到法律问题时可向公证员寻求帮助;其二,公证机关主要负责土地交易文件的审查工作,这也是公证机关最为基本的一个义务,以此确保文件的合法性;其三,严把入市关,对竞买人进行严格审查;对交易程序进行严格监督以确保交易程序的合法性,同时要加强土地交易的全过程监督,确保程序的公平、公正。
2.4完善土地交易程序的救济制度,健全土地交易市场
我们知道,无论采取哪种方式进行土地交易,当实际情况与有关规定不符或出现违法违规行为时都要停止交易,这不仅增加了交易成本,而且减少了交易机会。所以,有必要完善当前的土地交易程序救济制度。例如通过建立中止终结制度、建立协商处置制度、建立申诉制度等进一步完善土地交易程序的救济制度,促进交易程序走向规范、严谨、科学的发展道路,从而保证土地交易的公开、公平与公正。
参考文献
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(作者单位:烟台市公共资源交易中心莱阳分中心)