乡镇政府债务化解与风险防范研究——基于《预算法》的视角

张 婉 苏

(南京大学 法学院，南京210093)

2015年1月1日修订颁布实施的《预算法》和2014年国务院43号文赋予了地方政府依法适度举债权限，明确强调“经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借”，并要求地方政府的举债要严格按照法定的程序和预算管理的要求实施。虽然新《预算法》和国务院2014年43号文已明确要求市县级地方政府的举债要由省级政府代为实施，以此来审视乡镇政府债务问题似乎并不成立，因为乡镇政府本身没有举借债务的权力和权限，但我国乡镇政府债务问题确实已是全国范围内普遍存在的现象和问题。据国家审计署报告显示，全国有3465个乡镇政府负有偿还债务的责任，债务率高于100%；全国乡镇政府负偿还责任、担保责任或救助责任的债务分别达3070.12亿元、116.02亿元和461.15亿元。①在存在如此庞大的乡镇政府债务的同时，还“存在着举债前无论证、举债时无审批，项目立项无审批、项目计划无预算、资金使用无监管、债务偿还无计划等一系列不容忽视的问题”[1]。因此，对于乡镇政府债务应当采用何种切实有效的措施进行防范和化解已成为当前新型城镇化建设中急须解决的问题。

一、乡镇政府债务的界定与发展趋势

根据《预算法》和国务院43号文的精神，乡镇政府本身并不具有举债的权力和权限。但在我国五级政府层级的政治组织体系架构中，乡镇政府作为最基层的一级政府，必须承担起相对应的政府职能。在财政收入不足以支撑其支出的情况下，举借债务履行基层政府职能是必须且可行的选择。因此，基层政府债务的存在和发展既有体制本身的原因，也是中央政府默许甚至纵容的结果[2]。从一定程度上来看，乡镇政府举债虽不合法，却实属无奈之举。

(一)乡镇政府债务概念界定不清

从名目来看，乡镇政府的债务内容比市县级和省级政府的债务名目要繁杂得多，历史遗留的债务问题较为严重；即使债务的规模比较小，但涉及最基层的人民群众的切身利益，处理起来难度相对更大。此外，对于乡镇政府债务的界定，无论是学界还是相关政府部门都没有形成统一的认识。从政府角度来看，既有财政部门的统计口径，也存在审计部门的统计口径。因为统计口径的不同也使得所认定的乡镇政府债务的规模、种类不同。2013年8月至9月国家审计署对全国各级地方政府的债务情况进行摸底统计，当时采用的是广口径统计，主要包括银行贷款、BT、发行债券、应付未付款项、信托融资、其他单位和个人借款、垫资施工、融资租赁、集资等10余个门类。而财政部门采用的是小口径统计，统计口径涉及的政府举债项目较少，因而所统计出来的地方政府债务规模就相对较小。由于对乡镇政府债务缺乏清晰有效的边界界定，所以“乡镇债务可能包括基层政府的收不抵支、欠款和挂账、准乡镇债务、担保类或有债务、金融机构贷款等”[3]。

不仅因国家职能部门统计口径不同导致所认定的乡镇政府债务的规模不同，学界对乡镇政府债务的内涵也存在不同的认定标准和分歧。有人认为乡镇政府债务是乡政府、行政村以集体名义并以财政收入为担保向银行所举借的贷款，主要包括乡镇企业在初创、经营过程中所产生的经营性贷款[4]。还有观点认为乡镇政府的债务主要对应的是乡镇政府的经济活动所产生的债务，主要包括乡镇政府兴建基础设施向银行贷款的债务，负有一定担保责任的乡镇企业的经营债务，以及为行政村建设资金筹措提供的担保等[5]。也有观点认为应将政府的债务严格限定在政府部门中的经济部门，以及具有政府背景的乡镇企业根据市场原则在发展过程中筹集资金所产生的债务[6]。

实际上，乡镇政府债务的概念和内涵难以界定的主要原因就是对乡镇政府债务的内涵和外延理解的差异。“债务”是经济层面的名词，但政府是政治主体，应从经济法、财税法和行政法的精神层面探寻对“乡镇政府债务”的界定。因此，唯有拓展到多个法律领域，才能更好地解释债务风险与举债权的法律约束之间的重要关联，并有效解决相关的法律问题[7]。所以，应将乡镇政府债务界定为:乡镇政府及其职能部门作为债务人，按照规范程序，根据契约精神，对所签订的借款协议或合同向债权人负有偿还责任、担保责任或一定的救助责任的债务，所签订的借款协议或担保协议应在法律规范的范畴之内，双方应遵循《合同法》对合同订立双方权利义务的约束。这一界定使得乡镇政府债务具有了较为清晰的内涵:一是强调乡镇政府债务必须符合规范的程序，不合规范的债务应逐步进行清理，也为之后的债务偿还明确内涵。二是指乡镇政府的债务是在契约信用的工具运用上形成的债务，比如借款、向银行等金融机构的借款等。三是指乡镇政府的债务不仅包括基于信用所取得的借款，还包括基于各种合同所欠的款项，比如因“三公”支出所打的欠条等。四是乡镇政府为履行公共服务职能或建设公共基础设施所产生的欠款，比如农村代课教师的费用由乡财政承担的应付未付款项、基础设施建设应付未付的款项等。五是乡镇政府为有关经济组织或企事业提供担保所产生的负有一定担保责任的债务；或这类债务所担保的经济组织或企事业经营状况良好、能按期偿还的，则不构成乡镇政府的债务，需要在实际统计中进行辨别。

(二)乡镇政府债务的现存模式

尽管《预算法》明确规定乡镇政府不得举借债务，财政预算不列赤字，更不允许发行地方政府债务金融融资，但事实上乡镇政府的债务除有利于财政和审计的监督之外，有些乡镇甚至需要依靠举债才能运行下去。

从2013年审计署对全国乡镇政府债务的统计来看，呈现出以下特点:一是债务普遍存在，债务总量较大。从国家审计署统计地方政府债务数据来看，不论是东部发达省份还是中西部欠发达省份，乡镇政府普遍存在一定的债务，且政府负有偿还责任的债务占据比例最大，债务总体负担较重，3600多亿元的债务规模即使平均到每个乡镇也要五六百万。如果再加上无法具体统计出来的隐性债务，如乡村政府的欠债白条等，乡镇政府债务的规模还会增加。进入经济新常态的情况下，乡镇政府债务的偿还压力逐渐增大，其已成为乡镇政府较大的负担。

表2013年6月底全国30个省(自治区、直辖市)乡镇政府债务情况表

二是乡镇政府债务透明度较低，隐蔽性较强。修订前的《预算法》和现行《预算法》均明确要求乡镇政府不得举债，这使得乡镇政府均不敢明目张胆地举借，各种欠款大多以民事主体的身份拖欠，在政府年度预算中不能列支，所造成的隐形赤字部分一方面需要通过别的项目的经费偿还，另一方面则不得不长久性的拖欠，比如工程款、乡镇财政支付的有关工作人员的工资等。同时，政府信息披露机制的不完善和乡镇政府债务统计口径与指标体系的不统一也使得乡镇政府债务不能得到有效的披露。

三是乡镇政府债务结构分散庞杂，历史遗留债务繁重。《预算法》规定乡镇政府没有举债权限使得乡镇政府没有合法合理的资金筹集渠道，因而乡镇政府的债务结构比较复杂，既有各种名义的银行借款，也有向非金融机构的借款，更有向上级政府的借款以及向本级政府工作人员的借款等。同时，还有相当一部分债务是拖欠基层干部的工资、农村代课教师的工资以及乡镇基础设施建设的工程款等。更为严重的是，由于乡镇政府债务很多是历史遗留下来的，旧债未尝又添新债，既有早期乡镇企业生产经营不利产生的债务，又有不断新添的乡村基础设施建设债务，而近几年开始的城乡一体化建设更使得乡镇政府债务偿还“雪上加霜”，解决起来难度更大。

四是乡镇债务偿还难度大，且呈现增长的趋势。乡镇政府债务总量规模较大导致了承担的利息较多，自取消农业税、税收减少后乡镇政府往往陷入“拆东墙补西墙”的恶性循环中。况且乡镇政府通过举债筹集的资金大多用于非生产性项目，如乡村道路建设、乡村教育等，资金配置的赢利能力较弱。即使投资于赢利性项目，乡镇政府的经济发展能力也相对较弱，不能产生最大化的经济效益。所以乡镇政府偿债难度越来越大，债务的举借犹如“滚雪球”般体积和规模不断膨胀。

二、乡镇政府债务形成的演变及成因

乡镇政府债务是在1983年国家决定设立乡镇一级政府之时开始累积的。乡镇政府债务形成的历史脉络，是与国家的财政经济政策和税收体制的演变分不开的。

(一)乡镇政府债务的历史形成

第一阶段是1983年乡镇政府设立至1994年分税制改革时期。这段时期乡镇政府刚刚设立，乡镇财政制度和预算管理制度的建立要求乡镇政府财政明确列支。因处于经济体制转轨的过渡阶段，相对来说计划经济成分还占比较大，乡镇政府虽有一定的财政自主权，但当时的财政政策全国比较统一，并且乡镇财政基本上由县级政府管理，所以乡镇财政依附于县级财政，乡镇政府的举债行为受到严格限制，基本上没有债务。

第二阶段是1994年分税制实施至2000年。1994年分税制实施后，地方普遍调整各自的财政和税收政策，按照分税制划分税种，在财政和税收政策的指引下核定收支。在分税制的财政政策下，建立了一套完整的财政体系，明确了乡镇政府的权限职能和财政收入来源与范围，并按照《预算法》的规定建立乡镇政府层级的预算管理体系，乡镇政府具有一定的财政自主权。虽然财政收入的划分相对清晰，但缺乏政府间支出责任的正式划分。我国央地之间在公共物品供给上的分工存在着过于向地方政府倾斜的问题，从中央开始，每一个上级政府总是尽可能地占有更大比重的财政收入，而将财政支出责任推给下级政府[8]。乡镇政府在财政收入机制不健全、不能有效满足乡镇政府职能的履行、财政预算内的资金不能有效满足需求的情况下，一方面开始通过不同名目的收费筹集资金，另一方面则开始借钱举债。1996年中央政府开始全面清理预算外资金后，较多的收费项目被清理，乡镇政府就开始通过大量的举借债务来发展经济。这一时期是乡镇政府债务开始逐步累计增加的时段，乡镇政府债务问题受到关注。

第三阶段是2000年至今。进入2000年以后，中央开始了农村税费改革试点。2006年农业税的取消意味着乡镇财政收入锐减，乡镇政府的财政收支矛盾进一步突出，财政入不敷出成为许多乡镇政府的普遍问题。尤其是“一些以农业税为主要税种的中西部欠发达地区的乡镇，乡镇财政收入大幅减少，本已负债累累的乡镇政府濒临‘破产’的边缘”[9]。此时，被债务缠身的乡镇政府自身的运转开始举步维艰，而多年累积的旧债和隐性债务也逐渐到了偿还时期，致使债务的规模和结构更加复杂。城乡一体化战略的实施和推进，更使得乡镇政府为了加快完成城镇化目标，借钱进行乡村基础设施建设，旧房拆迁补偿金是乡镇政府的重要支出。而财政预算内资金并不能承担这项支出，乡镇政府以财政收入为保证借助融资平台融资或提供担保进行融资成为许多乡镇补偿拆迁的行为，不断地借钱和融资使得乡镇政府的债务规模更加不断膨胀。

(二)乡镇政府债务形成的原因

乡镇债务的产生和累积是多种因素共同作用的结果，既有财政税收体制的因素，也与行政体制即中央和地方事权划分不科学有关，同时也与当前城乡一体化建设工程和领导干部晋升考核机制相关。

1.财政税收体制层面

从全国整体上来看，乡镇债务产生的最主要原因是现有财政税收体制存在缺陷。乡镇政府的财政预算自20世纪80年代初形成以来，虽经历了几次变革，但始终没能很好地理顺中央和地方在税收收入分配和事权分配上的关系。

一是中央和地方税收收入分配不合理。1994年开始实施的分税制改革的后果就是中央上收了大部分财力，中央财力的集中程度和收入显著提高，而地方则只留较小部分的税收收入。以增值税为例，75%上交中央，剩下的25%省市县乡共同分享，一般省一级政府会占据12.5%，市县乡层级政府分享最后剩下的12.5%，留给乡镇一级政府的财政税收收入就更少。

二是财政转移支付制度的资金较少，并以项目为基础进行转移。财政转移支付制度是分税制的重要补充，但目前转移支付制度还不够完善，财政转移支付的资金较少，难以有效覆盖政府的财政支出；同时，财政转移支付往往以项目制的方式进行转移支付，大多是配套性转移支付，地方政府在没有项目或项目较少的情况下，获得的转移支付也较少。而为了获得较多的转移支付、争取项目，很多地方政府则开始盲目借钱搞项目投资，产生的严重后果就是争取转移支付资金越多，项目建设越多，政府性债务赊欠的也就越多。另外，当前的转移支付过程、转移支付额度等还不透明，转移支付的计算方法、分配方式、补助资金量等缺乏明确的法律和事权依据，随意调拨和转移支付的空间较大。

三是农村税费改革从某种程度上加重了乡镇政府的财政税收压力。2000年以来开始的农村税费改革进一步规范了农村税费收入，尤其是2006年取消农业税给农民带来利益的同时，也使得乡镇税收收入明显减少，乡镇税收收入和支出更加捉襟见肘，乡镇债务偿还也产生了更大的压力。在长三角等经济发达乡镇，农业税占乡镇财政收入比重较少，取消农业税影响不大；但对于中西部等经济发展落后的乡镇，农业税费收入占其财政税收收入的比重较多，取消农业税对乡镇政府财政收入影响较大。城乡一体化、新农村建设都需要大量的支出，在乡镇财政收入减少的情况下，只能走举债之路。

2.行政体制层面

从行政体制方面来看，地方政府财权和事权不相匹配、官员考核机制缺陷、乡镇政府机构和人员庞杂也对乡镇政府债务增长起着潜移默化的影响。一是乡镇政府财权与事权严重不匹配，承担了过多的职能。在“一级政府一级预算”的财政体制下，虽然中央和地方在税收的分配上都占有一定的比例，但很多中央下放给省级政府的事权又被省一级政府层层下放给下一级政府，而相应的财权却没有进行分配。乡镇政府作为基层政府，承担着乡镇基础设施建设的职责，如乡镇道路建设、乡村环境卫生整治、乡村脱贫致富、计划生育、乡村基础教育投入等，事情繁多，乡镇一级的财政很难应付，虽有专项转移支付资金支撑，仍然难以应付。

二是乡镇政府官员考核机制存在缺陷，考核指标的经济绩效导向进一步激发乡镇政府官员“靠发展经济出政绩”的热情。对乡镇政府官员的考核大多侧重经济发展，当上级政府确定经济增长指标后，为了获取职务晋升的“船票”，乡镇领导往往会想尽办法来发展经济，在消费和出口受限的地方，依靠投资拉动经济增长成为实现“政绩”目标的重要途径。在财政预算受财政体制束缚的情况下，靠借钱投资项目发展经济已成为乡镇政府官员晋升的重要途径。

三是乡镇政府机构和人员膨胀庞杂。目前乡镇政府工作人员身份庞杂，有大量临时用工和编制外用工，使得乡镇政府财政供养的人员大大超过财政预算内的额度。仅不断增长的工资支出就占据了乡镇政府财政支出的很大部分，上级政府拨款有限，本级政府财政举步维艰，进一步挤占了乡镇政府财政支出的比例。

3.新型城镇化、城乡一体化以及新农村建设层面

城乡一体化建设虽然从20世纪80年代就已提出并在逐步实施，但大规模的推进是在党的十七届三中全会明确要加快推进农村改革形成城乡经济社会发展一体化制度、形成城镇化和新农村建设互促共进机制后。自此乡镇开始了大规模的基础设施建设、居民住房改善工程等，在乡镇财力有限及转移支付不到位的前提下，举借债务搞建设成为发展的必然路径。在城乡一体化和新农村建设中，国家强调要把民生工程建设和发展乡村经济协调推进，大多采取的是中央政府与地方各级政府共同出资的方式来推进项目建设，而大多数项目需要乡镇政府进行资金配套和支持。一些乡镇为了争取项目和完成上级政府确定的发展指标，在自身财力有限并且难以达到配套要求时，往往会通过举债来推进，从而加重了债务的累积。

三、严控乡镇政府债务规模和风险防范的路径选择

从目前来看，乡镇政府债务既有历史累积，也有新债。随着经济形势变化，中央和地方政府应该实时调整地方政府债务管理和风险防控举措。在体制和制度因素处理难度较大的情形下，应积极采取技术性措施，使地方政府债务管理向着“法治化、民主化、市场化、科学性”的方向迈进，在体制和制度的完善进程中加以解决。“法治化”强调政府债务的举借、举借规模、举借程序要在《预算法》及国务院法规的规制下开展。法治政府建设稳步推进，以科学立法、严格执法、公正私法、全民守法引领改革和经济社会发展[10]。“民主化”强调政府的债务行为要公开透明，积极吸纳民众参与监督政府的债务运用和管理。“市场化”强调政府借助的融资平台要符合市场的债务利率水准，不能暗箱操作，价格更应符合市场的定价规则和规律。“科学性”强调政府债务的规模、期限、还贷方式、借款合同等要科学设置，尽可能保障政府债务的成本处于低水平，以减少政府债务的利息。

(一)完善乡镇财政管理体制

明确界定乡镇政府财权和事权的界限，合理划分乡镇财政收支范围。应在核定乡镇政府职能比重的前提下，明确乡镇政府的职能界限和边界。合理的乡镇政府事权界限是划分财权的重要基础，而事权的界限则需以财政的收入能力为前提。可考虑加重县级政府职能部门的权重，乡镇政府职能部门主要起配合和协调作用，从而有效控制乡镇政府的债务规模和增长速度。在“一级政府一级财政”的原则下，乡镇政府的收入与支出应与乡镇政府的事权相匹配，在县级政府职能加重、乡镇政府职能弱化的情况下，财政收入分配比例应适当向县级政府倾斜。只有适当协调地方分权和中央集权的关系，才能最大限度地提高社会治理效率[11]。在分税制税收体制下，中央和地方税收收入的合理分配也至关重要。在当前地方政府承担过重的事权的情况下，应加大增值税和营业税等大税种的共享程度，使地方税收能有所扩大；同时，还可加大一些零星的税种在市级、县级政府的分配比重，这样既能保障中央政府的调控力度，又能使地方各级政府的税收收入有所保障，从而有效化解地方政府债务的危机。在财政支出方面，县级政府职权和乡镇政府职权要在财政预算中予以明确，使各级政府的事权和财权相对应。

(二)实现《预算法》的法治旨归

预算制度作为现代国家财政体系的核心，其功能和本质在于对政府财政行为进行民主化、法治化的监控[12]。乡镇政府债务累积的重要原因是《预算法》落实不到位，并且当前全国尚无因违反《预算法》而被问责的案例，这一定程度上也说明了《预算法》执行、落实和监督的不力。乡镇政府债务有效管理的方向是推行综合预算，强化公共财政预算的监督和管理。作为基层政府，乡镇政府也必须按照《预算法》的规定来加强预算收入支出，以确保财政收入能保持均衡。在预算年度的编制端口，应坚持积极稳妥的编制原则，确保预算编制年度收支的可控和符合经济发展需求。在预算执行过程中，坚持法定原则，不得随意更改预算编制计划，确保税收收入依法入库。在财政预算的支出端，切实强化财政支出的规范化管理，加强财政预算的硬约束。国家治理体系和治理能力现代化要与法治中国、法治政府构建结合在一起[13]。在乡镇投资项目运作的过程中，应加强项目预算收入和支出的公开程度，使项目预算编制和执行过程更加透明化，迫使基层政府项目运作的公开化、合法化，让项目运作接受群众的监督。同时还可考虑将项目预算编制纳入政府财政预算体系内，从而强化政府公共财政的强预算体系建设。

(三)完善财政转移支付制度立法

建立和健全转移支付制度，应注重加强县级政府在转移支付中的衔接作用。当前转移支付的资金主要分配到县级政府，这就需要加强县级政府对转移支付资金的分配能力，使有限的转移支付资金能更好地发挥作用。

县级政府对乡镇政府的一般性转移支付和专项补助相结合的模式，应在实践的基础上成为有效的转移支付模式。一般性转移支付应在考虑乡镇经济发展水平、乡镇政府的事项支出规模、财政税收收入等因素的基础上客观确定，使一般性转移支付能保障乡镇党政机关的正常运转。而专项补助则侧重于推进乡镇实际项目的发展，从而促进乡镇各项事业的发展，改善人民群众的生活水平。对转移支付办法和规模的核定，应根据各地的实际动态考量。比如，东部外来人口较多的县乡教育、公共服务等事项支出责任更重，可考虑采取外来人口成本负担核算法来核算每年转移支付的资金规模，对外来人口多的县乡转移支付资金适当增加，对人口减少的县乡转移支付资金可考虑适当减少，使转移的专项专款资金根据实际需要与乡镇财政财力情况加以确定。

此外，须尽快完善财政转移支付制度立法。目前并没有专门的法律对财政资金的转移支付进行规范，只在《预算法》和国务院及地方政府的行政法规中有所描述，对于财政转移支付的形式、核算方法、对象、规模均没有明确的法律依据。转移支付制度影响面广、政策性较强且影响因素较多，因此，必须要完善转移支付制度的立法，在各级财政部门内设置负责转移支付的主体部门，专职负责转移支付的规模、资金用途、转移方式方法的审查和监督。只有依靠法律的形式加以明确和规范，才能减少财政转移支付的随意性，增强转移支付的透明性和公正性。

(四)建立健全乡镇政府投资项目的审查和债务监控机制

乡镇政府投资项目的运作应在严格的项目决策和融资决策责任机制下开展，乡镇政府可考虑设立政府投资项目的审查领导小组，专职审查乡镇政府的项目建设，资金的筹措方式、方法和途径的科学性，尤其是融资平台和融资方式是否符合市场经济原则，尽可能避免投资决策失误给乡镇财政带来损失。严格审查投融资平台的资质。乡镇政府往往无专业的投融资平台，要借助县级或市级国有融资公司来充当投融资平台，这就需要慎重地综合考量和充分发挥其擅长的融资模式和方式，长短期债务应充分考虑利率的浮动趋势，进一步摊平债务成本。同时，在财政资金有结余的条件下，可以适当考虑通过年度预算安排一定比例的财政偿债资金，逐步偿还原有的债务。还应严格规范和健全政府担保机制。对于市场经营性项目和竞争性项目，应让直接投资公司或单位同贷款机构直接洽谈，通过市场化的机制来实现融资；对于确需政府财政担保的融资项目，如公益性项目或技术性项目，一定要在衡量自身实际财政偿还能力和财政承受能力的前提下进行融资，以减轻债务担保和偿还的风险。另外，当前乡镇政府承担着基础设施建设的重任，一定要充分运用市场化的机制，对于拆迁安置、土地置换都要全面衡量经济效益和成本，切实减轻乡镇财政在城乡一体化建设过程中的债务压力。

四、结 语

乡镇政府债务的风险防范和化解是一个长期的过程，当前的迫切任务是如何有效控制乡镇政府债务的增量和风险防范。在经济增长进入新常态的情形下，地方政府保增长的任务和考核要求必然进一步加强政府的投资，而乡镇政府正在实施的城乡一体化建设和美丽乡村建设也都需要政府资金的投入，在财政税收有限的情况下，乡镇政府靠投资项目拉动经济增长必然会举借债务，这为如何有效控制地方各级政府的新增债务增加了难度。防范和化解乡镇政府债务的根本还在于深化乡镇政府职能改革和财税体制改革。乡镇政府的主要职能与职责是什么？其有没有能力、能不能直接去办企业、建市场，参与市场竞争？当前为应对存量债务到期偿还问题，中央政府所采取的是债务置换，而置换债务到期后如何偿还则又是另外一个需要深思的问题。

[1] 杨海涛:《“乡财县管”体制下乡镇债务管理中存在的问题及对策》，《中国审计报》2014年11月3日。

[2] 熊伟:《地方债与国家治理:基于法治财政的分析路径》，《法学评论》2014年第2期。

[3] 林江、徐世长:《从财政管理与社会管理视角探讨建立乡镇现代财政体制》，《财政监督》2014年第17期。

[4] 郭德君:《西部乡镇财政收支矛盾研究——以乡镇债务的成因及化解为视角》，《西北农林科技大学学报》(社会科学版)2013年第2期；呼显岗:《地方政府债务风险的特点、成因和对策》，《财政研究》2004年第8期。

[5] 乡镇财政赤字与债务研究课题组:《中国乡镇财政赤字与债务研究报告》，《经济研究参考》2002年第78期。

[6] 张秀英、刘金玲:《中国西部地区乡镇负债问题研究》，北京:人民出版社2004年版，第47页。

[7] 张守文:《债务风险与举债权的法律约束》，《苏州大学学报》2016年第3期。

[8] 黄韬:《央地关系视角下我国地方债务的法治化变革》，《法学》2015年第4期。

[9] 贾晋:《乡镇政府经济职能与乡镇债务研究》，成都:西南财经大学出版社2014年版，第3页。

[10] 唐皇凤:《有效推进我国国家治理现代化的战略路径》，《苏州大学学报》2016年第2期。

[11] 朱未易:《对中国地方纵横向关系法治化的研究》，《政治与法律》2016年第11期。

[12] 刘剑文:《财税法治的破局与立势》，《清华法学》2013年第5期。

[13] 高全喜:《转型时期国家治理体系和治理能力的现代化建设》，《学海》2016年第5期。