我国食品投诉举报中公众参与的价值与现实回应——基于长春市2015—2017年投诉举报数据的实证分析

许玉镇，赵忠学

(吉林大学行政学院，长春130012)

食品安全问题一直是维系社会安全的基础，是最大的民生问题。我国历来重视民生问题，在中国特色社会主义新时代，改善民生不仅是中国特色社会主义事业的重要内容，也是全面建成小康社会的关键环节。党的十九大报告强调:“坚持在发展中保障和改善民生，增进民生福祉是发展的根本目的”，“必须坚持以人民为中心的发展思想”，“发展社会主义协商民主……保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中”。这些论述表明，公众参与在行政决策、公共政策制定中的地位和作用日渐凸显；公众的合理诉求与价值预期日益成为政策制定的重要信息来源与判断标准。因此，在当前公众参与民生政策制定还较为有限的情况下，积极调动公民参与，充分吸纳公众利益诉求已经成为改善民生的重要举措。在食品安全领域，由于食品投诉举报在立法、操作和保障等方面相对规范，公众能够有效地参与食品安全治理与相关民生政策的制定，这一点从近年全国食品药品稽查大案要案中有六成源于投诉举报线索得到佐证[1]。因此，食品投诉举报中的公众参与个案也为我们审视当前民生政策领域的公众参与问题提供了全新视角。

一、食品投诉举报中公众参与的重要价值及基本特征

学界普遍认为，政府和市场的“双重失灵”是促使公众参与公共治理的直接原因。随着社会的发展，公众参与的范围逐渐从政治选举、政府决策扩展到社会公共事务的治理，如讨论政府政策、举报违法行为等。党的十八大以来，我国逐渐形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制机制；2015年10月，党的十八届五中全会明确提出“实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系”。可见，全社会对于食品安全问题的认识已经上升到集社会问题、经济问题、民生问题、政治问题“四位一体”的战略高度[2]。食品安全治理作为民生政策的重要组成部分，公众参与的价值日益凸显，公众参与的必要性与重要性逐步显现，参与主体、范围、程序、路径、保障等亟待规范，基于此，《食品药品投诉举报管理办法》(以下简称《办法》)于2016年3月实施。

《办法》规定，食品投诉举报是指公民、法人或者其他组织向各级食品药品监督管理部门反映生产者、经营者等主体在食品(含食品添加剂)生产、经营环节中有关食品安全方面存在的涉嫌违法行为。一般而言，投诉举报本应属两个概念:投诉行为涉及直接利益人，与利益人具有相关性；而举报行为一般则具有“非涉案性”。从概念的整合看，“食品投诉和举报的统一化、系统化管理，也证明投诉举报逐渐成为食品安全防控阶段的重要一环”[3]。食品投诉举报是公众知情权、参与权、表达权和监督权在民生政策中的具体体现，也是公众保障个人权益、维护公共利益的便捷途径。就《办法》及相关制度文本分析，公众参与具有四个特征:一是参与主体的多元性。《办法》虽没有对参与主体做出具体规定，但在各章节相关的主体却有明确提及，如社会团体、食品行业协会、消费者协会、其他消费者组织、基层群众自治性组织、食品生产经营者、新闻媒体、专家委员会、食品检验机构、认证机构，等等。二是参与内容的针对性。《办法》规定，食品的投诉举报只针对“反映生产者、经营者等主体在食品(含食品添加剂)生产、经营环节中有关食品安全方面存在的涉嫌违法行为”，不包含食品的种养殖环节，显然这是对食品生产、经营者主体责任的监督，不包括对政府监管责任的投诉举报。三是参与渠道的广泛性。电话、网络、信件、走访是《办法》中明确的投诉举报渠道，投诉渠道的广泛性更有利于提升公众参与的积极性和有效性。四是参与保障的规范性。《办法》对投诉举报的受理流程、时限，举报奖励、举报人保护、信息保密、监督和责任均有具体要求，保障了公众参与权的实施。此外，《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》《“十三五”国家食品安全规划》《食品药品违法行为举报奖励办法》等文件也对举报人的权利保障及奖励做出了具体规定。

民生政策包罗万象，利益格局复杂多样，价值需求和利益诉求逐渐成为民生政策制定中关键考量点，投诉举报制度的建立和实施也应立足于对公众利益诉求的回应和参与价值的关注，但当前我们仍然面临监督力量不足的问题。截至2017年11月份的数据显示，全国有食品监管对象约1300万个[4]，有食药监管人员26.59万左右，而具体从事食品监管的人员仅占1/2强[5]。尽管始于2013年的新一轮改革致力于达成“一龙治水”目标，但“食药监管”和“市场监管”两种状态并存仍是不争的事实，且独立设置食品药品监管部门的县(区)仅占四成，“统一、权威”的监管体制尚未确立；同时，专业性的监管队伍建设仍然滞后，问题的发现与治理仍具有滞后性。因此，公众参与投诉举报最显著的价值就在于可以有效弥补政府监管能力的不足和监管范围的缝隙，从而形成政府、市场、社会三方制衡格局，提升监管效果。

当前，我国食品安全形势依然严峻，正处于技术性风险、突发事件威胁以及技术变革带来的新风险杂糅并存的特殊时期。此外，食品行业基数大、规模小、从业人员素质低、诚信缺失与政府监管不到位的综合原因，导致食品安全事件频发。据《中国食品安全发展报告(2015)》统计，2005—2014年，全国食品安全事件数量达到22.7万多起，75.5%的事件由人为因素导致，主要问题是不规范使用添加剂、造假或欺诈、使用过期原料或出售过期产品、非法添加违禁物等；据《中国食品安全发展报告:2016》显示，2015—2016年全国发生食品安全事件分别为26231起和18614起；2017年1—11月份，全国检察机关依法起诉生产、销售有毒、有害食品犯罪案件3768件、5834人，批准逮捕2152人[6]。随着“互联网＋”业态的兴起，网络销售食品违法行为激增，2017上半年，各地破获食品安全犯罪案件3500余起，其中涉互联网犯罪案件占40%以上[7]。在此背景下，投诉举报在食品稽查办案、严惩违法犯罪行为方面发挥了巨大作用，三聚氰胺奶粉(2008年)、瘦肉精(2009年)、地沟油(2010年)、工业明胶(2012年)、福喜“臭肉门”(2014年)等事件都是在以消费者、职业举报、打假人、新闻媒体为代表的公众积极参与下发现解决的。在食药监总局公布的2015年十大食品安全典型案例中，有八件源于公众举报[8]。由此可见，“投诉举报已成为食品药品监管部门打击违法犯罪最重要的案源渠道”，公众参与投诉举报有助于防范食品安全风险和事故。

二、当前食品投诉举报中公众参与的现状与存在问题

2015—2017年是食品药品监管体制改革基本完成、监管机制配套逐步完善、监管职能划分相对理顺的三年，在史上最严《食品安全法》和党中央、国务院“四个最严”“四有两责”“统一、权威”的总体要求下，政府监管责任、企业主体责任、公众监督责任均得到进一步强化和落实，而投诉举报制度机制的设置为公众监督政府和市场主体寻求三者之间有效平衡提供了更加便捷的路径。2016年末，全国有28个省(区、市)、300多个地级市、近1500个区县设立了投诉举报机构，有27个省(区、市)出台了本地区投诉举报管理办法，有30个省开通了投诉举报网站，有16个省(区、市)建设了省级“12331”呼叫中心系统[1]。2014—2017年的食品投诉举报数量分别为32.58、40.98、57.79、88万件，①根据国家食药监局2014—2017年发布的《食品药品监管统计年报》整理得出。呈现连续增长趋势，食品安全进入社会共治新常态。

在此背景下，作为重要职能部门的长春市食品药品监督管理局于2014年8月经新一轮政府机构改革后确立基本职能，负责全市食品生产、流通和餐饮服务链条的监管，截至2017年末，全市食品监管对象约5.2万户，分别由3个县(市)市场监督管理局和12个派出分局负责。在实践工作中，十分重视投诉举报工作，2014年末成立投诉举报受理处，负责全市食品药品投诉举报受理和协调工作，各基层监管单位负责投诉举报线索核实、查处及反馈工作。2015—2017年全市进入受理环节的食品药品投诉举报数量分别为3554件、3608件、4219件，年均受理数量占全省总量的近60%。无论从机构设置、制度保障还是受理数量、办结效率、满意度上看，长春市的食品投诉举报工作位居全省之首，而吉林省的投诉举报受理工作也一直处于全国前列。市一级作为投诉举报组织实施的居中、关键环节，具有承上启下的重要意义:相较于省一级，工作更为具体细致；相较于县(区)一级，视角更为多维宏观。因此，通过分析长春市连续三年的数据样本，可以窥见公众参与食品投诉举报的普遍现状和问题。

总的来看，长春市的食品投诉举报中的公众参与形势稳中向好，效果初显，具体表现在四个方面。

第一，受理数量逐年递增，流通环节问题突出。普通食品与公众生活息息相关，因此在食品药品各类投诉举报中占比最大，且呈逐年递增趋势。例如，2015—2017年，全市受理投诉举报案件分别为 3554件、3608件、4219件，年均增长8.95%。在全部投诉举报案件中食品问题最为集中，2017年，关于食品的投诉举报占总量的86.09%，排在第二位的是药品，仅占8.75%；在关于食品投诉举报的案件中，流通环节问题最为严重，占食品总投诉举报数量的54.51%。②根据2015—2017年《长春市食药监局年度投诉举报受理统计分析报告》整理得出。

第二，投诉主体渐趋多元化，政府受理渠道更加畅通。从投诉举报主体来看，主要有直接利益相关者、职业打假(举报)人、媒体、其他主体，其中直接利益相关者是最重要的参与主体，2015—2017年，其投诉举报数量分别为1879件、2128件、2626件，分别占总投诉举报数量的77.74%、74.96%、72.30%。不容忽视的是，职业打假(举报)人成为投诉举报的另一重要主体，这一群体在食品消费领域通过“知假买假”获取经济利益，已经形成“规模化、套路化”的打假模式，这一社会问题还需谨慎对待。从投诉举报规定渠道使用率看，依次为电话、信件、网络、走访，其中“12331”热线作为专门的食品投诉举报受理渠道，越来越被社会熟知，使用率最高；“12345”市长公开电话作为重要民生服务热线，公众认可度较高，也是主要渠道之一。

第三，相关职能部门保障措施逐步完善，处理效果平稳提升。一方面《办法》充分保障了公众参与权的实施，而职能部门的自身强化使《办法》在具体执行中得到更有效的落实。例如，按照《办法》规定:“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果”，而在实际工作中，《长春市食品药品投诉举报工作制度》将其更加细化为“三级、二级、一级投诉举报案件的办理时限分别是5个工作日、3个工作日和24小时内”，时限被极度压缩。另一方面，投诉举报奖励机制的设置和资金的投入也激发了公众参与热情。2015年吉林省修改了《食品安全举报奖励及查办大要案件补助办法》，省财政每年拿出500万元专项资金，用于发放个人举报奖励和查办大案要案补助，并把原来最高20万元奖励标准提升到30万元。在奖励政策的激励下，长春市2015—2017年食品行政执法罚没和奖励资金均有大幅提升，促进了食品安全治理效果(见下表)。

2015—2017年长春市投诉举报推动的表食品安全治理效果

第四，公众满意度纳入绩效考核，倒逼相关职能部门更加重视公众参与。《长春市市长公开电话工作目标管理考核方案》规定:对投诉较为集中的问题，因责任单位处理不力产生不良社会影响、民主测评排在末位的都不能进行评优，同时明确“客观满意率基准为85%”；2016年5月，又将局长接待日纳入全市绩效考核，仅一把手出席情况就占考核总分值的20分。在此“鞭策”下，长春市食品药品监督管理局投诉举报办结率和反馈率连续三年100%，公众满意率分别为85%、90%、92%。

综上可见，食品投诉举报中的公众参与作用比其在食品安全立法、司法环节更为直接和具体，效果也最为明显，相关政策法规的配套完善、机构的建立健全，也一定程度上促进了公众参与氛围的形成、参与意愿的达成以及公众满意度的逐年提升，反映出参与价值与政府回应的匹配度。

但是，当前的食品投诉举报中公众参与仍存在一定问题，具体表现在以下三个方面。

第一，参与主体的参与意愿及能力亟待提升。参与主体缺乏均衡性。在投诉举报中，分散的消费者个体是参与的大多数，鲜有行业协会、专家委员会发声，其专业优势和主导作用尚未在投诉举报中显现。逐渐组织化的职业打假(举报)人良莠不齐，时有因一己私利而掩盖了积极作用，因而被市场、企业所诟病，被监管部门所排斥。参与能力缺乏专业性。大多数公众对食品安全知识、投诉举报法律法规还不够了解，对证据收集不够重视，因而导致了投诉的盲目性。参与意愿缺乏主动性。人的趋利本性和“事不关己高高挂起”的陋习导致公民主动参与的意愿甚微。直接利益相关者、职业打假(举报)人的参与多出于私利目的，且两者占比较大，媒体参与多与宣传活动和节日消费相关，为了提高收视率，有时无限放大问题误导公众，从而造成不良影响。

第二，参与渠道还较为有限。制度化渠道还存在局限性。虽然当前的投诉举报渠道比较多元，但利用程度和作用发挥并不一致，反映出公众选择参与渠道的偏好，也反映出政府在渠道设置上更倾向于完成上级任务和宣传效果，忽略了实际作用，或者并未对渠道进行完善和创新。信息社会，网络投诉理应成为主流，但数据显示网络的使用率相对较低。利益化参与的无序性。投诉举报人为了达成目的，对同一投诉举报内容进行多渠道重复举报，形成年均近30%的无效或重复数据；职业打假人投诉举报增势迅猛，有的地方占到投诉举报受理量的2/3[9]，因其组织的有序性和参与的无序性提高了依法行政的成本，造成司法资源的浪费。程序化互动的单向性。互动和回应是治理理论的基本特征，亦是渠道设置的题中应有之义，但职能部门往往把公众参与当作一种压力而非动力，重视反馈结果而忽视互动过程，结果造成“公众参与主要是被动接受信息的无参与以及象征性的形式参与”[10]。同时，协商、合作环节的缺失也难以让公众感知到政府的诚意，进而质疑反馈结果的真实性。

第三，法制保障亟待完善。参与主体的法律地位还不明确。虽然《食品安全法》《办法》及其他规范性文件对参与主体进行了简单罗列和尽量涵盖，但并未对主体范围进行明确的界定，这使得参与者本身对参与地位较为模糊，政府难以识别和正确选择，从而导致了主体代表缺失或专家角色错位，结果是政府本着有序治理的初心却带来无序参与的困局。参与权利的法律边界还不清晰。我国《宪法》《食品安全法》《民事诉讼法》《消费者权益保护法》《政府信息公开条例》等法律法规都规定了公众参与的相关权利，但在法律明确性上看，“宪法规定上的抽象性使得一般法律在公众参与方面的规定缺乏具体依据，造成法律制定的随意性，从而进一步导致公众参与权的行使缺乏有效保障”[11]。参与渠道的制度保障还不健全。公众更愿意选择如“12331”“12345”热线等操作简单、便捷、回应及时，具有制度约束的参与渠道，而自身制度不健全、外部监督机制与回应机制不配套的渠道，往往难以令公众信服，因而利用率极低。

三、推进公众参与民生政策的有效路径

随着经济条件、治理环境的改善与公民政治参与能力的提升，当前公众对于民生问题的诉求也日益呈现出多样化且重点突出的特征；生活质量的改善也使得公众对于民生问题要求的层次与水平不断提升；互联网的发展又进一步拓宽了民生问题的反应与解决渠道。总之，公众对于民生问题的关注程度、重视程度和参与意愿都达到了比较高的水平[12]。尽管自党的十八大以来，在民生政策领域公众参与的途径与程度都有了长足的发展，但值得注意的是，公众参与并非是民生政策取得良好效果的保障。公众在民生政策中的角色与预期，不仅与其是否为政策的利益相关者有直接关系，也与公众能够获得有效的参与信息有密切关系。总而言之，公众参与民生政策既需要公民参与意愿的增强、参与能力的提高，同时也需要健全的制度作为保障。食品安全领域的投诉举报作为当下公众参与民生政策最直接、最主要的方式之一，可以从以下三个方面加以完善。

第一，加强培育与遴选参与主体。首先，在“谁执法谁普法”的普法责任制框架内，加强公众食品安全科普、法治教育，提高其参与能力。一方面将食品安全教育纳入中小学课程，纳入教育行政部门和学校的年度工作计划，从小培养其责任意识、道德意识、政治参与意识及民主与法治精神，促进法治社会尽快形成；另一方面，充分利用政府掌握的宣传资源对公众进行引导，如通过举办食品安全宣传周、食品安全论坛活动，开展食品安全信息公开、信用评价、风险交流、专家讲座等方式普及相关知识，回应社会关注，做好舆论引导。其次，壮大社会组织参与力量，打破社会参与结构的不平衡。根本性的途径是推进分散利益主体的组织化，政府要规范、引导消费者协会、各类团体、技术机构、专家委员等社会组织，利用其专业背景和规模效应发挥参与的主导作用。政府可借鉴美国的“集团诉讼制度”，加快推进本土民事公益诉讼制度的改革和实施进程，积极鼓励、协调和动员投诉举报者通过消费者协会或其他团体进行“捆绑参与”，增强组织的话语权和影响力。通过上述社会组织的“初级过滤”，使一些问题分流或解决在萌芽状态，从而增强公众的参与效果，降低政府的行政成本。最后，做好参与主体分类遴选，确保有序参与。公众参与食品安全治理，一般涉及立法、执法和司法等环节，每个环节对参与主体的要求不尽相同，政府应对不同的主体做好分类、识别与遴选工作，从而更有效地满足不同主体的差异化需求。需要特别指出的是，应将职业打假(举报)人纳入遴选的范围，并给予一定的代表席位，既承认和发挥其积极的一面，同时又将其行为纳入法律规范之中。

第二，整合与创新参与渠道。首先，整合优化制度化渠道。对那些利用率较低、与公众要求和时代脱节、制度机制保障不配套以及尚有挖潜空间的渠道予以整合优化。例如，2015年12月，北京市、成都市将12331和12345热线电话合并，优化政府服务资源。也可以将局长信箱、市民来信、网上办事大厅等整合为一个网络平台，减少群众“选择困难”和“乱投医”。其次，创新网络参与渠道。网络的发展改变了人们话语交流互动的模式，进一步扩展了公共领域，促进了草根阶层话语表达和公共议题的形成，成为公民政治参与的新型渠道[13]。因此，面对社会问题，公众不再仅限于政府所安排的制度化渠道，开始重视网络所提供的信息和参与渠道。例如，2016年重庆市食品药品监督管理局开通了80个政务微信公众号，全方位接受公众参与食品安全治理；2017年3月，国家工商总局推出全国12315互联网平台，开通微信、手机APP、网站等多种投诉举报方式；2017年4月，吉林省四平市食药监局推出“12331微信举报平台”，让投诉变得更便捷。随着新一轮食品安全监管体制机制改革的推进，在国家市场监督管理总局的框架内，整合投诉举报渠道已是当务之急。

第三，完善与配套法制保障。首先，确定参与主体的法律地位和权利。就《食品安全法》而言，应在修订、解释或随后出台的《食品安全法实施条例》中对各参与主体范围和内涵予以界定，增强其“身份意识”；对公众参与的实质性权利，监督权、行政或司法救济等程序性权利，要明确责任主体和程序，增强公众参与的权利意识和积极性，如对内部举报人的保护问题，不能仅限于法条的设立和重复。其次，政府相关职能部门还要做好投诉举报信息的公示。受《政府信息公开条例》的约束，近些年食品生产经营许可、监督抽检、召回、日常监管和执法信息的公示力度不断加大，但就投诉举报信息的公示，因《办法》中没有相关规定而随意设定的现象普遍存在，2018年3月1日实施的《食品药品安全监管信息公开管理办法》也未将投诉举报信息纳入公示范围。实践中，食品投诉举报与监督抽检、日常监管和执法检查高度关联，公众对其同样具有知情权，相关法律法规也应及时进行补充完善。再次，发掘和补充新的外部监督机制。通过对投诉举报回应的分析来看，除了政府职能部门自身监督机制外，来自“万人评议”机关、“第三方机构”评估、“电视问政”等新型社会监督形式对职能部门履职尽责起到助推作用。为此，政府应做好规范引导，配套好相关制度，促进其理性发展，为公众参与食品投诉举报提供更好的监督环境。

[1] 庞村:《构建投诉举报体系 守护食品药品安全 投诉举报工作纳入食品药品“十三五”规划》，《中国食品药品监管》2017年第4期。

[2] 徐景和:《完善统一权威食品药品监管体制的若干思考》，《中国食品药品监管》2016年第4期。

[3] 毛振宾、孙晶:《国内外食品药品投诉举报的发展趋势》，《中国食品药品监管》2012年第1期。

[4] 国家食品药品监督管理总局:《2017年度食品药品监管统计年报》，http://samr.cfda.gov.cn/WS01/CL0108/227377.html。

[5] 胡颖廉:《综合执法体制和提升食药监管能力的困境》，《国家行政学院学报》2017年第2期。

[6] 《图说检察迎两会｜严惩危害食品药品安全犯罪:保护舌尖安全》，https://www.sohu.com/a/224861873_118060。

[7] 《全国公安机关重拳打击涉互联网食品安全犯罪》，http://www.gov.cn/xinwen/2017-07/04/content_5207818.htm。

[8] 《国家食药监总局发布投诉情况:普通食品投诉占近八成》，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-03/31/c_128852360.htm。

[9] 《如何将“挑战者”变成“合作者”:食品药品投诉举报遇职业打假人难题》，http://www.infzm.com/content/119358。

[10] 朱兵强:《公众参与国家治理的实效性》，《电子政务》2015年第9期。

[11] 许玉镇:《公众参与政府治理的法治保障》，北京:社会科学文献出版社2015年版，第242页。

[12] 许玉镇、肖俏:《我国重大民生决策中的公众参与推进路径探析》，《贵州省党校学报》2018年第1期。

[13] 龚晓洁、黄春莹:《网络政治参与中公民话语协商性的实证研究》，《济南大学学报》(社会科学版)2017年第4期。