供给侧改革倒逼地方政府职能转变——理论逻辑与路径选择

温永林

（中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073）

一、引 言

2015年11月，习近平首次提出“供给侧结构性改革”理念，为处于经济转型期、改革阵痛期的我国社会发展指明方向，要求以此适应和引领经济发展新常态、推进社会生产力发展，而更为重要的是，供给侧改革对我国地方政府职能定位、职能履行提出了更高的要求，即所谓“供给侧改革倒逼地方政府职能转变”。供给侧改革的辐射范围不仅停留在经济领域，更反映在政治领域，尤其是地方政府管理领域。地方政府是国家行政机构设置的重要组元，向上承接来自中央政府赋予的政治稳定、经济发展、公共服务等重要职能，向下则宏观布局区域性工作，是国家政府职能转变的中坚力量。因此，在供给侧改革步伐逐步推开的过程中，加速地方政府职能转变进程愈加刻不容缓。其职能转变成效关乎地方政府治理能力现代化实现进度，关乎地方公共服务供给的数量和质量提升，更关乎地方经济发展动力能否成功转换。

在我国经济新常态和行政体制改革演进中，地方政府职能转变和供给侧改革愈加为理论与实践界所热议。第一，地方政府职能转变的研究主要涵盖了以下内容：行政机构改革过程的地方政府职能转变［1］，国家治理能力现代化视角与政府职能转变逻辑关系［2-4］，政府职能转变的原则阐释和模式探索［5-7］。第二，关于供给侧改革现阶段主要侧重概念原则内容等规范性研究［8-9］、现实需要与理论基础研究［10-12］以及路径选择研究［13］。第三，由于地方政府职能对公共行政生态环境的变化具有感应性，在社会的不同发展阶段其职能的侧重各异［14］。学术界有学者逐步将目光转移到将供给侧改革与地方政府职能转变二者联系起来进行研究，石瑛［15］、张学本和战浩［16］都尝试从供给侧改革视角讨论政府职能转变问题，观点有异曲同工之妙，但研究重心有所侧重，前者侧重供给侧改革在我国现阶段的必要性，地方政府职能转变应当与其相适应；后者更侧重路径选择问题。虽然相关研究已经逐步展开，但无论是广度还是深度上，地方政府职能转变研究仍然任重道远［3］，其中包括还未能理顺和突出地方政府职能转变在供给侧改革背景下的紧迫性，在研究重心和研究全面性上仍有未尽议题：地方政府履职内容如何与供给侧改革内容有机耦合？如何稳步推进地方政府管理领域的供给侧改革？

因此，本文在明确地方政府职能转变价值取向的基础上，重点阐释供给侧改革倒逼地方政府转变的理论逻辑和路径选择问题，旨在厘清供给侧改革和地方政府职能转变错综复杂的关系，同时为深化地方政府职能转变提供适恰的优化策略。

二、供给侧改革中地方政府职能转变的价值取向

供给侧改革的核心要义便是发挥市场在资源配置中的决定性作用，培育社会服务供给新主体、新动能，同时推动政府行政管理体制机制变革［17］，这项变革涉及经济活动主体变革、生产要素升级、行政结构变动以及体制机制变革等多方面内容。要保证供给侧改革的顺利推进和经济结构的成功转型，有必要将地方政府职能转变放在供给侧改革的框架中思考，去除地方政府传统固化的“管控一切”“被动服务”的腐朽思维，因此，重新审视和强调地方政府职能转变的价值取向问题，能为成功推进供给侧改革提供优良的宏观政策环境。

（一）高效治理是地方政府职能转变总方针

致力于经济协调发展是国家治理中政府的重要职能，一个经济体只有在高效运转的政府治理中才能稳步向前［18］，因此，迫切要求地方政府职能转变以助力我国各地方经济健康发展。本文试图从“需求供给——管控治理”两个维度构建地方政府职能转变所倡导的价值取向问题（如图1），形成以高效治理型政府为地方政府职能转变的总方向。其一，“需求——供给”维度。过去我国经济发展一直基于总需求管理，持有经济增长保底思维［17］，集中体现为政府掌控着经济管理中的各项事务，长此以往，经济发展产生对需求刺激的依赖，导致各种“后遗症”频发。然而，当前突出强调供给侧改革的地位却并不意味着对需求管理的摒弃，并不意味着将其与需求侧改革完全割裂，二者不能截然分开。如何以此倒逼地方政府职能转变，以及如何以此刺激供需两侧平衡才是题中之意。其二，“管控——治理”维度。这一维度选择是以政府在社会经济发展中所应发挥的功能而定，以党的十八大为分水岭，此后将实现国家治理体系和治理能力现代化作为奋斗目标，将“治理”理念提升到了空前高度。政府职能转变的价值取向随政府功能定位而转变，功能定位也随着经济社会变迁而动态变迁［18］。

图1 基于“需求供给——管控治理”维度政府功能定位变迁

（二）地方政府职能转变价值取向的确立：基于主动治理型政府

主动治理型政府是我国现阶段全面深化改革的追求目标。一方面，主动治理型政府的核心理念在于“治理”，另一方面，主动治理型政府的行为态度在于“主动”；地方政府在促进经济转型和发展中，其职能转变始终围绕“人民群众”，以此凝聚社会向心力，时刻明确人民福祉和协同治理的价值取向。

第一，服务目标取向：公共利益与人民福祉。服务社会、服务公众无疑是现代政府建设的目标取向，地方政府的制度政策设计、行政理念确立、行政执行以及行政改革都应围绕公共利益和社会福祉。政府不是高高在上的指挥者，不是权力的归属者，而是为了社会进步，与社会公众为“中国梦”共同奋斗的一员，仅是社会角色分配的差异［19］。

第二，服务模式取向：协作共治取代单打独斗。治理是管理的升华，其直接目的是提高社会公共事务的治理效能，最大限度地维护和增进公共利益［20］，其最大特点和优势在于共治，地方政府不再是服务民众的唯一主体，社会其他主体逐渐介入公共管理领域，人民自主性和积极性得到充分挖掘。为避免“公地悲剧”和“集体行动困境”，文森特·奥斯特罗姆倡导多中心治理理论，取代传统地方政府独自作战的观点，认为需要利益相关群体的广泛参与，才能够有效利用时间、地点以及信息做出合理的决策［21］。

三、供给侧改革倒逼地方政府职能转变的理论逻辑

当前，我国经济结构性存在失衡，如若持续下去，我国将难以避免“刘易斯拐点”和“中等国家收入陷阱”［11］，供给侧改革的艰巨任务加剧地方政府职能转变的迫切性（图2）。

图2 供给侧改革倒逼地方政府职能转变的理论逻辑

（一）供需结构性失衡：政府职能转变不当的后果

我国目前存在的经济发展供给质量和供给效率低下问题，与政府职能转变不当有密切关系，地方政府过度参与和干预微观资源配置，一定程度上加剧了供给侧结构性失衡［22］。主要包含以下三点：第一，刺激消费导致供需“质”“量”不匹配。消费作为传统意义上拉动经济增长的“三驾马车”之一，固然起到拉动经济增长作用，然而，在全民消费水平和消费要求不断提升的过程中，现有落后生产方式所生产的产品无法满足国内公众需求。第二，鼓励投资导致企业产能过剩。投资虽能刺激经济增长，但不同的投资机制和投资结构，其效果却有天壤之别［23］，大规模无节制的投资活动只会导致资源调配不均和资源浪费，导致供给过剩与需求不足的矛盾。第三，强调出口导致过度依赖国际市场。

（二）供给侧改革需要政府提供广泛匹配的政策激励与营造开放有序的市场环境

公共政策是政府掌握的供给侧主要资源。人口红利的缩小与消失导致企业生产成本提升，企业活力丧失，亟须寻找新的激励措施，地方政府政策供给与企业需求相匹配，发挥竞争政策在供给侧改革中的基础作用［24］，这对于企业而言无疑是“雪中送炭”。与此同时，政府对微观经济干预的失灵导致我国经济发展长期处于供需失衡状态，供给不足或是产能过剩均是政府调控不当的结果。例如，目前我国煤炭行业、钢铁行业、电力行业等传统能源产业领域产能过剩，但高精尖产品的供给却长期不足。这便需要政府营造积极创新创业的市场环境，尊重和正视市场在供给质量管理与供给效率管理方面的作用，发挥市场配置资源的决定作用。

（三）地方政府职能中“一去一降一补”的紧迫性

供给侧的改革不仅是经济领域的重大举措，更是地方政府内部管理中需要正视的问题。“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”是供给侧改革任务的凝练，从供给侧改革角度思考有益于深刻探索地方政府职能转变路径，去产能与去库存任务实施主体是企业自身，因此主要从“一去一降一补”分析地方政府职能转变的紧迫性。地方政府“去杠杆”压力主要来源于地方政府债务陷阱，政府包办和兜底的行政思维造成地方政府承担了企业和社会公共服务失败的兜底责任，债务杠杆较高且增长速度较快，债务风险不断累积，威胁着财政和经济稳定。“降成本”在政府管理领域则更聚焦于行政成本不当利用，究其原因主要在于行政执行能力不足、公款滥用现象虽有好转但屡禁不止［25］、政绩工程大张旗鼓［26］和制度刚性约束力不足［27］等。“补短板”的紧迫性源自地方政府财政收支能力、人口结构和地域差别致使的公共服务供给失衡［28］，脱贫攻坚压力、农产品供给不足、基础设施供给区域不平衡等都对地方政府行政人员的财务预算能力、财政制度的完备性提出了较高要求。

四、供给侧改革倒逼地方政府职能转变的路径选择

一个政治、经济迅速发展的社会，会对政府提出不断增长的要求［19］。供给侧改革的根本性措施在于制度供给［15］，以制度供给为手段激励企业提供充足且高质量产品和服务。相较以往将改革重心放在需求侧而言，供给侧改革倒逼地方政府职能转变就涉及政府职能转变过程中公共资源“由谁提供”“向谁提供”“提供什么”和“如何提供”四个基本问题的诠释（如图3），表现为职能转变更强调公共资源供给主体的主动性、供给客体的均等性、供给内容的丰富性以及供给工具的多样性，全方位满足管辖范围内民众的需求。

图3 供给侧改革中地方政府职能转变的路径选择

（一）供给主体路径选择：中坚力量与派生力量

地方政府是公共资源供给的中坚力量。政府是公共权力的代理人，地方政府理所应当承担起自己的责任，明确责任边界，扮演好在地方公共资源供给中的中坚力量角色。地方政府的行政机构模式是影响地方政府行政绩效、应急反应能力、财政支配能力以及供给效率的核心变量［29］，地方政府行政机构路径应逐步由“冗而杂”转向“精而细”。社会组织是公共资源供给的派生力量。我国社会组织的发展大致经历了三个阶段，即起步阶段（1978-1989）、成长阶段（1990-1999）和发展阶段（2000年至今）［30］。从政府管制角度来看，经历着严格控制、渐进调整、逐步放松的过程，每一次调整都是对社会组织活力的释放，社会组织在分担地方政府服务压力方面做出了巨大贡献。在社会公众消费水平和消费能力都得到提升的同时，对高质量公共服务的需求更加迫切，社会组织在公共服务供给过程中扮演着政府与民众矛盾缓冲器的角色，能缓解二者的冲突。因此，极大释放社会组织活力，对社会组织管理方式由“捆绑”转向“松绑”是必由之路，以便更好地发挥地方政府和社会组织在公共服务供给中的联动作用。

（二）供给工具路径选择：新型与传统并举

1.PPP：面向公共服务的新型供给工具

地方政府是公共服务供给的主要力量，但并非唯一力量，近年来，政府与社会资本合作（PPP）被逐渐引入到地方公共服务供给中，这也正是供给侧改革的重要措施之一，截至2017年12月，据财政部政府和社会资本合作中心统计，全国PPP综合信息平台管理库项目7 137个、投资额10.8万亿元，与2016年相比，同比净增项目2 864个、投资额4.0万亿元。借助社会资本直接为社会提供服务产品，实现稳中求质的效果。PPP最重要的功能在于引进私人部门的效率观念，将生产新技术新技能、全面质量管理思想融入地方公共服务供给中去［31］，极大程度提升公共产品和公共服务的供给质量与供给效率［32］。PPP作为面向公众的公共服务新方式，涉及领域包括城市道路、桥梁、交通、电力、水务等多方面，在减轻地方政府财政压力、提升服务项目运营效率方面都具有优势［33］，是地方政府职能转变的重要路径选择。但是PPP项目的运营必须慎重考虑到制度设计、项目选择、企业能力以及融资渠道等因素［34］，以降低项目失败风险。

2.补贴与减负：面向企业创新的传统供给工具

激励企业自主创新和开放合作创新是供给侧改革过程中地方政府新职能，激发企业产品创新积极性关键在于为企业构建宽松、便捷、自由的创新环境。一方面，财政补贴工具一直为地方政府所偏爱，众多研究表明只要在规范的财政收支监督体系下，统一政策受用标准、明确政策享受群体等条件，政府的扶持通常会为企业带来大量的资金，能够一定程度上降低企业的创新成本与创新风险，从而有利于提高企业创新投入动力［35-36］。地方政府应当充分发挥市场配置资源的决定性作用，直接资助的项目仅限于生态性、公益性与重大战略性项目，企业自身项目尽可能通过贷款贴息、风险投资和科技金融渠道率先获取研发资金，取得一定创新成果后再给予扶持，建立以成果为导向的事后补贴制度，避免企业虚假申请造成的资源浪费［23］。另一方面，企业减负亦是地方政府应当承担起的创新职能，涵盖了提升行政审批效率、优化城市创新创业基础设施、落实区域人才挽留政策等，扩大减负范围以及减负力度是各地方政府提升区域企业吸引能力的重大举措，由此形成区域创新反应堆和集聚效应。值得一提的是地方政府在采取补贴与减负工具时，应重视生产性的补贴措施。例如，在精准扶贫的脱贫攻坚战中，“授人以鱼不如授人以渔”，开发扶持更多乡村生产性项目更有助于长期脱贫而非“短暂性脱贫”。

（三）供给内容路径选择：公共服务均等化与创新激励

供给社会需求导向的高质量公共服务产品是供给侧改革对地方政府职能转变提出的必然要求。过去，地方政府供给产品以粗放型产品为导向，粗放型供给产品档次低、质量低，不能满足社会公众和企业需求，并且服务供给非均等化问题突出，地区差异明显。因此，加速形成“高质量、均等化公共服务供给”模式是摆脱这一困境的主要出路。主要从面向公众的基本公共服务均等化和面向企业的激励创新政策供给两方面入手，提升公共服务和公共产品附加值。

1.面向公众的供给——基本公共服务均等化

2017年1月23日，国务院出台《关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》，要求政府把公共服务作为公共产品向全民提供，包括基本公共教育、就业创业、社会保险、医疗保险、社会服务、住房保障、文化教育、残疾人保障等，充分满足公众基本生存需求。然而，现阶段政府职能转变失当造成公共服务供给总量不足、质量不高、城乡区域差异等［37］，资源投入始终存在着“城市偏向”和“沿海偏向”，基本公共服务非均等化现象一直存在。社会服务被认为是地方政府职能［38］，因此，提升公共服务均等化的水平应当成为地方政府职能转变的重中之重，主要从公共产品“供给链”寻找着力点：深入基层获悉识别公众对公共服务的需求，培育广泛多元的公共服务供给方，拓宽更多有效的供给方式，以及寻求雄厚的财政资金作为支撑。

2.面向企业的供给——激励创新成为政府新职能

供给侧改革的重要方向在于激发企业创新活力和提升企业创新能力。十九大报告指出，创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑，是经济发展模式成功转型的动力源泉，地方政府在各辖区范围应当将激励创新纳入其职能范畴。按企业发展阶段，创新模式可划分模仿创新、自主创新和合作创新［39］，在经济下行压力剧增环境中，我国企业逐渐摒弃模仿创新模式，逐步将自主创新和合作创新作为战略目标，因此，其所面临的便是创新资源紧缺的难题，包括研发资金不足、人员紧缺、研发风险分担等。政府对企业主要供给内容在于研发资金和科研人才，集中体现为政府资金扶持政策和人才吸引政策，例如，高新技术认定政策、企业研发费用加计扣除政策、武汉“百万大学生留汉创业就业计划”“智汇郑州”等。从这个角度上说，地方政府出台多而广的企业创新激励政策是其新职能的体现。

（四）配套制度建设

地方政府要实现职能有效转变必然需要相关配套制度建设。不论是面向公众的公共服务供给，还是面向企业的创新激励措施供给，都必须建立起财政收支制度、行政审批制度、权力清单制度、绩效考核制度等作为制度性保障［16，40］。具体而言，地方政府财政收支制度是地方政府职能转变的基础与核心，其中最重要的环节是地方财政收入的公开透明，让地方政府各项收支都“晒在阳光下”，当然各项收支事项必须坚持城乡、区域均等化和适度原则，否则难免陷入民众怨声载道和“寅吃卯粮”的困境。其次，行政审批和权力清单制度主要是面向社会公众“创新创业”，简化审批事项和明确地方政府权利责任，能极大便捷创业者在创业初期各项准备工作，进而使“大众创新、万众创业”的热情得到迸发，大数据背景下的行政审批和权力清单制度建设主要目标是引入互联网平台实现信息化办公。最后，绩效考核制度是地方政府职能转变的软约束，是监督考核地方官员绩效的重要制度，2018年1月24日，中国社科院发布的《中国地方政府绩效评估报告（No.1）》是我国第一部在深入分析政府职能理论和实践运行两方面基础上，构建的集经济发展绩效、市场监管绩效、社会管理绩效、公共服务绩效、平衡发展绩效和政府内部管理绩效六方面于一体的评估指标体系和覆盖全国4个直辖市、15个副省级市和317个地市级政府，是我国地方政府绩效评估的重要里程碑。

五、结论与进一步思考

地方政府职能事关地方经济发展、政治稳定和社会民生，在新的社会经济形势下，必须改变政府职能和政府机构中原有的不适应市场经济发展需求的成分。供给侧结构性改革是我国经济发展新常态下所做出的策略选择，在此背景下，地方政府职能必须为适应改革需求而进行调整，而转变地方政府职能是一项复杂的系统性工程，职能转变过程中难免受到制约。

当前我国面临的供给结构失衡状态与地方政府履职不当有密切关系，经济领域的供给侧改革所需宽松的市场竞争环境和适配的政策红利都需要地方政府的介入。地方政府职能彻底有效转变还必须明确政府是公共管理领域服务与政策供给的中坚力量，与此同时，激励社会组织等派生力量的参与；供给内容坚持采用PPP、减负补贴等新型和传统工具并举方式，以质量为核心进行公共服务供给；同时必须辅以与供给相配套的财政收支制度、行政审批和权力清单制度、官员绩效考核制度。然而理论逻辑和路径选择研究仅是供给侧改革与地方政府职能转变的部分内容，具体城市的政府在供给侧改革方面的职能转变实践成效研究可以成为进一步研究的方向。

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