区域协调发展视角下的跨域治理<br/>——理论架构、现实困境与经验性分析

区域协调发展视角下的跨域治理
——理论架构、现实困境与经验性分析

2018-07-05胡贵仁

安徽行政学院学报 2018年3期

胡贵仁

（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海 201620）

一、问题的提出

近年来，随着社会转型趋势的日益深化，各类跨域性公共问题也迅速增多。传统意义上各主体间彼此分离，单打独斗的治理方式明显难以适应目前复杂形势的需要，而伴随着国家治理体系和治理能力现代化进程的逐步推进，多方合作、协同发展的跨域治理模式愈加受到学术界和各级政府部门的重视。党的十八届三中全会中明确指出要通过全面深化改革的行动方略来推动治理手段的创新，进而实现完善和发展中国特色社会主义制度的宏伟目标。其中，跨域治理作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，逐渐成为学者们研究的热点问题。

针对目前区域发展不平衡现象，党的十九大报告也正式提出通过实施区域协调发展战略，同时建立起更加有效的协调发展新机制等方式来化解区域发展中面临的诸多现实性难题。报告中强调：“要通过加大力度支持艰苦边远地区加快发展，强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起，创新引领实现东部地区优化发展等方式来贯彻落实新的发展理念，进而实现国家层面上的区域协调发展战略。”［1］事实上，作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，区域协调发展战略不仅是对以往区域发展理论和实践的高度概括和全面提升，同时也是全面建成小康社会的主要行动纲领和基本方略。而无论是国家层面上积极倡导的“一带一路”建设、京津冀地区协同发展，抑或是长江经济带的建设开发往往都离不开对区域协调发展战略的推动落实。加之多元主体间的跨域合作是推动区域协调发展的重要途径之一，因此，建立起稳定高效的区域协调发展机制无疑成为当前区域合作过程中的重点内容［2］。

事实上，据不完全数据统计，目前我国公共事务合作发展区域内，仅经济合作的数量就已达42个之多，其中京津冀、长三角与珠三角的实力更是远远超出其他城市群之上［3］。由此可见，我国区域间的协调发展工作正快节奏地向前推进，而在这一过程中，难免也会出现诸如各主体间因发展差异而导致的合作不力、机会主义以及地方保护主义等情况。因此，作为统筹区域协调发展的核心要件，跨域治理能否得到有效的落实，将很大程度上关系到国家战略的顺利实现。

基于此，本文尝试以区域协调发展为视角，在辨析跨域治理理论基本概念的基础上，梳理该理论架构中三大主要流派的各自特点，并通过分析现阶段我国跨域治理实践中存在的一些现实困境及其成因，来为我国区域协调发展中跨域治理相关问题的解决提供适当的经验启示。

二、跨域治理的基本概念辨析

在研究跨域治理的相关问题前，首先需对其基本内涵进行理论层面的深入辨析。所谓“跨域治理”即是一种以治理理论为基石的多元协同治理模式，主要以多元主体参与、平等协调发展以及网络关系互动为特征。近年来，伴随着跨域性公共事务的日渐繁多，学界对跨域治理相关问题的研究也持续升温。关于跨域治理的基本内涵，不同学者的理解认识也各有侧重。

丁煌、叶汉雄（2013）在梳理不同研究者对跨域治理概念界定的基础上，认为跨域治理是指政府、企业、NGO、民众等众多治理主体彼此互动、构建合作伙伴关系，综合运用法律法规、公共政策、行业规范、对话协商等治理工具，共同发挥治理作用、应对各类跨域性的社会公共事务和公共问题的持续过程。与传统科层制治理和市场治理不同，跨域治理更加强调治理主体的多元化［4］。

张成福等（2012）将跨域治理理解为：两个或两个以上的治理主体，包括政府（中央政府和各地方政府）、企业、NGO以及公民社会，基于对公共利益和公共价值的追求，共同参与和联合治理区域性公共事务的过程。其基本特征主要包括以下五个方面：即跨域治理主体的多元性；对象的跨域性；治理的互动性；治理的网络化以及治理的前瞻性和战略性［5］。

林水波、李长晏（2005）则认为，跨域治理指的是两个或两个以上的不同部门、组织或行政区，因彼此之间的业务重叠、功能相近以及疆界相接，导致权责模糊、无人管理与跨域性问题发生时，藉由地方政府、企业、社区组织以及NGO等主体间的彼此合作，通过社区参与、公私合伙或行政契约等联合方式，来解决一些棘手难以处理的问题［6］。

在对上述概念进行分析梳理的基础上可以发现，目前学界对“跨域治理”基本内涵的界定大致可以根据对“域”的不同理解分为两类：一类是基于地理空间上的跨域治理概念，侧重于研究特定地理疆域内各主体间的合作治理相关问题；另一类则是强调跨组织部门的跨域治理，倾向于关注政府、企业、NGO以及民众等多元主体间因某一特定问题而产生的合作治理过程［7］。事实上，林水波、李长晏关于跨域治理概念的界定颇具代表性，并为多数研究者所公认。此外，跨域治理的理论包容性很大，但其核心要素也很明确，主要集中于：多样化的分层结构；多中心；分权化以及民众参与等方面［8］。而通过对跨域治理基本概念的辨析，不仅可以从价值层面深化对跨域治理理论的相关认识，也有利于从现实层面强化多元主体对跨域治理的实践，进而推动区域间协调发展的进程。

三、跨域治理的兴起缘由与理论面向

随着区域性公共事务的与日俱增以及政府市场化改革的大力推动，传统政府的单一科层治理模式和市场机制主导下的分权竞争模式日渐式微，而强调多方参与，协同合作的跨域治理模式逐渐受到相关领域研究者的重视。通过深入分析跨域治理兴起与发展的背景条件及其主要理论流派，一方面有助于我们在某种程度上加深对其理论层面的理解认识，另一方面也可以为下文研究跨域治理实践中存在的各类现实困境奠定相应的前提基础。

（一）跨域治理兴起的多方缘由

对于跨域治理兴起缘由的认识，目前学界大都倾向于将其理解为多方因素联合作用的结果。如学者王佃利等（2013）认为跨域治理的产生主要受到以下几方面因素的直接影响：即城市群的发展、市场机制的运行、民众需求的上升、社会组织的发展以及现代化技术的普及等［9］。而张成福等（2012）将跨域治理的发生缘由归纳为八个方面：即资源的稀缺性和组织的互赖性；公共问题和公共议题的跨域性；公共服务和公共产品的外溢性；城市化进程和城市群建设的需要；区域发展疑难问题的求解；对原有体制弊病的超越；治理能力提升的实质要求以及全球化竞争的不断加剧。［10］此外，也有一些学者认识到跨域治理的兴起主要在于理论发展和现实需求两方面的交互作用。由上述分析可知，目前多数学者对影响跨域治理兴起与发展的各类因素只是做了总体上的罗列概括，并未对其进行系统性归纳；近年来，虽有学者将跨域治理的兴起缘由概括为现实与理论两大层面，但他们大都没有进行过深入分析。因此，下文将从现实环境与理论发展两个层面入手来探讨跨域治理兴起的背景条件。

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1.现实环境的影响

一方面，受目前市场经济快速发展等方面因素的影响，我国区域范围内的公共事务日益繁杂，由此引发的各类跨域性问题也层出不穷。无论是政治层面的政策方案互动；经济层面的多元交流合作还是生态层面的环境问题治理，传统意义上各自单打独斗式的治理手段愈加难以适应时代发展的需要。而在国家战略层面大力支持的背景下，跨域治理作为推进区域协调发展顺利落实的必要机制，也逐渐受到社会各领域的重视。以目前我国环境领域内突出的空气污染和河流污染等问题为例：由于上述污染明显具有跨越地理疆域的特性，加之多重因素的综合影响，使得传统单一行政区划模式的治理局限性日益凸显，因而多方参与、协同合作的跨域治理模式日趋成为解决此类问题的理性选择。另一方面，随着社会发展水平的不断提高以及各方面制度的日臻完善，企业、NGO以及民众等多元利益主体的参与意识和参与能力也得到了不同程度的增强，而这也往往成为影响跨域治理兴起的重要现实因素，推动着相关实践的发展。

2.理论发展的推动

20世纪70年代以来，西方各国的经济发展相继进入“滞胀”阶段，在税收锐减的时代背景下，“凯恩斯主义”驱使的政府积极干预模式逐渐引发了严重的财政危机。面对复杂多变的公共事务，传统公共行政理论也愈发难以适应时代发展的需要。而随着政府失灵问题的日渐凸显以及研究范式的积极转型，倡导企业家精神、民营化等内容的新公共管理运动应运而生。然而，在复杂行政环境以及各项区域性公共事务的影响下，新公共管理理论也难以有效解释各类难题。此后，公共行政开始转向治理概念。具体到我国特殊语境下，学者俞可平（2006）认为治理理论的兴起很大程度上是由社会资源配置中的市场和政府的双重失效引起的［11］；王诗宗（2009）则把治理理论的兴起主要归纳为社会科学理论的发展以及行政现实需求两方面交互推动的结果［12］。事实上，目前已有部分学者以治理理论为基石，深入探讨了地方治理和城市治理的相关内容，并形成了一些跨域合作的思想认识［13］；同时，也有相关研究者提出了跨域治理等方面的基本概念［14］。随着理论层面研究的不断深入，跨域治理作为治理理论中一个重要分支的观点，也逐渐为多数学者所公认。

（二）跨域治理理论的三大流派

在上述分析的基础上可知，跨域治理主要是由现实环境以及理论发展两个层面共同作用产生的结果。而通过对现有文献资料的回顾梳理可以发现，目前学术界对跨域治理理论的探讨大致可分为以下三大流派：一是通过科层权威为主要手段的“传统区域主义”；二是主张以分权化的市场机制来解决各类问题的“公共选择理论”；三是倡导建立综合性网络合作体系的“新区域主义”［15］；上述三大基本流派构成了跨域治理的主要理论架构。以下是笔者归纳总结的“跨域治理”理论中三大流派的各自差异比较表。

表1 “跨域治理”理论的三大流派差异比较

续表1

1.传统区域主义

传统区域主义学派认为，单个地方政府受机会主义、与邻近地区发展差距等方面因素的综合影响，在治理区域性公共事务的过程中往往倾向于采取“搭便车”等消极治理的政策行为。针对于此，该理论流派主张通过建立区域联合政府的形式来化解上述难题，而国外相关领域的成功经验也值得我们加以学习和借鉴，如日本就主张通过“市町村合并”的方式来建立起区域政府，进而推动广域行政的实施；欧盟也积极利用跨界联合政府的形式来推进国家与社会、政府与民众间相互关系的转变，进而提高其整体实力，增强综合竞争的优势［16］。此外，传统区域主义在某种程度上也是一种由单一政府部门依托行政强制权威实施的纵向控制治理模式，科层主导是该模式运行的主要特征。因此，在上述特性的综合影响下，外部力量日益成为推动传统区域主义治理模式持续发展的重要机制，这也使得该类模式的治理效果往往局限于初期阶段，而很难带来长远稳定的实质性收益。

2.公共选择理论

与传统区域主义学派相反，公共选择理论学派大都认为：政府部门及其官员同样具有理性的“经济人”特征，即倾向于追求自身利益的最大化。因此，政府主导的一元化体制模式在公共物品或公共服务的供给过程中难免存在着“失灵”现象。奥尔森（Olson M.）就曾指出，个体理性最终会导致集体的非理性［17］。针对于此，该学派积极主张通过分权化竞争的市场机制模式让多元主体参与其中，进而打破政府在公共事务中的垄断地位，最终避免集体行动困境的产生。事实上，公共选择理论学派更加注重政府权力的分化以及企业、NGO、民众等多元主体对公共事务治理的竞争性参与。相比于传统区域主义学派，该理论学派更加倾向于通过横向协调的方式对各项公共事务进行综合治理。正是由于公共选择理论学派过多地强调分权化竞争，从而使得多元主体间的合作协调未能受到应有的重视，这也成为该学派长期以来饱受争议的焦点问题之一。

新区域主义学派是在上述两种理论学派相互影响、相互融合的背景下产生的。该学派认为在处理跨域性公共事务的过程中，应综合运用竞争、合作两种有效机制，同时也要推动政府、企业、NGO以及民众在内的多元主体的积极参与，最终实现各主体间的网络互动。如学者Breslin S.等（2002）就认为，新区域主义作为体现复杂的政府间主义一体化理论，能够充分展现出一种全新的区域公共事务治理安排［18］。我国学者曹海军等（2013）在辨析新区域主义性质的基础上也提出，该学派主要体现了以下五方面的转向：即从“统治到治理”模式的转向；主体由以往的单一部门管理转向了跨部门参与管理；操作上从注重协调转向了各主体通力合作的协力模式；从强调传统的结构安排转向了强调执行过程；从正式结构转向了网络组织等［19］。总之，新区域主义学派试图依托网络驱动模式，来强化各主体间的竞争合作，进而实现真正意义上“内生型”动力的跨域治理。具体而言，该学派是通过多元主体自发的合作愿望而实行的一种积极型跨域治理模式。

四、我国跨域治理实践中的现实困境及其成因

在对跨域治理基本概念及其兴起缘由、理论架构等方面进行深入探讨的基础上可以发现，跨域治理的本质特征主要在于多样化的分层结构；多中心；分权化以及民众参与等方面。结合区域协调发展的时代背景来看，我国跨域治理的相关实践还存在着诸多层面的现实问题。笔者将其主要概括为以下三个方面：

（一）科层权威主导下的多方参与障碍

事实上，在传统权力分配模式的影响下，我国区域协调发展中的行政主导色彩仍然较为浓厚。一方面，各级政府以科层权威为手段推进跨域治理的落实容易形成其在区域公共事务治理中的垄断地位，这也相应导致了政府对其他社会力量参与区域事务治理的阻止或排斥。此外，依靠行政外力推动的跨域治理往往是较低层次的和被动的［20］。如目前我国针对流域污染实施的“河长制”便是一种典型的跨域治理模式。所谓河流的综合治理不过是各级政府及其行政官员间的内部合作，并未将企业、NGO、民众等众多相关主体纳入其中。另一方面，跨域治理在很大程度上要求将多元利益主体视为平等主体，将平等参与作为跨域治理有效落实的前提基础。而由于我国目前的政治体制很难实现多中心主体间平等合作的愿景，各级政府在区域事务治理过程中的优势地位也或多或少的加剧了多元主体间的不平等趋势，这也为跨域治理在我国相关领域的产生与发展成功设置了一道难以逾越的现实性障碍［21］。

（二）横向关系崇拜下的合作意识淡薄

由上述分析可知，治理理论是跨域治理理论的重要基石之一。且由于近年来学术界对治理理论重视力度的不断加大，我国区域协调发展过程中的跨域治理模式出现了以下两种主要趋势：即跨域治理中的多元主体一方面总是力求摆脱传统意义上对纵向权力的依赖，另一方面也存在着一种对多元主体间横向分工关系的盲目崇拜。然而，结合目前我国跨域治理的具体实践可以看出：政府部门自身权力的纵向运行仍然在很大程度上发挥着事实上的主导作用。因此，横向与纵向二者间存在的现实性张力也将成为推动我国跨域治理向前发展的重要障碍［22］。同时，由于多元利益主体过于将精力集中在横向关系上的分权竞争，而忽视了对彼此间合作意识的培养，从而使得跨域治理中多方主体“重分权、轻合作”的思想观念日趋严重。因此，在上述各方面因素的综合影响下，我国区域协调发展中的跨域治理实践容易出现停滞不前的现象。

（三）机会主义驱使下的政府信任缺失

由于我国政府部门在跨域治理实践中始终占据着主导地位，因此各级政府间的内部合作关系就越来越成为学术领域关注的重点内容。如学者赵新峰等（2013）通过运用博弈论的分析工具来深入探讨机会主义行为对区域政府间合作产生的影响，并得出以下结论：即政府部门间的横向合作关系虽然能够给彼此带来不同程度的好处，但在一次性的博弈中，这种合作成功的策略却几乎成为不可能。地方政府内部所存在的机会主义行为往往容易造成彼此间的互动合作陷入一种消极被动的“囚徒困境”，进而损及整体利益，影响区域内部各主体间的协调发展［23］。因此，综合上述观点，我们不难发现：在目前我国大力推进区域协调发展的时代背景下，各级政府部门受机会主义等方面因素的影响，往往倾向于作出“搭便车”等非理性行为，进而导致政府信任的缺失以及跨域治理模式的失败，最终演变为困扰区域协调发展的又一现实性难题。

五、跨域治理对我国区域协调发展的经验启示

通过上述分析可以发现，目前我国跨域治理产生与发展过程中面临的现实困境及其成因主要包括以下几方面：即科层权威主导下的多方参与障碍；横向关系崇拜下的合作意识淡薄以及机会主义驱使下的政府信任缺失等。而作为推动区域协调健康发展的必要机制，跨域治理能否得到有效落实就显得尤为重要。针对于此，下文将从淡化行政色彩，实现多元主体的平等参与；强化合作意识，推进网络驱动的建设发展以及运用政策工具，搭建政府信用的制度平台等方面入手，来尝试解决跨域治理实施过程中面临的诸多现实性障碍，满足区域内多元主体间的利益诉求，最终为我国区域协调发展战略的顺利实现奠定相应的前提基础。

（一）淡化行政色彩，实现多元主体的平等参与

目前，我国跨域治理实践中面临的首要现实困境在于各级政府依托自身行政权力的强制性而形成的垄断地位。由此也产生了以下两方面问题：一是企业、NGO以及民众等相关主体很难真正参与到区域公共事务治理的过程中；二是即使有部分主体共同参与了跨域性事务的治理，也难以与政府部门进行平等有效的通力合作。究其原因，很大程度上是由于我国传统意义上的权力分配模式所造成的。事实上，通过落实多方合作的跨域治理实践来推动区域协调发展战略的顺利实现不仅仅是政府部门个体的责任，相反，它更需要多元主体间的互动参与和协同合作才能完成。而随着市场经济的快速发展，企业、NGO以及民众等相关主体参与跨域治理的意愿和能力也得到了一定程度的增强。因此，政府部门在推进区域协调发展战略的过程中也应转变传统依靠行政力量主导的思想观念，淡化权力色彩，为相关主体平等有序的参与跨域治理营造良好的空间氛围。

（二）强化合作意识，推进网络驱动的建设发展

受传统意义上治理理论的深刻影响，我国的跨域治理实践仍然存在着对多元主体间横向关系的盲目崇拜问题。具体而言，目前我国区域协调发展过程中的各相关主体仍然将大部分精力集中于横向层次上的分权竞争，而忽视了对构建彼此间合作伙伴关系的探讨。事实上，横向关系层面上的分权竞争早已无法满足跨域治理发展的现实需求，区域协调发展战略的顺利实现更需要多元主体间的协同合作。因此，强化彼此间的互动合作意识，推动网络驱动模式的建设发展就显得尤为必要。最后应当指出的是，多元主体间协同合作关系的构建更需要长时间的积累才能完成。

（三）运用政策工具，搭建政府信用的制度平台

从目前我国跨域治理实践的发展现状来看，地方政府间的横向合作仍然占据着某种程度上的重要地位。通过对各级政府互动合作的分析探讨也不难发现，政府部门间的合作方式大都以签订行政协议为主，而这种方式本身也存在着较大的风险性。如学者叶必丰在收集分析了地方政府间138份有效行政协议的基础上发现，其中78.9%的文本并不具有法律约束效力的作用［24］。此外，地方保护主义、机会主义等非理性行为也更容易导致政府部门间合作关系的失败。基于此，可以尝试通过合理利用各类政策工具以及搭建政府信用制度平台等方式来弥补政府间合作的不足。如各级政府可以在依托灵活多变的行政契约、行政协议等基础上发展彼此间的动态合作关系［27］。最后，应以深化政府部门间的横向合作为契机，来化解跨域治理实践中的各项难题，进而推动国家层面上区域协调发展战略的顺利实现。

在社会转型趋势日益深化的时代背景下，各类跨域性公共问题和公共事务也逐渐增多。作为统筹区域协调发展的核心要件，跨域治理能否得到有效落实，不仅关乎新的发展理念的贯彻实行，很大程度上也关系到国家治理体系和治理能力现代化进程的持续推进。由于目前学界对跨域治理理论仍然存在着诸多层次的不同见解。因此，加大对跨域治理兴起缘由、理论面向以及现实困境等方面的分析，对于深化相关领域认识，创新社会治理手段，维护区域内的长治久安，最终推动国家层面上区域协调发展战略的顺利实现有着理论和现实层面上的双重指导意义。

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