我国公共服务民营化供给及政府监管对策——以公共自行车服务为例

李 志，彭博成

（重庆大学 公共管理学院，重庆 400044）

一、引 言

20世纪70年代以来，民营化政策在欧美国家的公共服务领域不断得到推行，世界范围内掀起了一股民营化的潮流。从狭义上看，民营化指一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济，这意味着政府取消对无端耗费国家资源的不良国企的支持，通过合同承包、特许经营、凭单等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私营公司和个人［1］。民营化可以通过向私人完全出售公共单位或通过外包部分受争议的功能来实现［2］。当政府将公共垄断部门私有化时，所有权、控制权和决策权均由公共部门转移到私营部门［3］。20世纪90年代以来，我国公共服务领域也经历了市场化改革实践。在这种背景下，公共服务的提供和生产由政府及公共部门垄断的局面被逐渐打破，私营部门在公共服务供给过程中扮演着越来越重要的角色。公共服务的提供与生产发生分离，其供给形式亦更加新颖多样，包括合同承包、特许经营、政府补助等。然而，公共服务民营化供给的实践在改善人民生活的同时，在政府责任的界定、供给管理、服务生产等方面也存在问题，有必要对其民营化供给进行分析诊断，确定监管的重点环节，促进政府理清监管思路，完善监管以全面提升公共服务水平。为此，本文基于萨瓦斯的民营化理论以及世界银行2004年发展报告的责任理论来建立公共服务民营化供给分析框架，并以我国公共自行车服务为例，运用构建的公共服务民营化供给分析框架对其服务供给情况进行诊断分析，以确定其中存在的主要问题，明确监管重点，最后提出针对我国公共服务民营化供给的政府监管对策。

二、我国公共服务民营化供给分析框架建构

作为民营化的先驱和倡导者，萨瓦斯在经过30多年的考察后，确定了公共服务提供的10种制度安排，分别是政府服务、政府间协议、政府出售、合同承包、特许经营、政府补助、自由市场、志愿服务、自我服务以及凭单制［4］。在公共服务的供给方中有三个参与者：消费者，生产者和安排者（提供者）。他在广义上界定了三方参与者：消费者直接获得物品或接受服务，如特定集体阶层、个人、所有人、私人部门、政府机构；生产者直接为消费者生产相关物品和服务，可以是私人企业、政府机构、社会组织，甚至是消费者自己；安排者指派生产者给消费者，或指派消费者给生产者，或选择服务物品的生产者，通常是政府机构，但也可以是私人企业，社会组织或消费者自己［5］。不仅如此，他区分了“服务的规划者（提供者）”和“服务的生产者”，将这两个主体细分为“公共部门”和“私营部门”并探讨了二者在提供服务过程中的合作伙伴关系，前者指政府，后者指自由市场、社会组织和公民。因此，公共服务民营化供给的要义便是对“服务规划者（提供者）和“服务生产者”进行区分，前者主要扮演服务规划、政策制定的角色，后者则主要负责公共服务的生产。

2004年世界银行公布的《让服务惠及穷人》报告提出了公共服务供给的分析框架，从公共服务参与主体的责任关系入手，将“责任”视为框架的核心概念。“责任”是参与各方的一组关系，链接起服务供给链中的四大参与方：公民∕客户、政治家∕政策制定者、服务提供者和一线专业人员。责任关系有“授权、融资、执行、信息、强制性”五个方面［6］。授权，即对将要提供的某种服务（或体现某种服务产品）的明确或意会的共识；融资，即提供资源，使服务能够被提供或予以支付；执行，即提供具体服务的过程；信息，即获得相关信息，参照期望值以及正式与非正式标准对服务的执行情况做出评估；强制性，即能够对表现不佳者给予惩罚，对表现优秀者给予奖励［7］。责任必须包含以上五个方面，其中每一方面存在缺陷都可能导致失败。整个公共服务供给过程如何按阶段顺序实现，需要考虑提供主体间的关系、明确资金来源、生产和经营、监管与绩效四项内容［8］。

该“发展报告”中这一框架对于分析诊断服务失灵原因、调整已有供给中的责任关系具有指导作用。因此，基于萨瓦斯提出的民营化理论以及世界银行发展报告提出的责任理论，可以构建公共服务民营化供给分析框架（见图1）。

图1 公共服务民营化供给分析框架

在民营化供给中，服务参与主体可以确定为：公民∕客户、服务规划者（提供者）以及服务生产者。服务规划者一般为政府，政府可以不再担任服务生产者角色而是把生产职能划分出去，主要负责拨付财政资金，制定服务相关政策，监督公共服务运行，评价服务绩效，对服务生产者经营维护进行监管等。服务生产者可以是私人企业、市民志愿组织、非营利机构等，主要负责服务产出活动、日常运营等，具体为：确保公共服务项目集资，根据规划者制定的政策开展服务生产，对运营过程进行必要的维护监督等。在公共服务供给的各个阶段，服务规划者还通过制度设计和相应措施吸纳公民参与整个过程，以实现公共服务元素所要求的多元化价值诉求［9］。服务规划者与服务生产者之间的责任关系体现在授权、融资、执行、绩效评价与监管四个方面，其中融资、执行、绩效评价与监管分别对应“拨付资金—筹集资金”、“制定政策—执行生产”与“监督管理—运营监管”。服务规划者与服务提供者通过统筹协调及市场化的服务机制联系起来，服务生产者得到授权而从事满足公民∕客户需求的生产活动。在与公民∕客户的关系方面，服务规划者通过收集公民∕客户的诉求和意愿，表达其利益，委托生产者提供满足其意愿需求的公共服务。利用该框架可从授权、融资、执行、绩效评价与监管四个方面对民营化服务供给进行审视。从授权方面可判断公共服务是企业根据市场状况的自发供给还是政府授权，审视政府对该服务的属性界定；从融资方面可判断服务的资金来源，审视该服务中运行资金的获取及管理；从执行方面可审视服务的具体过程，有效反映该服务的运作管理、统筹协调状况；从绩效评价与监管方面可审视该服务的运营质量及监督状况。通过对以上四个方面的审视可以对某一具体公共服务民营化供给进行诊断以确定供给服务出现问题的具体环节，有助于推动相关部门根据情况对具体方面采取改进措施。

三、案例选择及案例概况

基于典型性和时代性原则，本文选取了当前社会关注度较高、市场变化较快、面临问题较多的公共自行车服务作为案例（见表1）。

表1 案例城市/地区公共自行车项目情况

案例素材主要来源于已有的学术文献、相关媒体的网络报道、公共自行车服务公司网站、政府部门或第三方机构发布的调研报告以及笔者走访一些地区进行实地调研所搜集的资料。公共自行车亦可称“自行车共享”，提供从一个对接站到另一个对接站的短期自行车服务，是一种在公共场合为多数目标人群提供具有网络特征、自助式、短途式自行车租凭服务的系统［10-11］。自1965年第一代公共自行车系统出现在荷兰阿姆斯特丹以来，经过半个世纪的更新换代，公共自行车系统在全球范围内呈现出快速发展的态势。自行车共享系统对城市交通而言变得越来越重要，在这些系统的使用中，用户到达车站，拿起自行车，使用一段时间，然后将其返还到其选择的另一个停靠点［12］。从目前的使用情况来看，我国的公共自行车系统主要有两种类型：一种是“有桩公共自行车”，这种类型下所有的单车与用户由一套硬件设备统一管理，用车还车需经过固定的停靠设备。另一种是“无桩公共自行车”又称“共享单车”，该类型下用户所有的注册认证只需在线上操作，用车还车也没必要到特定的区域，而且无需额外设备，采用线上支付。

考虑社会环境和经济环境等差异，为刻意排除干扰因素，本文选取的案例均来自大城市或较发达地区，以便将服务供给的外部因素差异降到最低程度。在对各城市或地区的公共自行车服务信息进行整合的基础上，分别选取了上海闵行和武汉的有桩公共自行车服务作为案例一与案例二，其中上海闵行是国内第一个采用私营企业与政府合作提供有桩公共自行车服务的地区，而武汉的公共自行车数量在国内短时间内发展最快，系统排名世界第三。针对无桩公共自行车即共享单车，则选择了成都、北京、广州、深圳作为案例三，其中成都已成为我国共享单车骑行水平最高的城市①。案例写作重点关注授权、融资、执行、绩效评价与监管四个方面对公共自行车服务的实践和效果进行呈现。

（一）案例一

上海闵行区的公共自行车服务始于2009年，区政府以签订商业合同的形式同服务水平较高且有经验的上海永久自行车公司开展合作。政府按照合同评价服务质量，公众对服务不满时政府负责处理投诉［13］。市民可通过申请“诚信卡”来使用公共自行车系统。除前期建设费用由永久公司负责外，政府对辖区内的公共自行车费用全部买单，实行政府分级分摊，即服务设备租赁、管理运营等所产生的费用由闵行区财政支付；镇和街道财政支付相应基层管理人员和服务点工作人员的工资［14］。在整个服务项目中，永久公司营运收入主要来自广告收入和政府补贴。在广告收入分配方面，公司与区政府按7∶3的比例分配，政府所得三成收益直接用于服务购买费用。永久公司的收入渠道比较单一，政府支付占公司收入的大部分，其余为广告收益。由于是免费申请且无押金，申请用卡的人数在短时间内迅速增长，超出政府预期，使得设备的扩充无法跟上用户增长速度，政府也面临较大财政压力。采用免费申请的方式也使得许多用户不使用公共自行车，据运营方统计，2013年闵行区内公共自行车“诚信卡”总办卡量为23.14万张，其中从未使用的占总办卡量10.46%，使用频率极低的（1至10次）占12.83%，使用频率较低的（11至50次）占23.12%，换而言之，经常使用的车辆仅占到总数的一半［15］。另外，服务项目还面临单车被“霸占”、设施遭蓄意破坏等问题。2013年8月1日以后，闵行区政府实施了新的计费方式，用户使用公共自行车系统需要缴纳押金和备扣金，截至2017年2月，闵行区共建成公共自行车网点686个，共投放自行车2万辆，然而由于闵行公共自行车项目是相对独立的，因而只能在该区内使用，无法跨到其他区。

（二）案例二

武汉的公共自行车系统始于2009年，规模全球最大，系统排名世界第三［16］。采用“政府引导，民企运营”的形式，主要由武汉鑫飞达集团开展运营。在建设早期，政府没有直接给予资金支持，企业可以得到租凭点的广告授权。虽然公共自行车系统的建设和日常的运营花费都需要企业自行承担，运营企业收入主要来自政府指定区域和方式的特许广告经营收入，比如站棚广告、车身广告以及城市户外大型广告等，但这些收入能够保证企业实现收支平衡。以鑫飞达公司为例，武汉城管部门免费批给鑫飞达户外大屏和全部站点广告牌，折算投入约每年5 000万元，从2009年到2014年，共计2.5亿元，此外还累计给予约5 000万元项目补贴，仅鑫飞达一家，武汉市投入超过3亿元，但鑫飞达在取得该项目后，整体经营重点却转向房地产、广告传媒等领域，将政府政府资源投入到了其他领域［17］。当大量站点被用于外包经营时，政府既缺乏制约措施，对企业的经营财务状况也没有清晰地掌握。项目运营期间，履有媒体曝光自行车站点“太多坏车”“无车可租”“人为损坏”等问题，但相关部门并没有采取措施督促企业整改或中止合同停止投入。虽然运营方声称其亏损，但在准备提前结束合同退出武汉的同时，长期拒绝接受审计［18］。2014年，武汉公共自行车系统陷入了“车辆少，租车难”的困境，最终整个系统陷入瘫痪。2015年武汉市将公共自行车项目转交给环投集团接手，采用限时免费的租赁方式，同时将长时间霸车不还或使用过程中存在不文明行为的用户拉入系统黑名单，中止租车人租车卡的使用或租用公共自行车的权利。

（三）案例三

从2015年下半年至2016年上半年起，OFO、摩拜单车等服务提供商在北京、上海、广州、深圳、成都等一二线城市相继推出用户付费的共享单车服务。在资金来源上，共享单车企业的运营资金主要来自于商业融资，以摩拜和OFO为例，截至2017年6月，摩拜和OFO分别完成8轮融资，其中摩拜融资总金额超10亿美元，OFO总金额约6.5亿美元［19］。在使用上，共享单车需要交纳相应的押金，押金通常在99元到299元之间。

从2016年11月开始，共享单车服务开始在成都街头出现，运营商规模很快发展至六家并陆续在成都投入大量单车。有官方数据显示，截至2017年4月15日，成都市共拥有50万辆共享单车，注册用户数约460万人［20］。然而共享单车在带来便利的同时也给成都的城市管理带来了新困扰：一是，单车在街头乱停乱放影响城市秩序；二是，单车硬件在使用过程中被人为蓄意损坏；三是，单车在使用途中被盗窃或私人占有。截至2017年7月上旬，成都市区范围内单车投放量约为123万辆，仅摩拜和OFO两家企业的单车总量都已超过100万辆［21］。

2016年共享单车在北京落地后，单车投放量呈井喷式增长，截至2017年9月，全市已有15家共享单车企业，投放运营车辆达235万辆［22］。共享单车在方便市民出行的同时，单车破损问题较为突出。据北京市统计局发布的专项调查数据显示，在使用共享单车遇到的问题中，“车辆有破损”问题最明显，主要表现在：刹车失灵、车胎没气、掉链子、车把或车座损坏，有72.2%的被访者遇到过这种情形，其中有25.4%的被访者把它排在问题首位［23］。迅猛生长的共享单车在便民过程中还产生了车辆乱停乱放、占道阻碍通行等问题，特别是在一些公交地铁站、重要交通枢纽、大型商圈等区域。

2016年9月以来，共享单车在广州迅速发展，截至2017年7月底，共有6家平台企业，累计投放单车超80万辆，大数据平台“魔方”分析认为，本地共享单车数量已达供需平衡［24］。为了抢占市场，各企业投放的单车数量日益庞大，共享单车运营产生的问题主要为：一是企业无序投放车辆；二是单车使用后乱停乱放；三是企业针对单车运营维护的响应、投入不足；四是单车遭到人为蓄意损坏。有调研数据显示，共享单车的损坏率特别高，摩拜和小蓝单车在10%～20%之间，OFO则在20%～40%之间［25］。对此，广州市交委多次要求在各平台企业在做好现场秩序管理、加大运营维护投入前，严禁任何形式的新车投放。

深圳的共享单车服务始于2016年10月，之后迅速发展，截至2017年7月底，深圳共享单车企业有近10家，投放单车数量已达89万辆［26］。但随着推广规模的不断扩大，车辆被人为蓄意损坏，乱停乱放甚至侵占盲道、人行道、消防道等情况屡见不鲜。在给市民出行带来便利的同时，其运营中也暴露出一些需要解决的问题。

四、案例分析

依据“萨瓦斯民营化理论”并结合案例的实际情况，可将公共自行车民营化供给划分为“合同承包”“政府补助”和“纯民营”三种形式。合同承包是指政府委托其他组织或个人根据设定的合同义务而提供公共服务。在这种形式下，政府负责制定服务的质量和数量标准并出资购买服务，而其他组织或个人负责根据合同提供服务。该形式中合同双方能够共担融资风险与责任，共享收益，互相弥补双方开展活动和利用资源时的不足［27-28］。政府补助是指政府选择特定的营利或非营利组织机构作为生产者，并向其直接或间接提供补贴促进公共服务生产。在该形式下，政府通过提供补助来安排服务生产，补助通常包括税收优惠、财政支持等相关支持性政策。纯民营是指服务完全由市场提供，政府较少或不介入其运作发展。在该形式下，公共服务的运作管理权通常属于私营企业，项目的规划、建设、运营和维护工作需要私营企业独立开展，实现利润最大化是其提供服务的主要动力。由于政府没有直接的项目资金投入，因此在项目的前期需要企业投入大量建设和运营资金，后期需通过消费者使用付费的方式收回部分成本，投资、运营以及收益风险均由企业独立承担。根据上述三种形式划分，本文分别从授权、融资、执行、绩效评价与监管四个方面，对案例城市∕地区的公共自行车服务供给现状进行了诊断分析（见表2）。

表2 案例城市/地区公共自行车服务供给诊断

就案例一而言，上海闵行的公共自行车服务供给属于合同承包。区政府通过合同委托企业从事公共自行车服务，区政府扮演着服务规划者的角色，而企业则充当着生产者的角色。在这种形式中，私人部门通常更擅长应对项目实际操作中出现的建造、运营等技术类风险，而政府则因主体优势可更多分担政治、法律、政策等外部环境风险［29］。从授权方面看，政府通过竞争招标并签订合同的方式将自行车服务委托授权给私营企业，企业具有服务设施、设备的产权。需要注意的是，政府与企业之间属于委托代理关系，作为委托人的政府与代理人的企业间在价值追求上存在天然偏差，因此政府需精心设计能够约束、控制企业行为的激励惩戒措施。在融资方面，虽然项目调整前企业融资渠道较为单一，收入大部分来自政府支付，造成区政府财政负担较重，但调整后的闵行公共自行车需要收取一定费用并缴纳押金，系统的商业潜力得到了进一步开发。在执行方面，闵行区公共自行车无法实现“通借通还”的背后，除了硬件技术方面的不足之外，可以看出各区政府间各自为阵，缺少与经营生产企业之间的统筹协调，造成网点覆盖、投放量、停车桩数量等方面的信息无法实现共享，从而导致“通借通还”无法实现。从绩效评价与监管上看，运管部门对不诚信行为缺乏制约。针对设施被盗、被损、丢失等情况，区政府和企业并没有一套具体的防范监管对策。

就案例二而言，武汉的公共自行车服务供给属于政府补助，政府没有直接投入财政资金，而是通过社会融资、市场资源以及一定补贴扶持项目。在授权方面，武汉的公共自行车项目由政府发起，采用“政府引导，市场运作”的方式，给予了私营企业较大的自主权和经营空间，有效利用了市场的优势。在融资方面，市政府充分利用了市场资源，进行社会资本融资，发挥了企业在成本控制和管理上的优势以实现公共服务的有效配置。就执行方面而言，在不受约束的情况下，私营企业往往会受到逐利本性的驱使，一方面通过降低服务质量以减少投入成本，另一方面通过提高服务价格来追逐最大利润［30］。在执行生产的过程中，企业运营成本缺乏政府规制，巨额的政府补贴和广告收入并没有被企业真正用于改善项目运营，以盈利为目的的企业单纯追求短期经济效益，公共自行车成了企业套现的工具。在绩效反馈与监管上，企业的运营成本缺乏规制。在公共自行车项目运营后期，政府对企业的监管不到位，缺乏一套针对企业经济状况的跟踪监督机制，因而无法掌握企业资金的具体流向最终导致企业经营乱象。政府监管责任缺失是导致该项目陷入困境的重要原因。

就案例三而言，虽然共享单车均由私营企业自发的市场行为来供给，自行车服务的管理权和产权完全属于私营企业，但该服务满足了公民的“最后一公里”出行需求。根据公共物品理论，公共自行车属于具有非竞争性特征，而非排他性不充分的准公共产品。从授权上看，政府对纯民营共享单车的属性界定不明确，单纯地将企业服务看作私人服务，使其对自身和企业的职责划定不够清晰，影响了其对共享单车引发的负外部性问题的监督管理。在融资方面，虽然共享单车服务本身需要投入大量资金开展建设、运营和维护，但企业融资渠道通畅，能够独自承担一定的投资和运营风险。从执行方面来看，快速抢占和扩大市场份额获取额外利益是企业疯狂投放单车的主要目的，而政府与企业之间存在信息不对称是导致单车过量投放的根本原因。政府与企业间的信息不对称体现在从事单车投放的运营企业掌握的信息更多，而政府与企业之间缺乏完善的协调与沟通机制，导致政府无法有效规范企业的投放行为。实际上，自行车投放量与城市人口之间有一个“合理比例”，这需要政府与企业就投放量进行协调并达成共识。就绩效评价与监管方面而言，企业经营缺乏监管意愿是造成单车维护管理混乱的重要原因。在服务供给过程中，共享单车面临严重的不文明使用问题，主要表现为单车乱停乱放、被盗窃、被蓄意损坏等现象，除部分使用者素质问题外，更主要的原因在于单车运营企业没有严格执行监管规则。虽然企业对使用者文明使用制定了详细、明确的规则，但具体监管意愿掌握在企业手中。为了在投放数量上以最快速度扩大市场占有率，企业在主观上具有放松监管的意愿，这便助长了部分使用者的不文明行为。另外，虽然共享单车企业融资渠道通畅，但高额押金监管却存在困境。根据现行法律，工商部门只有对企业经营资质、范围等方面的管辖权，而对于退还押金问题则没有明确的法律约束，一旦不法分子盯着高额押金进行非法集资，或企业因经营不善出现资金链断裂，最终将有碍社会稳定。目前押金池监管法规尚不明确是造成押金监管真空的重要原因。

总体来说，公共自行车服务作为具有典型性和时代性的案例，在其供给中，“授权”“执行”和“绩效评价与监管”是存在缺陷的三个环节，其中“执行”和“绩效评价与监管”环节的缺陷具有普遍性。三者折射出服务规划者与生产者在统筹协调、监督管理、服务属性界定、权责划分等方面的不足。从政府监管的视角来看，在对公共服务民营化供给进行整体把控的同时，有必要将“执行”和“绩效评价与监管”作为今后政府关注的重点环节。

五、公共服务民营化供给形式的政府监管对策

根据公共服务民营化供给分析框架并结合案例实际问题，下面探讨公共服务民营化供给的政府监管对策。

第一，政府需要端正对公共服务提供机制市场化的认识，才能更好地把握自身责任。一方面，政府需要清楚地认识到，公共服务可以由政府安排、企业提供，社会性和公益性的服务同样可以让市场参与其中。从需求特点的视角来看，公共服务是社会公众共同需求的、为人们日常基本生活所必需的、可持续性的服务［31］。以共享单车为例，理论上需要把其界定为市场化手段提供的公共出行服务，是具有公共性的混合物品［32］。在对其进行界定时，政府相关机构不应片面根据营运主体是否属于政府或公共部门来界定共享单车服务是否属于公共服务，应该充分考虑该服务是否具有“公共性”，而这种“公共性”主要强调可及性、均等性、公平性等。认为“只有政府或公共部门提供的服务才是公共服务”本身就是对公共服务的误解。另一方面，无论提供公共服务的方式如何变化，政府机构必须对其所授予职能的绩效负责［33］。“政府安排，企业生产”的供给模式并不意味着所有监管责任全部由企业肩负，同样必须强调政府责任以抑制市场力量引起的负外部性。

第二，政府需完善市场准入规则和公共服务供给主体的监管。由于市场不是万能的，在市场经济下需要政府这只“无形的手”对市场秩序加以规范与约束［34］。虽然公共服务民营化强调充分发挥市场的力量，但政府不能放弃必要的监管责任。随着公共服务民营化的深入，公共服务领域可参与供给的主体更加多元。因此，在市场准入方面，政府需强调准入监管，对公共服务的具体领域制定一般性标准，将无法达到一般性标准的主体排除在外。对于那些获得准入许可并已开展公共服务生产和经营的供给主体，政府应从政策上引导其合法经营，划定企业责任，制定经营行为负面清单。就政府与私人部门合作而言，虽然政府与私人部门在利益上可以共享，但政府的监管不能松懈，更不能放之任之，否则将会发生私人垄断，公共服务就可能成为企业谋取利益的工具［35］。政府作为公私合作的参与者和公共利益的保障者，需要履行好其政治责任、制度供给责任、监督执行责任［36］。政府有必要对私人部门的服务情况进行跟踪监督、评估，对服务实际绩效进行测量，将实际绩效与合同规定的绩效标准进行比较。在城市公共空间管理方面，我国政府目前对公共空间的界定较为模糊，对城市公共秩序和公共空间缺乏有效的管理，这使得当私有产权活动影响城市公共秩序，侵犯公共空间时，相关部门无法快速应对。要解决这个问题，一方面，亟须管理部门以立法的形式明确公私边界；另一方面，政府需责成服务生产者合理评估经营所需的条件，对其需使用的公共空间做出原则性规定，以免不规范的供给行为干扰正常公共秩序。

第三，政府应加快构建社会信用信息共享机制。由于使用者在使用公共服务设施的过程中存在“信息不对称”的问题，即使用者的个人信用信息不对称，因此服务生产者并不知道使用者会如何使用服务设施。在我国社会诚信系统没有完全建立起来时，此种不对称容易引发“道德风险”，造成服务资源浪费和效率损失。所以，针对公共服务设施使用者的不良行为，政府与服务生产者可通过信息共享机制进行管理。一方面，就各领域可公开信用信息而言，推动银行、企业、司法等多部门信用信息共享，建立联合惩戒机制，限制严重违法失信者使用公共服务设施，向信用良好的使用者提供免押金服务；另一方面，服务生产者把自身掌握的信用信息共享到全国信用信息共享平台，又可为政府治理违法失信问题提供依据。

第四，政府需联合服务生产者开展跨部门、跨区域的统筹协作。公共服务的发展既需要市场创新力量来推动，也需要政府配套服务的完善。在完善公共服务相关的配套服务方面，势必涉及区域之间相关配套服务设施的使用与管理问题，而这些配套设施的建设、使用及管理问题并不是仅仅靠单个区域的政府或单个服务生产者就能完全解决的。一方面，需要政府联合多部门，寻求跨部门、跨区域合作；另一方面，政府还应搭建与服务生产者的信息沟通平台。以公共自行车服务为例，其建设运营就涉及市政、交通、规划、金融等多个部门，政府倡导自行车出行便需要联合多个部门。比如，要解决公交、地铁站等公共场所投放自行车停车位有限的问题，既需要城市规划部门及时调整市政规划，还需要协调企业调整单车投放量；针对自行车尘土堆积、乱停乱放等问题，其卫生清理和纠正停放离不开市政环卫部门的配合；要实现不同区域的公共自行车服务互联互通，又离不开政府跨区域之间的统筹规划；而在涉及服务保证金或押金的融资监管方面，还需立法部门明确融资监管法律，将企业收取的押金纳入第三方金融机构统一监管，确保经营资金和押金分离。

第五，政府需树立“灵活监管”理念。在“互联网+”背景下，移动互联、大数据等新兴技术不断运用到公共服务的各领域，技术创新的作用日益显著，推动着公共服务新事物的出现。然而，技术创新本身存在明显的不确定性，“适应技术创新”和“规范公共服务”是政府监管需要权衡的一对矛盾。对此，政府的监管需具备灵活性，给技术创新留下适当的发展空间，监管政策应关注造成负面效应的公共领域，而不应对公共服务使用者的选择做过于苛刻的要求和干预，这样势必会削弱公共服务的便利性，扼杀未来的技术创新

总之，在民营化背景下，政府对必须端正对公共服务提供机制市场化的认识，摈弃片面性，强调公共性。完善准入前和公共服务供给主体的监管，设定合理的一般性行业标准，对准入后的经营行为进行政策引导，确保经营主体合法合规开展运营活动。针对公共服务设施使用过程中的“信息不对称”问题，加快构建完善的社会信用信息共享机制，才能更好地应对“道德风险”。在互联网技术蓬勃发展的大背景下，保持监管的适度灵活性，在适应技术创新的同时规范公共服务，加强跨部门的协作监管，才能更好地推进监管工作，提升监管质量，确保民营化背景下公共服务供给的规范化。

注 释

①《2017年第三季度中国主要城市骑行报告》从单车使用水平、社会文明水平、节能减排水平、健康贡献水平、停车设施水平和服务环境水平六个方面综合评价城市骑行指数，成都以88.6分位居榜首。

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