城市多重逻辑、网约车规制与规制失灵*
2018-06-14陈时国
梁 琦 陈时国
出租车是城市出行的重要方式,也是城市综合交通运输体系的组成部分,是城市公共交通的补充。对出租车的政府规制常常被看成是必要的制度安排,并构成了政府职能的重要组成部分,其规制的内容包括准入资格(比如出租汽车经营牌照)、运输价格(运输价格)、服务质量(通常指营运过程中的质量),等。对出租车进行规制可以追溯到17世纪。早在1635年,由于伦敦和威斯敏斯特的出租马车堵塞城市交通,这两个城市开始限制出租马车数量以缓解交通拥堵问题。此后,欧洲各国以及亚洲的日本、韩国等陆续对出租汽车行业实行规制;而美国则于20世纪20年代末大萧条期间开始对出租汽车行业进行规制。20世纪70年代中期,以美国为主的一些国家开始解除对这一行业的规制,但自90年代开始,一些城市又开始恢复。
近年来,随着网约车的兴起,出租车又被分为巡游车和网约车两类。巡游车即路边招手即停的出租车,也是传统出租车。而网约车,全称为“网络预约出租汽车”,是指以互联网技术为依托构建服务平台,整合供需信息,使用符合条件的车辆和驾驶员,提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。①网约车的出现,对巡游车的利润率和客流量都带来了较大影响,而网约车的交通违法、交通事故、乘客乘车安全得不到保障等服务质量问题也引发了众多讨论。本文所关心的是,作为互联网背景下城市公共事务的一种新现象,网约车是否应该与巡游车一样进行严格规制?如果进行规制,是什么因素在影响网约车的规制效果?
一、政府规制理论研究的主要观点
现代政府规制源于19 世纪末的美国,是政府用来管理社会和经济事务的一种工具,例如美国国会在1887年成立的州际商业委员会,是出于解决铁路运费问题的目的,也是世界上第一个具有现代意义的规制机构。而规制理论则形成于20 世纪 70 年代。为了对网约车的规制及其效果进行讨论,有必要先回顾政府规制研究的一般讨论。综合来看,这些基础性讨论主要集中在四个方面。第一、公共利益理论。政府是公共利益的代表者,并对市场失灵进行规制。第二,利益集团理论。20世纪70年代,美国芝加哥经济学派和弗吉尼亚学派的一批学者开始对公共利益理论提出质疑。他们认为,作为规制者的政府本身也具有自利动机。所有的政府规制都是基于利益集团对于规制的需求而产生的,而存在自利动机的规制部门也迟早会被利益集团所控制或俘获。第三、规制政治理论。与前两者不同,规制政治理论认为国家(政府)在规制过程中能够保持其相对的自主性和独立性,政府规制既不是单纯服务于纯粹的公共利益,也不会完全被利益集团所俘获,而是在公共利益、利益集团以及自身利益之间寻求某种策略平衡。第四、制度主义理论。从20世纪80年代开始,随着新制度主义的兴起,一些学者开始对这种化约主义的理性选择方法提出挑战,他们更倾向于把政治行为视为个体与制度互动的结果。制度主义规制理论启发我们将眼光转移到对各种行为主体背后的结构性因素的考察,赋予规制行为之外的宏观制度环境以自变量涵义,丰富规制理论研究的内容。
二、网约车规制中的多元行动者
按照制度主义规制理论,应当对各种各样行为主体在制度化的“规制空间”中的相对位置进行研究。包含着制度安排、组织资源、价值观念以及历史传统等要素在内的“规制空间”是制约着规制行为的根本因素。具体就网约车而言,这一“规制空间”是由各种政策构成的政策空间。这些政策涉及中央政策、省市政策、部门规制三个层次,并构成了一个政策网络。在具体实践中,由于不同层级政府面临的任务不同,不同层次的政策可能产生冲突甚至矛盾。
(一)网约车规制政策的演变
网约车的出现有一个逐步发展的过程,国家和中央有关部门对网约车的规制政策也有一个逐渐演变的过程。2010年易到用车(现更名为易到)在北京成立并率先推出“专车”服务。2012年8月至9月,快的打车和嘀嘀打车(现更名为滴滴出行)先后上线,随后各种打车软件开始出现。2014年1月随着嘀嘀和快的掀起轰动全国的“补贴大战”,①补贴大战即各大网约车平台对消费者和网约车司机投入大量优惠,吸引民众使用移动出行的商业行为。移动出行逐渐普及。2014年2月Uber进入中国市场(其中国业务于2016年8月被滴滴出行收购),同年6月至9月快的、滴滴、Uber开始在北京、上海、广州、深圳推出专车服务,即网约车服务,之后逐渐在全国各大城市推广。
对网约车的规制主要分为三个阶段:限制时期、过渡时期和合法化时期。限制时期从2014年6月各大城市逐渐出现“专车”服务到2015年10月交通部对外发布《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见 (征求意见稿)》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》。该时期的主要特征是:地方政府将网约车定义为“黑车”,实行最严格的规制方式,完全禁止网约车的出现及营运,同时推出官方的电召平台,但响应者寥寥。过渡时期即为合法化的尝试与征求意见阶段,时间大致为2015年10月交通运输部发布《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》至2016年7月发布《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》前。在此阶段,交通运输部开始制定出租汽车行业的改革办法及网约车的管理规定,地方政府不再将网约车视为“非法营运”,同时也放弃了对网约车的其他具体规制,网约车频频爆发出“司机资质审查不严格”“服务质量下降”等问题。合法化时期始于2016年7月国务院办公厅发布《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(下下简称《指导意见》)及交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局和网信办联合发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)等一系列文件。目前仍处于合法化时期,在这一阶段地方政府按照国家《指导意见》和《暂行办法》的要求,制定出本市网约车管理办法和各类征求意见稿,并在讨论修改基础上发布了正式文件,这标志着网约车合法化完成。
图1 网约车规制过程的行动者及其多重利益
(二)网约车规制空间内的多元行动者
在有关网约车的复杂规制空间内,存在着不同的行动者,包括国家、行政部门、市场部门和乘客。国家是指中央部委、省市政府等国家代表,行政部门包括交通管理局、物价局、发改委、劳动局等相关管理部门。不同行动者在规制过程中,形成了多重利益。对国家来说,有宏观战略和社会稳定的诉求。对行政部门来说,主要是管理有序。就市场部门来说,其利益诉求是营运绩效和市场利润。对于乘客来说,当然是服务满意和价格。
在不同行动者的多重利益驱动下,网约车规制呈现出了一种特定的多重逻辑。结合图1可以认为,在网约车规制过程中,有如下几个不同的逻辑。首先是国家逻辑,主要指中央和省市政府所指向的宏观战略安排和社会稳定。其次是行政逻辑,主要是有关职能部门所指向的管理有序和绩效眼里。再次是市场逻辑,主要指公司和司机的营运绩效和利润要求。同时也包括乘客的诉求(也有媒体的舆论)。本文的基本观点是,多重逻辑塑造了中国网约车规制机制,并进一步影响了其规制效果。事实上,已有类似的分析框架用于对网约车规制的研究。比如,周向红认为中央与地方政策之间的缝隙为网约车的市场运营打开了缺口,同时规制政策执行者缺乏足够的激励与动机同样是影响规制效果的重要因素。①周向红、刘宸:《多重逻辑下的城市专车治理困境研究》,《公共管理学报》2016年第4期。张海柱认为,对于“互联网+”和“共享经济”的重视,促进了网约车市场的有限开放,但是“管制联盟”的强势以及其与市场联盟之间的利益博弈导致了政府规制的失灵。②张海柱:《话语联盟、意义竞争与政策制定—以互联网“专车”论争与监管政策为例》,《公共行政评论》2016年第9期。本文将在这些研究基础上,进一步明确,不同行动者的利益诉求所指向的具体是什么,以及他们如何相互冲突并进一步影响了规制机制。
三、网约车规制中的多重逻辑及其表现
(一)国家逻辑:国家战略与庇护结构
从网约车规制来看,一方面,中央政策的制定者受“互联网+”国家战略的影响,无法完全禁止网约车服务并将其定为非法,也不存在取缔网约车的可能性。在经济结构转型的背景下,信息技术被视作优化产业结构的催化剂,“互联网+”成为了国家战略。2014 年 11 月,李克强总理出席首届世界互联网大会时指出, 互联网是大众创业、万众创新的新工具,也是中国经济提质增效的 “新引擎”。2015年 3 月,政府工作报告首次提出“互联网+”行动计划,“互联网+”的国家战略正式形成。2015 年7 月,《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》出台,旨在将互联网延伸到经济生活的各个领域。政府高层频繁发声支持“互联网+”,为互联网创新提供了舆论氛围。保护“互联网+”产业发展成为国家逻辑的价值取向。一旦将网约车定义为非法并取缔平台,则不仅与这一大背景相悖,也容易引发舆论批评。
另一方面,中央政策的制定者基于固有的庇护结构,又不能完全支持网约车的发展。网约车没有特许经营权的限制,不需要像巡游车那样缴纳高额的“份子钱”。①“份子钱”,即经营承包费或劳动定额,是指在承包经营模式下,承包人向企业缴纳的有关费用。各地“份子钱”标准和项目虽有所不同,但大致都包括车辆折旧、保险和维护费,驾驶员工资,企业管理成本及税金、利润,部分城市经营权有偿使用费还占据相当比重。根据统计,出租车司机每月运营成本中,“份子钱”占其一半左右。相比之下,网约车司机缴纳的管理费则是按照司机的等级和经营流水缴纳。以滴滴出行为例,网约车司机分为金、银、铜、铁四个等级,其缴纳管理费的比例是0%、10%、15%、20%,由于不是每个月缴纳定额的费用而是从营业额中抽成,并且达到更高级别会有管理费减免,这使得网约车司机成本远小于巡游车司机,同时网约车分流了较多的客流,造成巡游车司机收入下降。在这种情况,传统出租车司机很可能在感知利益受损的情况下出来闹事。在“维稳”背景下,政策制定者更愿意满足巡游车公司等的要求,对网约车进行严格规制,即对网约车实行严格规制并保证和庇护传统出租车公司和司机的利益,以换取一定时期的稳定。
规制目标的双重属性使得国家及政策制定者在对网约车的规制中摇摆不定,既不能违背“互联网+”的国家战略,同时又以稳定为要求维持传统的庇护结构。在这种情况下,其规制政策的出台意味着在网约车与巡游车之间的妥协,即试图达到双重目标:既鼓励网约车的创新意义,同时又将网约车限制在传统的巡游车经营模式下,对网约车实行严苛的数量规制和准入规制,将对巡游车的冲击程度降到最小。
(二)行政逻辑:压力型体制与执法成本
基于上述国家逻辑,具体行政职能部门,比如交通局以及其交通管理执法大队也会陷入政策执行两难的困境,即既不能不执行规制政策,也不能完全执行,选择性、运动式执法成为必然。
一方面,对网约车的规制成本其实很高。网约车运营过程具有一定隐蔽性,通过技术运营连接线上和线下的全过程,线下仅仅负责提供乘车服务这个基本功能,信息匹配和交易都在线上完成,网约车还可以通过主动躲避执勤民警等增加信息不对称的特性,使得执法成本大大提高。例如,广州要求网约车司机必须拥有本市户籍或本市居住证,这一条在实际执法过程中就很难实现。即使主管部门发现网约车司机未按照相关要求和规定从事网约车营运工作,取证过程也需要依赖乘客的配合调查。但乘客和网约车司机作为市场中的消费者和生产者,很可能会存在“共谋”。即使有愿意的乘客也会因为时间耗费长、步骤繁琐、担心打击报复等因素拒绝接受执法队员的取证要求。这进一步加大了实际规制力度。职能部门也乐意将网约车引入地方的出租车市场。网约车司机在运营过程中需要缴纳一定程度的管理费,大多数公司是基于订单金额的比例,即干的越多、交的越多。另,引入网约车也可以作为规范巡游车市场的手段。职能部门与网约车公司达成利益共同体,不但可以增加财政收入,还可以通过市场机制的竞争降低规制成本,通过“看不见的手”调节城市出租车市场的秩序。另外,在户籍和车辆方面的严苛要求使得实际能从事网约车运营的司机其实非常少,迫于生活压力和成本的考虑,网约车司机不得不铤而走险在不办理相关运营许可证的情况下继续从事运营工作,这进一步加大了职能部门的规制风险。而网约车司机的流失,民众将重新面对痛恨已久的打车难、打车贵的旧况,也会将这种怨恨变成舆论压力。在这些复杂的情况下,部门对网约车的规制意愿较低,这导致即使出台了各种规制政策,这些政策也不太会被遵守。
(三)市场逻辑:供给效率与效用最大化
传统巡游车模式由出租车公司或个人获得经营许可证,再由个人进行运营,其供需机制是路边随机匹配,资源配置效率较低,经常出现供需不匹配的情况:一方面乘客在路边焦急等待打到车,另一方面巡游车也无法及时获得生意,造成路网资源浪费。同时,传统巡游车具有资产专用性的特征,为了避免负外部性会对其数量进行规制,这种静态数量限制难以满足动态的出行需求,也难以调和高峰期与非高峰期的供需矛盾问题。
而在共享经济的发展过程中,中心化成为资源分配的重要概念。网约车平台将网约车资源整合到平台中,将线下交易、供需匹配等职能通过互联网实现,而网约车作为去中心化的一员仅需提供服务即可。在网络平台上系统自动就近派单,将私家车的所有权以网约车服务的形式转化为使用权有偿地分享给有出行需求的市民,减少了出租车市场供不应求的情况,更大程度地提高了运营效率。而网约车公司作为市场的组织者,平台掌握了需求和供给数据,可以为网约车实行动态定价,在需求旺盛的时间段自动提高价格引导供给增加,保障了供需平衡。显然,网约车有更好的市场调节机制,在公司的灵活高效补助下,即使有风险,司机也会更愿意从事网约车营运工作。正如在访谈中一位上海网约车司机所说:“我们网约车最大的优势在于很自由,我们上交滴滴的管理费是按照订单金额来的,如果我今天不跑也无所谓,不会有什么损失。如果我发现今天机场、车站特别多人需要打车我就可以立刻加班加点去,大型演唱会我也提前在场馆外面等待接单。但是出租车(巡游车)就不同了,他们份子钱都是固定好的,必须时时刻刻在外面跑,不管有没有生意。”(网约车司机访谈20170409)
作为“互联网+”与公共交通高度联系的产物,网约车优化了资源配置,在市场竞争中也较巡游车拥有先发优势。网约车能更好的接驳城市公共交通(包括轨道交通和公交车)为市民生活带来便利,对乘客的虹吸效应日渐增强。从《滴滴出行2017年度城市交通出行报告》计算的中国主要城市的“通勤焦虑指数”可知,我国大中型城市的通行焦虑仍处在较高的程度,而网约车在缓解出行焦虑、提供更多的车辆供给、保证市民出行方面起到了较大作用。在这种情况下,无论是网约车公司、司机还是乘客,都会对政府有关网约车的严格规制表示反对和不满,这约束了现实中有关部门具体规制政策和规制行为的开展。但是,如前面所提到的,传统出租汽车公司作为原有市场的垄断者,在面对利益受损的情况下,也会与司机一样推动罢工示威等威胁社会稳定的方式,这使得无论是国家政策还是具体规制过程,对网约车规制又都会趋向于更严格。如对某市有关规制政策的征求意见稿和正式发文相比,可以看出在不同利益诉求下,后者比前者增加了本市户籍或居住证、年龄要求未达到国家法定退休年龄、具有营运车辆相关保险等要求。
四、多重逻辑的冲突:政策缝隙与规制失灵
上述分析表明,在城市发展过程中,互联网使得私家车完成了向网约车的转变,国家逻辑、行政逻辑、市场逻辑之间的互动驱动着多重行动者(政策制定者、政策执行者、消费者、生产者等)的行为取向,并出现了冲突与互动。
政策制定者,比如交通运输部和各地方政府在国家逻辑的引导下,在固有利益结构和庇护体制的影响下,公共利益和行业利益交织在一起。一方面,“互联网+”作为国家战略日益成为中央工作的重点与热点,而网约车正是互联网科技平台与公共交通融合发展的产物,因此无法绝对禁止网约车。但另一方面,在“维持社会稳定”的诉求下又不得不考虑对网约车实施严格的规制政策,比如设置较高的准入门槛以应对现实情况。但是,这种妥协的规制政策导向较大程度影响了政策执行者们对规制政策的执行。在压力型体制的影响下,职能部门不敢不执行规制政策,同时出于减少行政成本和自身管理便利,以及来自社会各方面的压力,加上互联网平台下网约车的筛选成本较高和乘客出于自身利益考虑取证难度较大等因素,使得职能部门将采取运动式执法的方式。另外,在网约车规制中交通局负责城市的出租车、地铁等客运交通出行方式的运输管理,地方财政部门、发改委和公安部门也是网约车规制的相关部门。但这些部门往往出于维护自身部门利益的需要,较少给予交通部门协助,导致客运管理部门深陷“要人没人”“要钱没钱”的窘境。对网约车的政府规制意味着部门过高的行政成本,交通管理执法部门更愿意用运动式执法来满足上级的规制要求,对网约车的规制“雷声大、雨点小”。
可见,国家逻辑和行政逻辑之间存在着矛盾,政策的两面性和选择性、运动式执法之间的不可调和的缝隙为市场逻辑发挥作用提供了空间。网约车在政府规制下仍有活动的空间而非“一管就死”,而市民也会选择“用脚投票”增加对网约车的消费,网约车市场的繁荣发展得以避开政府约束。但是,严苛的规制政策也使得市场不得不为此支付高额的交易成本,网约车平台公司需耗费大量谈判成本用于游说有影响力的政府官员、利用媒体制造舆论等,这对网约车市场的发展产生了一定影响。但传统出租汽车公司在面对利益受损的情况下,也会用推动司机罢工示威等极端方式对政府施加压力。同时,政策制订与执行间的缝隙也为网约车的发展埋下了隐患,可能导致新的“市场失灵”。网约车借助网络平台可以将私家车转换为网约车,但由此带来的安全隐患也不容小视。与传统巡游车相比,网约车不一定像巡游车一样安装GPS和行车记录仪等工具,并且平台出于利润的追求,对车辆审核的缺位让车辆的安全状况和车主的个人素质存在不确定性。乘客基于“有限理性”仅考虑低廉的车费而较少考虑潜在的风险,对网约车审核降低带来的成本减少实质上向全社会转移,即将内部成本转移到外部,由民众承担安全的成本和风险。另外,网约车平台的“烧钱大战”使得不公平竞争甚嚣尘上,掠夺性定价使得巡游车逐渐被挤压出出租车市场,可能诱发新的市场垄断。
结合上述分析可知,网约车规制,本质上是特定政策空间内多元行动者之间的利益博弈过程。多元行动者的不同利益及其冲突,构成了网约车规制过程中的多元逻辑,这包括国家逻辑(指向宏观战略和社会稳定)、行政逻辑(指向管理有序和管理绩效)和市场逻辑(指向市场利润和服务效用)。三种逻辑的相互影响,在很大程度上影响了网约车规制效果,即严格规制或者规制失灵。在多重逻辑中,国家逻辑经常取代市场逻辑和行政逻辑变成唯一逻辑,这使得中国网约车规制效果呈现出高度不确定性。也即,严格规制还是规制失灵与国家任务有关。转型期中国的政府—市场关系,并非政府—市场职能边界的简单划定,而是被特定政策空间内多元行动者之间的利益博弈过程所建构;由于这种博弈过程的复杂性和不确定性,中国的政府—市场关系也呈现出复杂性和不确定性。
五、讨论与结论
出租行业里具有多重独立的利益实体:政府、出租车企业、司机以及乘客。更重要的是出租车行业利益实体之间有太复杂的利益关系网。从广义上说,政府与官员,政治家和规制者,规制者和被规制者之间都存在某种代理关系。委托者与代理者的效用函数是不同的,规制者追求公共利益最大化,被规制者追求自我利益最大化,他们之间的利益追求在很大程度上是冲突的,即一方利益的获得往往就是以牺牲另一方的利益为代价,并且在整个利益博弈的过程中各个利益实体之间都互不相让,所以想通过理性的规制设计使得整个出租车行业达到经济学意义上的“帕累托最优”几乎不可能。而在网约车出现后,不同多元行动者的利益诉求及其冲突达到了新的高峰。网约车作为城市出租汽车在“互联网+”国家战略下的应用与实践,与民众生活息息相关,也引发了高度关注。在网约车规制过程中,国家逻辑与行政逻辑之间的矛盾在根本上为规制失灵埋下了隐患,而两者之间的缝隙为市场逻辑提供了发挥空间,也导致了更深层次的规制失灵。现实中网约车的政府规制即为上述多重逻辑的冲突与互动的结果。
网约车的规制,本质上是城市政府提供的公共服务。而网约车的规制效果的不确定性,本质上意味着公共服务供给的碎片化。从目前的状况来看,这在本质上是总体性体制下的行政运作结果。总体性体制将政治过程和行政过程合一,导致其影响下的行政体系集政治竞争与行政竞争于一体,官员集政治官员和行政官员于一体,这种双重属性导致不同利益集团间的相互冲突和相互妥协,只能转移到行政过程发生的场所,即行政组织和政府体系内部。这种将政治过程嵌入行政过程的机制,直接导致了中国行政组织的双重属性,即同时具有组织现象和制度现象双重属性。而网约车规制效果的外在表现,是这种双重属性发挥作用的结果。其中,政治过程、生产、消费市场和福利供给有着各自不同内在逻辑,多重逻辑间的张力显示了“互联网+”的时代特征,如何回应也成为下一步政府需要考虑的城市重要议题。
(感谢中山大学朱峰同学对本文调研和写作的贡献)