“互联网+”背景下权力清单制度：演绎进程与未来展望<br/>——基于十八大以来中央政府重要政策文本分析

“互联网+”背景下权力清单制度：演绎进程与未来展望
——基于十八大以来中央政府重要政策文本分析

2018-07-05周丹萍

安徽行政学院学报 2018年3期

周丹萍

（中南财经政法大学公共管理学院，湖北武汉 430073）

一、引言

简政放权作为十八大后政府的首件大事在2013年被提出，历经五年多的时间，简政放权在全国范围内被深入推进。简政放权的本质就是政府把该放的权放下，把该管的事情管好。为了实现简政放权的目标，需要进一步对政府权力进行整理分类，明确政府行政权力的边界，因此，权力清单制度作为简政放权的重要抓手顺势产生。在十九大报告中，中央政府强调要坚持全面深化改革，转变政府职能，深化简政放权，同时加强对权力运行的监督，再次凸显了我国权力清单制度建设的重要性。

目前，行政权力清单制度正处于全面推行之中，无论在实践中还是在理论上，都已成为热点话题，政府部门稳步推进，学术界的研究也卓有成效［1］。国内学者对权力清单制度的重要性基本达成共识，但研究重点各有侧重。截至2018年1月2日，在中国知网CSSCI核心论文数据库中，笔者以“权力清单制度”为主题展开检索，共有1 356篇权力清单制度研究的论文（如图1）。由图1可以看出，在2014-2017年之间，权力清单制度的研究成果呈现出爆发式增长。

图1 中国知网（CNKI-CSSCI）年度“权力清单制度”发文数量统计

现有文献主要从理论与实践两个维度展开。其一，理论层面研究主要集中于权力清单制度的定义、本质和意义等方面。程文浩提出权力清单制度是指政府及其职能部门以及其他行政主体以清单的形式，将权责事项、实施主体、操作流程等内容进行详细阐释，并进行公示的行政过程［2］。史秀云等揭示了权力清单的实质是对权力的规制，有助于减少权力滥用造成的腐败现象［3］。罗亚苍认为权力清单制度作为我国行政实践和制度建设的创新之举，具有重大的引领和开拓意义［4］。沈瞿认为权力清单列表不是静态的而是动态的，随着权力的变化、变迁要及时加以调整和修改［5］。其二，实践层面研究集中在探讨各级地方政府建设权力清单制度运行过程与结果等方面。郑俊田认为各地在建设过程中普遍存在着过度以任务为导向、过度以简权为目的、梳理口径及权限划分不一致、责任主体及职责边界不清晰、动态调整与约束机制不完善等问题［6］。蔡小慎等发现当前我国地方政府实施权力清单制度呈现出“自上而下”的改革思路、“应急性”的制度变迁以及积极“自我革命”三个特点［7］。

从理论上来说，政策文本作为权力清单制度在我国实际推广的现实依据，能充分反映政府的政策思想［8］。为此，从具体的政策文本入手，分析回顾权力清单制度的政策变迁的规律将是有益的尝试。同时，伴随互联网信息技术的进步和“互联网+政务”的时代来临，在回顾权力清单制度建设的基础上，依托互联网信息技术将成为促进权力清单制度的落实的新举措。因此本文以十八大以来中央层面重要政策文本为研究对象，选取文本数量与形式、政策主体和政策内容这三个维度回顾我国权力清单制度建设历程，从“互联网+政务”视角，提出该项制度建设的展望。

二、样本选择与研究方法

（一）研究方法

本文采用政策文本分析方法，基于中央重要政策文本内容而对权力清单制度进行探究。首先，依据本文研究需要确定样本，共遴选出49份有关权力清单制度的政策文本；其次，对所选取的文本进行信息抽取，从政策文本形式、政策文本年度和政策制定主体等三个维度进行描述；然后通过统计分析结果进行性质分析，结合政策文本的具体内容，分析自十八大以来我国权力清单制度的建设进程。

（二）样本选择

本文所选取的权力清单制度的政策文本均来自法律之星政策法规库。法律之星官方网站收录了全国人大颁布的法律、国务院及各行政主管部门发布的行政法规和政策性文件等内容，是具有权威性的法律数据库。在中央法律法规检索栏目条中搜索“权力清单”，共检索到262份政策文本，由于本文主要研究十八大以来中央机关所制定的政策文本，筛选出其中有用文本和删除不相关的文本，截至2018年1月2日为止，总共收集了49份有效的政策文件。

三、政策文本的综合分析

（一）政策文本形式

在遴选出的49份政策文本中，标题大致有8种不同的名称，包括：“通知”“意见”“决定”“ 公告”“规划”“通报”“报告”“办法”等（见表 1）。这充分展现了政策文本形式的多样性是权力清单制度在全国推进的必要条件。依据政策文本的形式与政策相关内容进行分析，笔者发现知照性的“通知”类文本最多，达到20份；灵活性较强的“意见”类文本次之，达到18份，其中“通知”和“意见”的政策文本数量最多，占全部政策文本总数的77%，“通知”和“意见”类政策是权力清单制度内容和形式的的主要外在表现，“决定”和“公告”这两类占到总数的14%，其余政策类型占总数的比例较低，从中可以看出中央机关大力推行和深入贯彻权力清单制度的坚定决心。

表1 权力清单制度政策文本形式统计

（二）发文数量

以十八大召开作为权力清单制度研究的政策起点，是由于在党的十八大召开之后，中央和地方各级政府纷纷开展了行政权力清单公开工作，权力清单制度建设在中国呈现出勃勃生机［9］。在十八大之前，中央机关未曾公布过有关权力清单制度建设的任何公文文件，权力清单制度未在国内达成共识，不具有代表性。故本次研究以2013年作为权力清单制度研究的政策元年。

图2 “权力清单制度”建设政策年度发文数量统计

如图2所示，从2013年到2015年，有关权力清单制度的政策文本数量稳步提升；在2015年，政策文本数量达到顶峰。而从2016年到2017年，文本数量不断下降，笔者认为这并不意味着中央机关不再重视权力清单制度的贯彻实施，而是在这个阶段中央机关在宏观层面对权力清单进行布局后，对权力清单制度的具体实施交由地方政府部门顺势而为，中央政府为扮演好宏观调控的角色，出台了几项具有规划指导性的政策。为此，在2015年3月25日，中办国办印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，旨在各地政府部门在实际政务活动中深入推进权力清单制度。

（三）政策制定主体

从政策主体的发文形式角度来看，主要由单独发文和联合发文两种形式，单独发文主体所占的比例高于联合发文所占的比例（见表2）。从政策主体的行政等级来看，主要有三种类型：第一，国家层面的宏观指导形式的政策文件，如中共中央办公厅和国务院办公厅所指定的政策，其法律效力高于其他中央部门所制定的政策文件；第二，各部委分别结合自身的实际情况就权力清单某一方面进行政策指导，如发改委和国家税务局出台的政策；第三，中共中央和国务院、国家各部委联合出台的相关政策。在统计的政策文本中，单独发文主体约占91%，联合发文主体约占8.2%，这表明各中央权力部门之间处于分割的阶段，权力清单制度还只是仅限于本部门之间，联合发文较少从侧面反映了中央各机关之协调性不强。

表2 权力清单制度政策主体统计

四、权力清单制度的建设进程

权力清单制度的建设进程就是权力清单制度自十八大以来从制定到实施，从中央向地方政府推进的过程。经过上文的探讨，分析中央部分政策文本的具体内容，结合地方政府的实施过程，从中发现权力清单制度的建设进程大体可以分为三个阶段。

（一）理论准备阶段：十八大召开

党的十八大召开为权力清单制度的理论准备奠定了基础。在党的十八大报告中，党中央提出要制约权力运行，完善权力监督体系，同时又指出要坚持制度监管，加强公民监督，保证权力正确运行”［10］。十八大召开之后，我国政府已经对国家的行政权力进行梳理，积极推进行政权力的透明化，让权力运行在阳光之下。

我国权力清单制度开始萌芽于2000年前后；2008年，我国政府开始号召政务信息公开，权力清单制度在全国范围内开始推行［11］。十八大召开之后，中央针对政府行政机关具体的行政权力出台了一系列的措施，随后地方各级行政机构及相关部门都开始尝试对自身行政权力进行划分整理。这时，权力清单制度处于理论准备阶段。

（二）正式确立阶段：2013-2014年

从2013年至2014年，我国召开了十八届三中全会和十八届四中全会，经过这两次全会，权力清单制度在我国正式确立。十八届三中全会提出要实施地方各级政府及其工作部门权力清单制度，加强权力监督机制，对权力运行流程进行公开［12］。这是权力清单制度首次在我国被明确提出。十八届四中全会提出要全面依法履行政府职能，推进权力透明化，积极实施权力清单制度［13］。在此次大会上，党中央明确提出要实行权力清单制度，为下一步在全国范围内施行权力清单制度指明了方向，同时也确定了目标。

在实践层面，一些地方政府在实际工作中积极贯彻中央精神，促进政府职能转变，规范权力行为主体，进一步公布了行政权力的范围与类别，对行政部门进行分类与精简，认真做好简政放权的工作。例如在2013年12月，湖北省全面完成省级行政权力整理，编制完成湖北省行政权力通用流程图。在2014年3月，浙江富阳市在“富阳市网上政务大厅”公示“权力清单”，向社会公众征询意见并接受监督。

（三）稳定推广阶段：2015-2016年

从2015年至2016年，权力清单制度在全国范围内稳定推广。截至2016年年初，已经有31个省份对行政权力进行了清理，公布了本级政府部门的权力清单［14］。在此期间，中央出台的各项政策在全国范围内得到深入贯彻实施（见表3）。其中，《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称为指导意见）和《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》（以下简称试点方案）这两个中央文件具有重要的意义。在权力清单全面推进的过程中，《指导意见》对各层级公布权力清单提出了要求，地方各级政府需要合理地使用中央政府下放的行政权力，明确各级部门的职责，这样才能保证地方政府权力清单真正地被贯彻和落实。依据《试点方案》，中央政府对相关试点部门进行评审，从中可以总结出公布国务院部门权力和责任清单的意见。可以说，这就形成了从中央到地方，从上到下的权力清单链条，有利于明确行政权力的界限。

表3 权力清单制度政策文本内容

续表3

（四）健全完善阶段：2017年至今

从2017年至今，权力清单制度处于不断完善的阶段。迄今为止，从中央到地方都出台了相应的制度措施，从这项制度的横向角度而言，其覆盖面广，涉及政府部门主体较多，但横向政策主体之间联动性不足，欠缺合作意识；就纵向而言，权力清单范围仍需不断扩大，内容仍需不断完善。目前，各省市都已公布了权力清单，但是其公布的程序、形式、内容等都存在较大差异，没有形成统一的编制程序，这就造成在公布政府行政权权力时，一些重大权力未被列入清单，存在编制偏差。同时，在公布权力清单之后，缺乏有力的监督机制，公众参与度低，这就很难保证这项制度能长久有效地实施下去。为此，权力清单制度仍需要不断健全完善，从中央到地方仍要坚定不移地实施并完善这项制度。

五、未来展望：落实健全“互联网+政务”背景下权力清单制度

权力清单制度演绎至今，仍需不断完善，如何借助互联网平台将其更好地落实，显得意义非凡。在2015年的政府报告中，李克强总理正式提出要制定“互联网+”计划，这就意味着互联网正在与各领域进行深度融合，政府的政务活动与互联网联系将更加紧密。在“互联网+”计划下，各级政府及其职能部门可以将互联网作为载体和发展平台，依托互联网促进权力清单信息更加完善，权力清单更加透明，更能深入民心，同时引导公众广泛参与到权力清单改革中，达到对权力进行制约与监督的效果，建设阳光政府。

（一）运用互联网思维，完善清单信息

所谓互联网思维，是指运用互联网而产生的新维度思维，凸显开放动态意识和民主意识，它是针对市场、用户、产品、企业价值链乃至整个商业生态，是将供给者和接收者一体化的良性生态思维。在推行权力清单制度的过程中，需要运用互联网思维，树立互联网意识。处于互联网的时代，开放的互联网多媒体已经将政府信息透明化，政府在处理政务的过程中，不可避免地需要借助互联网多媒体，同时开放的互联网多媒体也使得政府信息越来越透明化。政府将互联网思维运用到权力清单制度的实施过程中，可以从以下两方面着手：

第一，重视互联网思维。权力清单的网络公布就相当于依托互联网将权力清单无限放大，在民众之间有力地传播，将清单内容全面地展现在公众眼前。互联网开放的媒体意识使权力清单一直受到民众的广泛关注，网上的相关评论也层出不穷，这其中不乏民情民意民愿民智民力民心的网络反映。基于此，政府在权力清单推进的过程中，必须将目光放得长远一些，具备互联网思维。

第二，注重民众需求意识。随着网络技术的不断进步和信息化程度的持续提升，公众的信息需求日益呈现多元化趋势。在之前的信息沟通过程中，公众充当信息接收者的角色，政府与公众之间的信息流向只是单向，但是随着移动互联网等技术的不断进步，公众日趋成为信息的供给者，对政府信息的需求不断扩大。在此基础上，权力清单的公布应该注重公民的需求意识，在法律允许的范围内，可以公布公众想要知道的清单信息，而不再是政府单方面地输出信息。

（二）借助“互联网+”，搭建“晒权”平台

搭建政府和职能部门的“晒权”平台，让权力在阳光下运行。地方政府可以通过多种途径公布权力清单，但目前主要还是集中在政府网站上公布权力清单。政府网站建设的好坏直接关系到权力清单的实施是否到位。借助“互联网+”信息技术，搭建“晒权平台”，需要不断完善政府网站。

其一，完善政府网站功能。目前地方政府和职能部门政府网站的功能更多停留在信息公开的层面，政府官方网站内容重复，形式单一，部分政府网站还出现僵尸化、休眠化的现象。为了适应互联网时代的潮流和发展趋势，政府应不断完善政府网站功能，不断升级政府官方网站，促进政府网站政务电子化与移动互联网化。

其二，及时更新和完善政府网站信息。一些政府网站内容过于“模式化”，没有突出地方特色，信息更新不及时、内容发布不准确、咨询长期不回复、服务不实用的“四不”难题一直困扰着公众。为此，地方政府和职能部门应增强开放和动态意识，对在政府网站上公布的权力清单相关信息进行及时的更新与完善。例如在2015年，广西河池市政府为推进权力清单制度而对政务服务进行了三个方面的提升，其中放在首位的就是建设政府网站。河池市政府在网站中开设了权力清单专栏，设置了部门权力清单和责任清单的固定板块，同时还建立了权力清单数据库，这都极大促进了权力清单制度在河池市政府的推广。

其三，促进政府网站与手机互联网终端接轨。目前公众普遍应用手机移动互联网终端，将政府网站与手机互联网终端更好地对接，应该引起政府的重视。针对手机APP问题，从互联网技术方面入手，设计适用的APP软件，方便公众随时在手机上就可以查看清单内容。

（三）依托“互联网+”，保证监督到位

实施权力清单制度离不开相关政府部门和公众的监督。在新时代，“互联网+”与政务活动结合模式为公众参与政府活动提供了新的方法与技术，同时也提高了行政监督的效率。首先，依托“互联网+权力清单”，公众可以随时随地登陆政府网站，查阅政府部门每项权力的详细信息，揭开了以往政府部门权力神秘化的面纱，将政府权力置于公众的监督之下，保障了民众对行政权力运行的知情权，增强了政府工作的透明度。其次，依托“互联网+”，可以创建有力的监督系统。将政府部门权力清单“晒权”平台与政务服务电子监察系统连接，通过机构编制部门网站数据中心全方位监督权力运行情况，有效防止窗口工作人员违法审批，监督政府部门不作为和乱作为，努力使行政权力纳入法治化轨道。最后，依托“互联网+”建立有效的问责机制。在权力清单推行的过程中，如果存在清单公开不及时、公开程度不够，或者行政行为不规范，清单中设置的监督体系将快速启动，对违法行政及时曝光，对相关的政府部门进行问责。

（四）利用“互联网+”，引导全民参与

权力清单在制定和实施过程中都需要公众的参与。权力清单是政府自我改革的体现，是需要长期坚持的工作，为了克服以往行政管理模式的弊端，获得社会大众的广泛理解支持和参与，需要借助“互联网+”这种有效的手段。公众参与权力清单建设过程中，主要体现在两个方面：一方面是政府借助各种渠道寻求公民的建议和意见。例如在浙江省的政府网站中，在“办事指南”模块中专设了“办事评价”这一选项，通过评价可以更好地了解民情民意，了解公众的参与情况，对权力清单的实施效果有一定的评估。另一方面是政府及时回复公众对清单的各种问题或疑问，对公众的诉求做出有约束力的具体安排，应该是实质性而不是象征性地回答。目前各级政府已经通过网络渠道就清单的相关问题开展了答疑工作。这种做法可以有效引导公众参与到权力清单建设过程中，同时也提高了公众对政府工作的信任度，有利于政务活动的开展。

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