土地财政与城市民生性公共品——基于2004—2011年我国省级面板数据的实证分析

李 慧，葛 扬

(1.江苏省社会科学院 经济研究所，南京210004；2.南京大学经济学院，南京210093)

一、引 言

根据公共经济学理论，社会产品分为公共品和私人品。相对于私人品来说，公共品具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消费的非竞争性。公共品由于非竞争性、非排他性，导致公共品只能公共提供，即由政府筹资支付产品的成本向公众提供。有学者将地方政府提供的公共物品分为经济性公共物品(包括交通、能源、通讯等方面)和非经济性公共物品(包括环保设施、卫生保健、文化教育、社会福利等方面)(傅勇，2010[1])。本文根据研究的需要，将城市公共品分为经济性公共品和民生性公共品。经济性公共品主要指城市的能源、供排水、交通、通信和防灾等，也就是城市基础设施，是为城市居民提供生产和生活所必需的最基本的公用设施，由于地方政府具有经济职能和政府竞争的需要，经济性公共品的生产相对来说速度快，供给水平也相对充足。民生性公共品主要指教育、科技、文化、医疗卫生、体育在内的各项社会事业，以及就业、社会保障服务和环境保护等方面的公共品，民生性公共品相对于经济性公共品仍然处于供给不足的状况。

国外关于土地财政与城市民生性公共品的关系主要是从财产税与公共产品的角度来分析。财产税的理论依据就体现了财产税与公共产品的关系。因为地方政府向居民提供公共产品需要一定的收入，根据“受益说”，自然该地区居民需要支付一定费用。而不动产价格则反映了地方政府所提供公共产品的水平。财产税对于地方政府是一项激励措施，财产税法规使得政府有当地不动产拥有者的角色，财产税还限制了对其他商品征税，因为如果对其他物品征收较高的税就会降低财产的价值和财产税收入(Edward L.Glaeser，1996[2])。Downes和Figlio(1999)通过使用调研数据发现，从长期看，实行财产税限制降低了公立学校学生质量，得出财产税限制降低公共服务质量的结论[3]。而根据财产税“新论”则得出相反的结论，Wilson(1986)证明，一旦征收财产税降低了地方资本存量，就会导致公共服务水平低的结果[4]。

目前国内已经有部分学者开始探究土地财政对民生性公共品的影响。

一种观点是将公共品分为经济性和非经济性两大类，前者以基础设施为代表，后者以民生性公共品为主，认为土地财政对经济性公共品有显著的正向作用，而对非经济性公共品则具有抑制作用。如左翔等(2013)将公共品区分为经济性公共品和非经济性公共品，他将国有土地出让面积对数作为代表土地财政的指标，利用全国284个地级市2003—2008年的面板数据进行实证分析，结果表明，地方政府垄断更多的国有土地转让会导致经济性公共品的供给显著提高，而同时非经济性公共品的供给则显著下降[5]。李勇刚等(2013)通过构建公共品供给综合评价指数，运用GMM两步法，分析土地财政对公共品的影响，结果显示土地财政降低了公共品供给质量。将公共品区分为经济性和非经济性后发现，土地财政会显著增加经济性公共品的供给，却抑制非经济性公共品的供给[6]。

另一种观点则认为土地财政对民生性公共品的影响是显著正向的。孙辉(2014)从投入和产出两个角度考察土地出让纯收益对公共服务投入和公共服务产出的影响，结果显示，不管是从投入角度还是从产出角度来看，地方政府用土地为公共物品和公共服务融资的行为都是显著的[7]。李鹏(2013)认为土地出让金收入对基础设施建设和公共服务类公共品均有显著促进作用[8]。

有学者对民生性公共品进行了分类，并探讨土地财政对不同类别的民生性公共品的影响。卢洪友等(2011)以土地税费占地方财政收入比重作为土地财政行为指标，分析了土地财政对城市公共服务水平的影响，结果显示，土地税费占地方财政收入比重的提高显著增加了教育服务的供给水平，但对医疗服务来说并不存在显著的促进效应[9]。江克忠等(2012)则持相反观点，认为预算外收支的扩张对教育经费支出影响不显著，对医疗卫生供给起到改善作用[10]。研究土地财政与社会保障关系的文献相对较少，杜春林等(2015)利用2005—2011年中国城市面板数据进行实证分析，结果发现以土地成交价款代表的土地财政显著影响地方财政社会保障支出[11]。

总体而言，近几年随着土地财政问题的凸显，学者们开始越来越重视土地财政与民生性公共品之间关系的研究，但在土地财政对民生性公共品的影响方面观点不尽相同，甚至截然相反。有些研究并不能全面考虑和区分不同性质土地财政对民生性公共品的影响，研究有待深入。本文试图从土地财政收入和土地税收两种角度出发，研究土地财政对城市民生性公共品的作用，并据此提出相应的建议。

二、模型设定与变量选择

傅勇(2010)考察了财政分权、政府治理对非经济性公共品的影响。构建了三个计量模型:

其中ILITRATEit代表成人文盲率，TEACHSTUit代表小学师生比，CITYGOODSit代表作者构造的一个城市公用设施的综合指标，FDit是财政分权指标，FSit代表财政体制，GOVERNANCEit是政府治理指标，CONTROLsit代表控制变量。

卢洪友等(2011)通过构造模型，分析了土地财政对公共服务的影响，模型如下:

其中publicserviceit代表公共服务供给水平，其中之一用教育服务、医疗卫生服务、城市公共环境表示，landincomeit代表土地财政，用土地出让金、房产税、契税之和在地方财政收入中的占比来表示。Xit为一些控制变量。

根据Zhuravskaya(2000)[12]和以上国内一些学者的研究，为了区分土地财政中土地出让收入、土地税收对民生性公共品的不同影响，也为了分析土地财政所提供的资金、土地对其影响，我们设计了三个自变量:土地出让收入、土地税收和民生性公共品用地面积，回归模型设计如下:

其中，TEACH代表万人中小学专任教师数，BED代表万人床位数，GREEN代表人均园林绿地面积，这三个变量均是从民生性公共品的产出角度来衡量各地的民生性公共品供给水平。

解释变量包括:土地出让收入(MON)、土地税收(TAX)和公共服务用地面积(LPF)或绿地面积(LG)，前两者代表土地财政对公共服务提供的资金支持，LPF(LG)代表土地财政对公共服务(城市环境)的用地支持。其中土地税收包括城镇土地使用税、土地增值税、房产税、耕地占用税和契税。

在计量经济模型中，本文选取的控制变量有:一是财政分权(FD):用各省本级预算内人均财政支出占全国预算内人均财政支出比重来衡量。传统的分权理论认为，地方政府在资源配置上比中央政府更具有信息优势(Oates，1972、1999)，因此假定财政分权有利于城市民生性公共品供给水平的增加。二是经济开放度(OPEN):用外商投资企业投资总额占地区生产总值比重来衡量，一般而言，对外开放度高的地区会更加重视民生性公共品供给。三是人口规模(POP):一般而言，人口越密集的地方，公共品供给的效率越高(Zhuravskaya，2000；傅勇，2010)。 越是人口规模大的城市，对民生性公共品的需求越多。四是土地面积(LAND):土地面积越大，说明可供出让的土地越多，地方政府更容易增加民生性公共品供给。五是城镇居民消费水平(CONSUM):按城镇人口计算的居民年人均消费支出来衡量。城镇居民收入水平越高，对城市民生性公共品的需求也越高。

三、数据说明与描述性统计

从2012年开始公共服务用地面积、绿地面积标准发生变化，因此本文选用2004—2011年全国各省市的省级面板数据进行分析，由于北京和上海的公共服务用地面积、绿地面积指标和西藏的土地出让收入、土地税收指标等存在缺失，将这三个省市样本去除共28个省市。

样本数据中被解释变量万人中小学专任教师数、万人床位数和人均园林绿地面积数据均来源于EPS全球统计数据分析平台；各省市土地出让收入数据来源于历年《中国国土资源统计年鉴》；土地税收数据来源于国研网统计数据库；公共服务用地面积、绿地面积数据来源于《中国城市建设统计年鉴》；财政分权数据来源于国研网统计数据库、EPS全球统计数据分析平台；经济开放度数据来源于中经专网数据库、国研网统计数据库；各省市人口数据和土地面积数据来源于国研网统计数据库；城镇居民消费水平来源于中经专网数据库。

为了消除物价因素对指标的影响，用2004年为基期的消费品价格指数对土地出让收入、土地税收、城镇居民消费支出进行平减，从而将以上数据转换为可比价水平。数据处理使用STATA12.0软件。变量描述性统计见文后表1。

四、实证分析

根据2004—2011年28个省市的面板数据，本文构建了固定效应和随机效应模型，以考察土地财政对城市民生性公共品的影响，回归结果见文后表2。首先进行Breusch-Pagan的LM检验(Breusch and Pagan Lagrangian Multiplier Test)来判断选择混合效应OLS模型还是随机效应模型，也就是是否可以忽略地区间的个体影响。检验结果表明地区间的个体影响不能忽略不计，随机效应模型优于混合效应OLS模型。然后进行豪斯曼检验(Hausman Test)，结果表明两种模型的参数估计存在系统差异，固定效应模型优于随机效应模型，因此我们主要接受固定效应模型的结果。

模型1～6分别报告了土地财政对城市民生性公共品影响，其中模型1、2报告了土地财政对教育的影响，模型3、4报告了土地财政对医疗卫生的影响，模型5、6报告了土地财政对城市环境的影响，根据Hausman检验的结果，本文主要对模型2、4、6的结果进行分析。实证结果发现:

1.土地出让收入(lnMON)与教育(lnTEACH)、医疗卫生(lnBED)相关关系均不显著，与城市环境(lnGREEN)具有显著的负相关关系。本文对土地出让收入与民生性公共品的关系进行实证分析并未得出两者正相关的结论，也恰恰印证了某些学者的观点:土地财政会显著增加地方经济性公共品供给，但相反则会导致非经济性公共品供给的下降(左翔，2013；李勇刚等，2013)。

2.除了教育(lnTEACH)以外，土地税收(ln-TAX)与城市医疗卫生(lnBED)、城市环境(ln-GREEN)均呈显著的正相关关系，说明土地财政对民生性公共品的资金支持主要通过土地税收来实现。土地税收作为土地财政的重要来源，尽管从总额上讲要低于土地抵押贷款和土地出让收入，但其既促进了地方经济性公共品的生产，同样也为民生性公共品的供给提供了资金支持。

3.公共服务用地面积(lnLPF)与教育(lnTEACH)、医疗卫生(lnBED)相关关系不显著，绿地面积(lnLG)与城市环境(lnGREEN)呈显著的正相关关系。由此可见，土地财政不仅通过土地税收为民生性公共品提供资金支持，同时也在某些方面为城市民生性公共品提供重要的土地资源。

4.控制变量方面，财政分权(lnFD)与城市环境(lnGREEN)呈显著的正相关关系。同上文的分析相同，说明财政分权更激励地方政府在某些方面增加民生性公共品的供给。对外开放度(lnOPEN)与教育(lnTEACH)呈显著的正相关关系，与城市环境(lnGREEN)呈显著的负相关关系。人口规模(lnPOP)与城市教育(lnTEACH)、医疗(lnBED)负相关。土地面积(lnLAND)与教育(lnTEACH)、城市环境(lnGREEN)负相关。消费水平(lnCONSUM)与医疗(lnBED)、城市环境(lnGREEN)正相关。

五、稳健性检验

5～7式中使用的因变量是城市民生性公共品的产出指标，为了验证结果的准确性，我们试图用民生性公共品的投入指标来代替原有的因变量进行稳健性检验。重新设计模型如下:

其中，EDU代表地方政府教育支出，ME代表地方政府医疗卫生支出，EPE代表地方政府环保支出，同时，为了衡量土地财政对民生性经济产品社会保障的影响，我们增加了一个因变量SSE，代表地方政府社会保障支出。这四个指标代表城市民生性公共品的供给水平，是模型中的被解释变量。

2007年我国政府收支分类项目的统计口径发生了变化，抚恤和社会福利救济费、行政事业单位的离退休费、社会保障补助支出等三项主要内容及其他一些支出合并为“社会保障和就业支出”。由于2002年以后新、旧口径的统计结果之间仅相差2%左右，表现出了较强的连续性(徐倩等，2012[113])，因此本文在统计地方政府财政对于社会保障的支出时，2004—2006年的数据包括抚恤和社会福利救济费、行政事业单位的离退休费、社会保障补助支出三项之和，2007年及以后的数据使用社会保障和就业支出。由于2007年前后中国财政统计口径中均有教育支出、医疗卫生支出，因此本文对这两项数据均使用统计年鉴已有数据。对于教育、医疗卫生、社会保障的计量均采用2004—2011年数据。同时由于2007年开始，地方财政支出中有一项专门的环保支出统计，而2007年以前并无这方面的统计数据，因此对于城市环境的计量采用2007—2011年数据。数据样本依然采用扣除有数据缺失的北京、上海、西藏后的28个省市。同时通过价格换算消除物价对指标的影响。实证结果如文后表3所示。经过LM检验和豪斯曼检验发现，随机效应模型优于混合效应OLS模型，固定效应模型优于随机效应模型，因此我们主要接受固定效应模型的结果。

比较文后表2与表3的实证结果发现，主要结果基本相似。土地出让收入(lnMON)与民生性公共品均无显著的相关关系。而土地税收(ln-TAX)与民生性公共品均呈显著的正相关关系。土地财政对民生性公共品的资金支持主要通过土地税收来实现。公共服务用地面积(lnLPF)与教育(lnEDU)不显著，与医疗卫生(lnME)、社会保障(lnSSE)均呈显著的正相关关系，绿地面积与环保支出(lnEPE)则呈显著的负相关关系。

控制变量方面，财政分权(lnFD)与教育(ln-EDU)、医疗卫生(lnME)、社会保障(lnSSE)均呈显著的正相关关系，而与环保支出(lnEPE)呈显著的负相关关系。同上文的分析相同，说明财政分权更激励地方政府增加公共服务的供给。人口规模(lnPOP)与教育(lnEDU)、环保(lnEPE)、社会保障(lnSSE)均呈显著的正相关关系。与上文的分析相同，越是人口规模大的地区，对民生性公共品的需求越多。土地面积(lnLAND)与社会保障(lnSSE)呈显著的正相关关系，与教育(ln-EDU)、环保(lnEPE)、医疗卫生(lnME)无显著的相关关系，说明土地面积相对较大的省份其社会保障支出水平相对较多。消费水平(lnCONSUM)与教育(lnEDU)、医疗卫生(lnME)、社会保障(lnSSE)均呈显著的正相关关系。与上文假设相同，城镇居民收入水平越高，对城市公共服务的需求也越高。

六、结论与建议

本文基于2004—2011年全国各省市的面板数据，实证研究了土地财政对城市民生性公共品的影响，研究结果表明:

1.土地出让收入对城市教育、医疗卫生、社会保障不产生显著影响，甚至对城市环境产生不利影响。土地税收与城市民生性公共品呈显著的正相关关系，民生性公共品用地面积对某些民生性公共品有正向影响关系。结论与左翔(2013)观点相近，但其文章使用国有土地出让面积对数代表土地财政，且并未考虑土地财政对社会保障的影响，而本文考察的是土地财政对城市教育、医疗、环境和社会保障四个方面的影响，使用的代表土地财政的自变量是土地出让收入、土地税收、民生性公共品用地面积，既区分了城市民生性公共品的不同类型，也对土地财政从不同角度进行了划分，分析过程更为系统、全面。

2.土地出让收入对经济性公共产品(基础设施)和民生性公共产品(公共服务、城市环境)的影响有显著差异。相对于土地出让收入能够显著提高基础设施建设水平，并没有证据表明土地出让收入对民生性公共品的供给有明显提升作用。

从地方政府支出结构的国际比较情况来看，英国地方政府三大主要支出项目分别是教育(1995年占地方财政支出总额的 29.19%)、住房及社区环境支出(1995年占21.16%)、社会保障及福利支出(1995年占13.20%)，经济性支出主要用于交通通讯方面，其占地方财政总额的比重为5.45%。加拿大省级政府财政支出主要项目是医疗保健(1996年占省级总支出的32.5%)、公债支出(1996年占 16.7%)、社区和社会服务支出(1996年占14.3%)、教育与培训支出(1996年占14.1%)(马拴友，1999)。而我国地方财政2016年用于教育、医疗卫生与计划生育、社会保障和就业的支出分别占地方财政支出比重的16.6%、8.1%和12.9%，低于上述发达国家地方财政用于公共服务领域的支出比重，而中央财政在上述三大领域的支出比重仅为5.3%、0.3%和3.2%，同样低于很多国家中央政府公共服务支出的比重。正如张军等(2007)[14]所指出的，中国基础设施投资决定的主要因素是地方政府在“招商引资”上的标尺竞争和“发展型”政府治理模式的转型。而教育、医疗卫生、社会保障等民生性公共品领域由于投入周期长、效果不明显等原因，使得地方政府更愿意将精力投入到基础设施等经济性公共品供给上。

3.相对于土地出让收入，土地税收对于民生性公共品供给的贡献更加明显。很多文献并未将土地税收纳入到土地财政的整体框架中系统分析其对城市化发展的作用，本文的实证分析结果表明，土地税收为民生性公共品的供给提供了重要的资金支持。

本文认为，无论是出于比较利益的推动作用还是城市聚集力的吸引作用，最早的城市发展和人口向城市迁徙都离不开对于防御需求、宗教需求等公共需求的增加。尽管这种需求在城市化发展初期相对于工业化发展和产业结构转化等原因并非城市化发展的主要因素，但同经济性公共品一样，对民生性公共品的需求成为影响城市形成和发展的重要因素，民生性公共品供给能力的强弱也在相当程度上影响城市规模的进一步扩大。

随着城市化的发展，城市居民对民生性公共品的需求逐渐增加，导致原有的公共产品的数量和质量无法满足需要，从而推动公共服务进一步发展，这种对教育、医疗、保健、环保等的需求既源自于社会经济发展水平和城市居民收入水平的提高，也同样源自于政府职能的逐步提高和完善。如果说工业化是城市化发展的诱导因素，经济性公共品的生产解决了城市化发展的载体和硬件，那么民生性公共品供给水平的高低则决定了城市化发展的质量。仅仅建立在工业化基础上的城市化，其必然是假城市化、落后于工业化的城市化。高楼林立、基础设施完备的城市，也可能是鬼城、空城。只有为城市居民提供完善、优质的民生性公共品，才能从真正意义上提高城市化的质量，保持城市化的可持续性。依靠土地财政促进城市化发展的模式，固然在一定时期内加快了我国城市化发展的进程，但对民生性公共品投入的不足，则给城市化可持续发展带来了限制。有鉴于此，必须尽快对依靠土地财政推进城市化的发展模式进行转型。

[1] 傅勇:《财政分权、政府治理与非经济性公共物品供给》，《经济研究》2010年第8期。

[2] Glaeser E L，“The Incentive Effects of Property Taxes on Local Governments”，Public Choice， Vol.89，No.1-2， 1996，pp.93-111.

[3] Downes T A， Figlio D N，“Do Tax and Expenditure Limits Provide a Free Lunch？Evidence on the Link Between Limits and Public Sector Service Quality”，National Tax Journal， Vol.52 ，No.1，1999， pp.113-128.[4] Wilson J D，“A Theory of Inter-regional Tax Competition”，Journal of Urban Economics， Vol.19，No.3，1986，pp.296-315.

[5] 左翔、殷醒民:《土地一级市场垄断与地方公共品供给》，《经济学(季刊)》2013年第12期。

[6] 李勇刚、高波、任保全:《分税制改革、土地财政与公共品供给——来自中国35个大中城市的经验证据》，《山西财经大学学报》2013年第11期。

[7] 孙辉:《财政分权、政绩考核与地方政府土地出让》，北京:社会科学文献出版社2014年版。

[8] 李鹏:《土地出让收益，公共品供给及对城市增长影响研究》，浙江大学博士学位论文2013年。

[9] 卢洪友、袁光平、陈思霞等:《土地财政根源:“竞争冲动”还是“无奈之举”？——来自中国地市的经验证据 》，《经济社会体制比较》2011年第1期。

[10] 江克忠、夏策敏:《财政分权背景下的地方政府预算外收入扩张——基于中国省级面板数据的实证研究》，《浙江社会科学》2012年第8期。

[11] 杜春林、张新文、张耀宇:《土地财政对地方政府社会保障支出的补给效应》，《上海财经大学学报》2015年第3期。

[12] Zhuravskaya E V，“Incentives to Provide Local Public Goods:Fiscal Federalism， Russian Style”，Journal of Public Economics， Vol.76 ，No.3， 2000，pp.337-368.

[13] 徐倩、李放:《我国财政社会保障支出的差异与结构:1998—2009年》，《改革》2012第 2期。

[14] 张军、高远、傅勇等:《中国为什么拥有了良好的基础设施？》，《经济研究》2007年第3期。

表1变量描述性统计

表2回归结果

表3 回归结果—稳健性检验