新型城镇化过程中宅基地使用权继承问题研究

徐卫东，杜忠连，2

(1.吉林大学 法学院，长春 130012；2.哈尔滨学院 文法学院，哈尔滨 150086)

2015年2月4日国家发改委通知印发第一批国家新型城镇化综合试点方案，将哈尔滨市在内的62个城市(镇)列为国家新型城镇化综合试点地区。新型城镇化的过程即农民“市民化”的过程，在这一过程中，因进城引发的农民宅基地使用权问题凸显出来。这部分群体可以被称作“新市民”，是指原来具有农村户口，后来由于参军、求学、打工或经商等原因进城工作户口迁移到城市的居民。本文将对这部分“新市民”的宅基地使用权的继承问题进行系统性梳理，针对所存在的问题提出相应的对策建议。

一、新型城镇化过程中宅基地使用权继承存在的问题

(一)宅基地使用权能否继承立法上存在矛盾

我国宅基地使用权继承的身份性限制较严，进城农民继承宅基地使用权的障碍重重。根据《中华人民共和国继承法》(以下简称《继承法》)第3条的规定，①在宅基地之上的农村房屋毫无疑问是允许继承的。那么，房下之地能否继承？对此，《继承法》第3条第7项做了开放性的规定。《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)将宅基地使用权列为一项独立的用益物权，既然为独立的用益物权，就应该可以继承。如果单从《继承法》和《物权法》的内在逻辑来看，将宅基地使用权作为遗产并无不可。《物权法》关于宅基地使用权的规定极其简单，仅有4个条文，其中第153条将宅基地使用权的取得、行使和转让赋权给《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)等法律和国家有关规定来规制。而问题就出在《土地管理法》上。根据《土地管理法》第62条的规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”；农村宅基地系一项集体所有的重要财产权利，仅允许分配给本集体经济组织成员使用。由此，宅基地使用权的继承遇到障碍。概言之，根据《继承法》和《物权法》的原理，宅基地使用权是可以继承的；而依据《土地管理法》，宅基地使用权继承却存在问题。

于是房屋之下的土地明显形成了城乡二元化分野:城市的有偿有期限的建设用地使用权和农村的无偿无期限的宅基地使用权。农村的宅基地使用权就具有了鲜明的人身依附性和福利性。《继承法》与《土地管理法》的冲突、《物权法》的模棱两可，导致了现实生活中城镇化后进城的“新市民”能否继承农村的宅基地使用权的法律适用存在障碍，必须加以厘清。为说明问题，根据继承人是否为本集体经济组织成员、是否与被继承人共同生活、是否符合宅基地申请条件做以界分，将宅基地使用权继承问题进行类型化梳理，参见表1。

表1 宅基地使用权继承类型化表格

(二)宅基地使用权继承存在其他配套制度障碍

首先是集体的福利制度障碍。与城镇建设用地使用权纯粹的物权属性有所不同，宅基地使用权实际上具有双重属性，即物权属性和社会保障属性。城镇的社保体制相对完善，而农村主要靠宅基地和承包地。所以，如果允许非本集体经济组织的主体继承宅基地使用权，则势必影响本集体经济组织的社保体制。这里面存在两类权益的权衡问题，可参见下图。

图 宅基地使用权继承利益平衡简图

根据左图，宅基地使用权能否继承实际上影响着集体的所有权及集体经济组织的其他成员的社保福利。就集体成员而言，每个农户都涉及继承问题，因而限制个别人的宅基地使用权，势必会影响所有集体经济组织成员的福利。而宅基地使用权的继承人实际上仅影响集体经济组织的所有者权益。

其次是其他制度障碍。农村宅基地往往与土地承包经营权、户籍、兵役和选举权制度息息相关。如宅基地使用权继承后，这些相伴而生的制度下的相应权利、义务、责任又如何界定？

(三)集体经济组织所有人作用严重缺位

从法律制度的应然层面上看，农村的宅基地上事实存在双重权利:一是集体经济组织的所有权，二是宅基地使用权人的使用权。但从法律运行的实然状态看，农村的宅基地上存在三重权利:一是集体经济组织的所有权，二是宅基地名义上使用权人的使用权，三是宅基地的实际使用人。在宅基地继承问题上，不涉及所有权继承，仅为使用权继承。这实际上是宅基地使用人(继承人)和集体经济组织的矛盾。但在现实生活中，集体经济组织角色不明，法律上并没有规定“集体”是谁？是村内农民集体、村农民集体，还是乡(镇)农民集体[1]？民法总则第99条和第96条虽规定了“农村集体经济组织依法取得法人资格”，“为特别法人”，但却没界定农村的哪个组织是这一特别法人。集体经济组织的法人属性是民法总则实施后才予以明确的，其法人治理结构在我国根本没有建立，集体组织所有人角色严重缺位。如前图所示，在包括宅基地使用权继承等流转中，利益制衡的双方，一方(继承人一方)权利尴尬，一方(集体经济组织)角色缺位。匮乏的集体经济组织法人治理结构最终导致集体经济组织成为部分村干部牟利的空壳。如果宅基地使用权不能继承，实际上就成全了某些利用这一缺位的利益群体。

(四)宅基地使用权退出机制僵化落后

《物权法》和《土地管理法》对宅基地使用权的退出机制并没有明确界定。根据《土地管理法》的规定，农民的宅基地使用权只能在本集体内流转，很难实现农民退出宅基地利益的最大化。“新市民”因继承农村房屋而占有宅基地的，不愿或者不能流转其房产，只能“占着”，以免宅基地使用权旁落，在某种程度上加重了“空心村”问题。2017年《土地管理法修正案》第64条规定:“国家鼓励进城居住的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。”既然进城居住的农村村民可以“自愿有偿退出宅基地”，根据民事领域法律适用类推原则，那么宅基地使用权的继承人也可以“自愿有偿退出宅基地”。有了退出机制，宅基地继承等流转问题就可以得到有效解决。

二、“新市民”继承宅基地的做法

宅基地使用权问题一直困扰着中国的城市化进程，困扰着打拼进城的“农二代”。实践中解决宅基地使用权继承问题有如下三种做法。

(一)保守做法:“新市民”不能继承宅基地使用权

绝大多数地方机械执行法条。根据《土地管理法》第62条“一户一宅”的规定，不符合申请宅基地条件的集体组织成员或非集体组织成员只享有房屋所有权，其土地使用权由村级集体组织收回统一安排使用，只对房产进行象征性补偿。这就排除了表1中第三种和第四种情况下，本集体经济组织以外的人员和已有宅基地的本集体经济组织成员的宅基地继承权。对于后者，集体强制收回的做法也引发村干部和村民之间的矛盾[2]。同时，有部分基层村干部打着“集体”的旗号，实施着侵害村民个体利益的行为。

(二)突破性做法:允许“新市民”继承宅基地使用权

这种做法偏重农民及其继承人利益的保护，将原本无偿无期限的宅基地使用权转为有偿有期限的集体土地建设用地使用权，继承人在继承房屋的同时取得相应的建设用地使用权，如海南省。①《海南省土地权属确定与争议处理条例》第23条规定:“非农业户口居民原有或者合法继承的农村房屋，房屋产权没有变化的，可以依法确定其房屋宅基地的集体土地建设用地使用权。房屋拆除后不再批准重建的，土地使用权由农村集体经济组织收回。”第24条规定:“农村集体经济组织成员接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可以确定其集体土地建设用地使用权。继承房屋取得的宅基地，可以确定集体土地建设用地使用权。”这就避免了“继承房子继承不了地，而房地又不可分”的尴尬局面。同时，建设用地使用权是以房屋寿命为限的，一旦旧房拆除且新房建设又未被批准，集体就可以收回土地使用权。这种做法比较偏重于农民及其继承人利益的保护，同时也兼顾了集体作为所有权人的利益。虽然这种做法对现行法突破较大，但比较符合农村的实际需求，也更符合农民的感情。

(三)增量做法:以地换房

这种做法是一种更具顶层设计的通盘考虑，即打通城乡二元结构，综合调配城乡优质资源。从宅基地流转的实践来看，主要有重庆农村土地交易所以“地票”交易为核心的农村宅基地置换流转模式、以天津为代表的“宅基地换房”模式、以建设新型农村社区为代表的宅基地流转模式、农村经济主导的土地合作社模式。除此之外，还有宅基地换社保、换养老等模式[3]。这些多是在经济较发达省份推行的农民集中居住方式改革，政府投入增量资源，力图以城镇房产和建设用地使用权来置换农民既有的农村房产和宅基地使用权，从侧面避开了目前宅基地继承的法律困境。这种做法在更大的空间范围内调度社会资源，极大地推动了农村的城镇化进程，解决了农民的居住和社保问题。

(四)法定租赁权

有学者提出，可以借鉴我国台湾地区的法定租赁权来解决宅基地使用权继承问题。宅基地的法定租赁权是指:由于农村村民的房屋所有权转移给非集体成员，而在非集体成员与农村集体之间产生对宅基地的使用关系，在这种情况下，由法律规定该非集体成员对该房屋下的宅基地在房屋的通常耐用年限内享有的法定租赁权。本集体成员推定适用法定租赁权[4]。有学者认为，房地一体原则并不理所当然地适用于所有的土地使用权与建筑物所有权的关系，宅基地使用权无法通过继承方式取得，继承人因继承房屋等建筑物所有权占有、使用宅基地但却不享有宅基地使用权。因此，主张以宅基地“法定租赁权”来解释继承人占有、使用宅基地[5]。

三、宅基地使用权继承问题应坚持的原则

(一)特别保护农民利益原则

中国的城镇化势必涉及很多人的利益，在权衡不同利益群体时，应把握城乡二元的历史背景，从历史的视角去考虑问题。这一视角直接决定了解决冲突的立场和相应的制度设计。在尊重现行法的前提下，不拘泥于现行法的束缚。在整个中国城镇化进程中，农民做出了重大贡献，我们应该特别保护农民(含“农二代”)这个群体的利益，并以此作为基本立场来分析和解决问题。

(二)尊重物权平等原则

物权平等并不是说所有的物权都具有平等性，物权之间本来就有效力优劣之分。这里的物权平等是指同一种类型的物权应当具有平等性。就同样负载人们居住权利的建设用地而言:在城市房屋继承视域下，似乎不存在房屋之下的建设用地使用权继承问题；对于农村的房屋继承而言，房下的宅基地使用权继承就存在障碍。平等原则是民法的基本原则，也是现代法治的基本理念。根据这一原则，建设用地使用权可以继承，宅基地使用权亦应当可以继承。

(三)从城乡二元到一元的统筹原则

随着我国户籍制度改革的不断推进、社会保障体制的不断完善，我国正经历从城乡二元到一元的转变。宅基地使用权承载的社会保障功能趋于弱化，宅基地使用权的身份性趋于弱化，宅基地使用权继承将成为常态。法律也应顺应从城乡二元到一元的趋势，强化宅基地使用权的财产权属性，赋予其更完整的物权权能。

四、“新市民”宅基地使用权继承的对策建议

对于以上分析的四种应对“新市民”继承宅基地使用权的做法，笔者比较赞同第二种，即应当允许“新市民”继承宅基地使用权，并辅之以相关配套制度。

(一)应当允许“新市民”继承宅基地使用权

第一，从历史的维度看，应当允许“农二代”继承宅基地使用权。在这样一个历史机遇期，农民获得了比以往任何一个时代都要丰厚的待遇，这种待遇是历史亏欠农民这一群体的。法律法规应该以大的历史观为视角，注重农民利益的切实保护，回应中国农民千百年的贡献。在继承问题上，城镇居民可以继承其父辈的房屋及地下建设用地使用权；农民子女通过奋斗进城后，当然也可以继承其父辈的房屋与地下宅基地使用权。为说明此问题，笔者以一个简表，将涉及城乡房地产继承问题关乎的继承范围、社保、遗产税等进行了梳理，通过定量分析方法进行了比较，参见下页表2。

第二，从法理上看，法无明文即自由。如果法律没有明文禁止继承，宅基地使用权就应该可以继承。宅基地使用权继承与《土地管理法》也不直接冲突。《土地管理法》中关于一户只能申请一处宅基地的规定，仅是对农村村民初次申请宅基地条件的限制，并非针对宅基地使用权的买卖或者继承等继受取得的限制[6]。

第三，从物权法原理来看，“地随房走”。鉴于宅基地上房屋的可继承性和“地随房走”的物权法原理，“新市民”继承宅基地上房屋的，房屋下的宅基地使用权可以一并继承和使用。

第四，从正当性角度看，继承是“新市民”利益的当然行使方式。民法总则仍将农村家庭联产承包经营户作为一个民事主体，而这个主体成员进城前，很多人在农村是有宅基地份额的。因进城落户，其份额由仍在村里的父兄代为行使。部分进城的“新市民”与其说是“继承”，实际上是自己就原本属于自己那部分份额进行行使。“新市民”继承宅基地有其法理上的正当性。

第五，法定租赁权的解释路径局限明显。首先，在法定租赁权的解释路径下，新市民取得的仍然是“债权”，债权的效力当然没有“宅基地使用权”物权效力高。其次，我国台湾地区的租赁权是建立在土地私有基础上的，租赁权的法定出租人和承租人权利义务都很明晰，而我国农村的集体经济组织主体长期缺位；当面对所有权和公共利益时，法定承租人的权利很难得到保护。最后，法定承租权理论需要打破的制度障碍过多，有合同法的租赁期限的限制、有继承法的遗产的范围的规定、有物权法体系关于宅基地使用权性质的规定等，对于法制度体系内的自洽性破坏太大。

(二)“新市民”的宅基地使用权的有偿和有期限尝试

鉴于宅基地使用权的福利属性在短期内不能消解，为协调村集体组织所有人和宅基地使用权人及其继承人之间的权利冲突，应找到一个平衡点，即宅基地使用权的有期限和有偿使用制度。有期限使用，即借鉴海南省的做法，“新市民”如果继承宅基地使用权，该宅基地使用权转化为集体建设用地使用权，是有期限的，在这个期限内，免费使用；超过这个期限，如果继续使用，需要支付有偿使用费。但是，有偿使用费又不宜规定过高，建议不得高于经济适用房转让补交的土地出让金的价格；期限的界定也应当以城镇建设用地使用权的期限为参考标准。之所以选这个标准，主要是考虑新市民进城后，其宅基地作为安身立命的保障功能减弱或者说不复存在，以城镇建设用地使用权的期限界定其免费使用期限比较公平，也比较好操作。城镇住宅用地期满自动续期，同理，农村的宅基地使用权到期后也应自动续期，但应当有偿使用，支付使用费。

(三)农村集体组织的优先购买权和强制购买义务

在集体建设用地使用权期限内，“新市民”可以处分宅基地使用权，既可以转让给原集体组织成员，也可以转让给非集体组织成员，还可以转让给集体组织。有学者建议建立优先购买权制度，集体组织成员在转让自己房产和宅基地时，本集体中的其他成员在同等条件下有优先购买的权利。实现优先购买权有两个前提条件:一是集体组织成员转让房产和属于自己份额的宅基地；二是一般在同等价格的情况下，当集体组织其他成员放弃优先购买权时，非农村集体组织成员方可以购买。

在新型城镇化背景下，农村土地规模经营应成为一种主流模式，在赋予集体经济组织成员优先购买权的同时，也应赋予集体经济组织优先回购权。鉴于现在分散居住浪费土地资源、集中居住是大势所趋，所以笔者认为，集体经济组织的优先回购权应当优于其他集体组织成员的优先购买权。集体回购宅基地使用权后，可以用于新农村建设，减少社会成本，推动城镇化的进程。因此，可以衍生出如下模式:在同等条件下，集体组织具有优先购买权，其他集体组织成员具有次级优先购买权。两种优先购买权的行使方式不宜过于复杂，可以在集体经济组织内进行备案登记，并在村委会进行公示即可。太过繁琐的程序易限制宅基地使用权的流转，进而侵害宅基地使用权人的利益。如果没有购买的，集体组织有“托底购买”的义务，具体买回价格可以出台一个统一的标准，不宜过高，可借鉴经济适用房转让补交的出让金。

(四)相关配套措施完备

继续深化户籍制度改革，推动集体成员权与户籍归属的脱钩，明确进城的“新市民”可以继承宅基地使用权，切实保护农民对宅基地的合法权利，让农民放心进城。此外，还要注意将新型城镇化过程中存在的宅基地使用权相关问题进行整合，如土地经营权集中流转问题、农民就业保障等社会问题。

五、结 论

当前新型城镇化过程中出现的宅基地使用权继承问题不容回避。在城镇化过程中，农民进城变为市民，应当允许其继承农村的宅基地使用权及其收益。如农民无法继承农村的宅基地使用权，将拉大城乡代际之间的发展差距，无法充分体现公平正义；而如果允许宅基地使用权继承，实际影响的主体就是集体经济组织。在目前集体经济组织法人治理结构并不完善的情况下，剥夺进城“新市民”宅基地使用权的继承权，成全的只是个别的集体经济组织“干部”，并不会惠及“集体成员”。即便随着集体经济组织法人治理结构完善，通过集体所有权的行使能够惠及集体组织成员，在继承法和物权法没有修改的情况下，也不能仅仅通过一个公法性质的《土地管理法》剥夺进城农民宅基地使用权的继承权益。当然，为协调“新市民”的宅基地使用权继承权益和宅基地上负载的社会福利功能，继承的宅基地的使用权应当是有期限和有偿的。

值得注意的是，国家已经注意到宅基地使用权继承等流转问题。2018年1月15日，国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上提出，要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。在宅基地“三权分置”的视域下，进城农民的继承宅基地之使用权应更具正当性和可操作性。

[1] 蔡立东、侯德斌:《论农村集体土地所有权的缺省主体》，《当代法学》2009年第6期，第78-85页。

[2] 刘红梅、段季伟、王克强:《经济发达地区宅基地使用权继承研究》，《中国土地科学》2014年第2期，第44-52页。

[3] 孙秋鹏:《宅基地流转中的主体行为分析——兼论农民利益保护》，《经济评论》2013年第5期，第52-60页。

[4] 刘凯湘:《法定租赁权对农村宅基地制度改革的意义与构想》，《法学论坛》2010年第1期，第39。

[5] 张建文、李红玲:《宅基地使用权继承取得之否定——宅基地“法定租赁权”的解释路径》，《河北法学》2016年第12期，第28-39页。

[6] 姜红仁:《关于宅基地使用权继承的法律思考》，《江西社会科学》2012年第2期，第155-159页。