城市治理中邻避问题的公共价值失灵：问题缘起、分析框架和实践逻辑*

王佃利 王 铮

一、问题提出与文献回顾

“邻避”概念最初源于20世纪70年代欧海尔 （O’Hare ）的Not On My Block一词，随着学界对于邻避议题的逐步深化以及实务界频发的市政设施、垃圾处理等邻避设施的公共管理问题，最终演化为目前我们统一使用的邻避（Not In My Backyard）一词。邻避问题于2007年前后进入我国学术界的视野，关于邻避的研究一时间百花齐放，在近10年内迅速成为学者们竞相关注和讨论的热潮。邻避现象的本质是邻避设施的“成本—收益”不对等，即社会效益由大众共享而负外部性则由临近居民承担，①邻避设施的负外部性和成本—效益的不均衡，是导致邻避冲突的主要原因。②何艳玲：《“中国式”邻避冲突:基于事件的分析》，《开放时代》2009年第12期。国内十余年的研究征程已经使邻避这一议题逐渐多元和渐具包容性，无论是研究主题上对于邻避出现的原因、类型、冲突对策的解释，还是研究方法上的实证研究、定量与定性研究的综合运用，抑或研究视角上多学科、多维度、多阶段的切入，都为我们呈上一幅波澜壮阔的研究图景（表1）。

表 1 邻避议题分析维度和观点

综合以往的研究可以发现，学者对于邻避议题的认知大致上存在三种路径：其一是从认识论的角度塑造对于邻避现象“善”与“恶”的认知，现有研究多关注邻避“恶”的一面，无论是政府机构、邻避设施运营方、当地私营部门还是普通民众，无不“谈邻避而色变”，似乎邻避问题已经成为城市治理领域难以根除的疑难病症；其二是从本体论的角度出发，立足于“是什么”和“为什么”的问题，将邻避界定为伴随城市化而产生的客观现实，在结合我国邻避冲突现实的基础上重点探析了邻避冲突的原因、类型特征以及进一步研究深化的方向与趋势；其三以工具论为取向，基于对某种价值判断来建构社会现实，主张通过调整政社关系、构建协商对话机制、空间和环境正义等角度来回答“怎么做”的问题。

就第一种路径而言，对于邻避设施在价值思辨的考量，是将其作为一种“善”抑或是“恶”，很大程度上会影响政府对于施政方式和治理策略的选择，但目前的研究多聚焦于邻避的负面效应，仅有为数不多的学者关注到邻避冲突“善”的属性：邻避体现了民众自私自利的情绪化反应，但同时也是民众为争取环境平等权而发起的正义运动，①陈宝胜：《邻避冲突基本理论的反思与重构》，《西南民族大学学报(人文社会科学版)》2013年第6期。从更广义的层面上来看， 邻避冲突的出现也有助于促进社会政治发展和技术进步，②李照作：《邻避冲突及其对社会管理的启示》，《郑州大学学报(哲学社会科学版)》 2013年第6期。可以增进由于公共价值的缺失而忽略的社会回应以及帮助地方公众寻求找回那些在之前被政府忽略的公共价值。③王佃利：《邻避困境：城市治理的挑战与转型》，北京：北京大学出版社，2017年，第11页。我们认为，邻避并不是十恶不赦，其存在与高速发展的城市化和与之伴随的自主意识的觉醒息息相关。因此，在价值层面首先要对邻避问题持包容性的心态，正视由于公共价值缺失而引发的民众非制度化参与行动，并尝试找回缺失的公共价值。

就后两种路径的选择，目前国内学者多以第一种路径——即基于客观的社会现实，在保持价值中立的基础上探析邻避问题。它疏忽了多元价值的冲突对邻避问题的塑造，且多数将邻避过程简化为“政府公布选址—民众抗议—政府妥协”的二元互动过程，缺失了对私营部门、非营利组织等主体在邻避过程中所扮演角色的探讨，忽略了正是由于政府所奉行的公共价值未充分重视私营部门、民众、非营利组织的价值偏好而诱发了邻避问题；对于邻避治理的研究随着邻避问题的结束而结束，陷入“就邻避而论邻避”的桎梏，关于邻避治理的对策研究多呈现技术主义路线，没有从宏观层面认识到邻避所引发的公共价值失灵对于政社关系造成的潜在的长期负面影响。虽然我们能够透过各种机制在商定的决策过程中表达自己的偏好， 但结果可能还是强加于人的，因此，治理关乎决策最优化， 但不是一个技术问题，而是一个价值观问题。①左晓斯：《治理究竟是什么》，《学术研究》2015年第10期。近年来，有学者逐渐关注到邻避和群体性事件背后隐匿的价值冲突和价值管理失灵问题。群体性事件折射出价值认同和认知上的冲突，尤其表现为社会价值导向与个人价值取向之间的冲突，这是社会治理者最值得担忧的话题；②顾红亮：《价值冲突的化解之法与价值取向的话语策略》，《探索与争鸣》2016年第9期。邻避是各级政府所秉持的“开发主义”和“科学主义”的价值与邻避附近居民秉持的“后物质主义”价值—强烈的风险意识和生活品质追求之间的价值冲突。③张乐、童星：《“邻避”冲突管理中的决策困境及其解决思路》，《中国行政管理》 2014年第4期。

以往邻避研究的理论映像的多彩和现有学者对邻避治理中价值冲突的关注，为挖掘邻避治理背后的逻辑提供了新的切入点。邻避在价值层面可以视为公共价值管理失灵——政府奉行的价值和社会价值的结构性冲突，而邻避治理则是以政府为首、社会多元力量为辅的对于公共价值失灵的弥合。循着这种研究路径，本文将公共价值理论引入邻避问题，在重新审视邻避问题的基础上尝试对其治理过程中出现的现实问题进行价值分析，即邻避是否存在矫枉过正的倾向？对私营部门和非营利组织在邻避问题中发挥的作用的研究是否存在学术真空？公共价值管理失灵在邻避问题中何以产生，又何以塑造了邻避问题？

二、邻避治理的公共价值维度

（一）公共价值与公共价值失灵理论

哈佛大学教授莫尔（Moore）于1995年在专著《创造公共价值：政府战略管理》中最早提出公共价值一词，阐述了公共价值的基本框架，初步回答了什么是公共价值、由谁创造公共价值以及如何创造公共价值的问题；④[美]马克·H.穆尔：《创造公共价值：政府战略管理》，伍满桂译，北京：商务印书馆，2016年，第50-52页。斯托克（Stoker）指出公共价值不仅仅是公共服务的使用者或生产者的个人偏好的提升，而要依赖于政府官员和关键利益相关者的协商建立的网络来递送价值，将更广泛的参与者视为决策过程的合法成员；⑤Stoker G,“Public Value Management: A New Narrative for Networked Governance”，American Review of Public Administration, vol.36, no.1, 2006.波兹曼（Bozeman）辨析了一组概念，公共价值若只是公共职位所表达的价值，那么它仅仅是“价值”，而不是公共价值，如果他们只不过是个人对于公共行为的私人价值观，那么这同样不是公共价值，而是“政治偏好”；⑥Bozeman B,“Debate: Public Value Trade-offs and Methodological Trade-offs”，Public Money& Management, vol.28,no.3, 2008.波兹曼在分析传统市场失灵的基础上构建了公共价值失灵模型，并指出公共价值失灵不是一个基于成本—利益分析的政策制定工具，而是一个促进公共价值和经济价值协商的框架。⑦Bozeman B,“Public-Value Failure: When Eff i cient Markets May Not Do”，Public Administration Review, vol.62, no.2,2002.

国内对于公共价值的研究起步较晚，对于公共价值的研究大致上始于2007年前后。研究的主题多从范式转换和哲学价值层面对公共价值的基本框架进行规范性分析。何艳玲认为公共价值关注集体偏好、重视政治作用、推行网络治理、重新定位民主和效率关系，并将公共价值的内涵进一步明晰为关注结果与公民的主观满足的具有增加和被创造的积极属性的价值体，⑧何艳玲：《“公共价值管理”：一个新的公共行政学范式》，《政治学研究》 2009年第6期。公共价值管理范式满足了人们对公共行政进行全新描述的需求，能将人们对价值、制度、系统和过程的争议融合在一起从而催生出新的洞察力；王学军将公共价值区分为结果导向的公共价值和共识导向的公共价值，前者关注“公共价值如何被创造”以及“如何确定公共价值的创造”，后者则聚焦于公共价值的实现和冲突整合问题；⑨王学军、张弘：《公共价值的研究路径与前沿问题》，《公共管理学报》 2013年第2期。包国宪以公共价值理论为基础探析了我国的绩效治理问题，从纵向和横向两个方面分析了社会层面的价值需求调研对于公共价值创造的重要性，以及政府的政策行为要最大限度的承载公共价值。①包国宪、王学军：《以公共价值为基础的政府绩效治理——源起、架构与研究问题》，《公共管理学报》2012年第2期。

上述研究的主题涵盖了对其作为一种范式的争论、与传统公共行政和新公共管理异同的分析以及对政府行为和政策模式的引导。但毋庸置疑的是公共价值管理作为一种后治理时代极具包容性和解释性的理论，其对公共价值的实现路径、对公共政策、政府行为模式的反思，为分析邻避问题带来了新的切入点。邻避问题的治理网络涉及政府、设施运营方、私营部门等诸多主体，邻避问题既是利益和权利的分配重塑，更是公共价值的创造、传递、失灵与规范整合。

（二）公共价值失灵与邻避议题的耦合

波兹曼将“公共价值”界定为“一个特定社会渴望向所有公民提供的特权，规范性标准，社会支持，权利和程序保证”，②Bozeman B, Sarewitz D,“Public Values and Public Failure in US Science Policy”，Science and Public Policy, vol.32,no.2, 2005.它不是静态的，不可改变的，甚至公共价值自身可能也会存在冲突。③Bozeman B, Sarewitz D,“Public Value Mapping and Science Policy Evaluation”，Minerva, vol.49, no.1, 2011, pp.1-23.当市场和公共部门都不能通过提供服务来实现某些核心公共价值时，公共价值失灵便会产生。波兹曼构建了公共价值失灵框架，需要解释的是，该框架并不是一种基于成本效益分析的工具，它不需要就价值观达成共识。相反，它是促进审议和诊断公共价值可能失灵的一种手段。④Bozeman B,“Public-Value Failure: When Eff i cient Markets May Not Do”，Public Administration Review, vol.62,no.2, 2002.因此在公众价值失灵模式下，关键的问题不在于市场是否有效，而在于是否存在不能提供的基本公共价值，即并不是说政府只有在市场失灵时才应采取行动，而是政府应该在能够帮助弥补公众价值失灵时采取行动并有所作为。⑤Feeney M, Bozeman B,“Public Values and Public Failure: Implications of the 2004-2005 Flu Vaccine Case”，Public Integrity, vol.9, no.2, 2007.

邻避冲突是以政府奉行的经济价值与社会遵循的价值之间的冲突所引发的公共价值失灵问题。经济增长在很大程度上是一种工具价值，⑥Bozeman B, Sarewitz D,“Public Value Mapping and Science Policy Evaluation”，Minerva, vol.49, no.1, 2011.而不是公共价值，不同价值的秉持方对于各自奉行的价值追求开展博弈和谈判行动，由此引发城市领域的各种社会运动，当各方的价值无法调和或者产生强烈冲突时，表现为各种利益诉求的社会抗争便会出现。因此，邻避的化解也是对于公共价值的弥合。

公共价值失灵框架在分析邻避议题上有自己独特的视角，弥合了邻避研究的需要。作为一种新的思考政府活动和服务递送方式的理论，公共价值失灵理论不同于以往狭隘的市场失灵和政府失灵理论，其跳出传统的政府—市场、政府—社会对立的狭隘视角，而将政府、市场与社会统摄到公共价值的创造和识别中，通过公共偏好的识别界定、公共价值的创造将民主与效率问题有机的整合起来，并使决策者能够对除了经济效率和经济增长的问题之外的科学政策中的公共价值和分配意义做出严格判断。

波兹曼认为如果核心公共价值由于政策制定过程中的缺陷而被限制，或者没有足够的手段确保核心价值观的衔接和有效的沟通，或者由于聚合价值的过程出现扭曲，那么公共价值失灵就有可能产生，对于公共价值失灵，有7个指标可以进行确认（图1），这7个指标共同构成了公共价值失灵框架。

根据波兹曼的公共价值失灵理论，我们可以窥视邻避治理过程中诱发价值冲突的部分原因。在此我们无意于对公共价值失灵框架的每一个维度标准做出详尽的语义阐释，也无意于教条般的逐条套用该框架，而是结合现实场域中的具体邻避议题，尝试从公共价值失灵框架中找到对应的逻辑起点，以期为邻避问题的化解提供新的思路。

三、我国邻避治理过程中的公共价值失灵

公共价值和价值共识在邻避研究中被忽视的同时，现实场域中的公共价值失灵却频频发生。从北京六里屯垃圾填埋场到广州千人集会抗议南景园变电站，再到四川什邡钼铜事件等，由公共价值冲突而导致的邻避事件在地域范围以及所涵盖的项目类别上都呈现扩散趋势。借助波兹曼的公共价值失灵框架，我们从政策过程诱发的公共价值失灵以及补偿失灵两个角度分析邻避问题，并将邻避项目所涉及的主体以及奉行的价值统摄进思考的范围内，就价值冲突、整合手段构建分析框架（见图2），以识别并且梳理邻避治理过程中的公共价值失灵与价值共识的达成路径。

图1 公共价值失灵框架

图2 基于公共价值失灵的邻避分析框架

（一）社会价值传达和聚合机制失灵

如果核心公共价值观因政策制定过程中的缺陷而被忽视，或者没有足够的手段来保证核心价值的表达和有效沟通，抑或价值聚合的过程导致扭曲，那么公众价值失灵便可能发生。①Bozeman B,“Public-Value Failure: When Efficient Markets May Not Do”，Public Administration Review, vol.62,no.2, 2002.对所要实现的“公共价值”的不同认知会导致不同的行为路径，甚至诱发不同价值拥护者间的冲突，邻避冲突便是这种价值偏差诱发公共价值失灵的典型表现。政府部门奉行的是整体效益最大化的单一价值，民众关注的则是生活质量和自身权益，非营利组织关注的是环保议题，企业关注的是自身经济效益的提高而非社会效益的最大化。社会多元主体基于自身价值的不同认知，便不可避免会发生价值的冲突，加之政府奉行的价值在实践中往往具有“强逻辑”，体制内沟通渠道的闭塞和政府一元控制导向下的邻避管控，使社会价值的递送边缘化。公共价值失灵也就由此产生。在我国邻避群体性事件的现实语境下，此类公共价值失灵多表现在下面几个方面。

第一，决策主体——代表性不足和“主观同质性“问题。在邻避决策的代表性方面，传统的研究路径关注于政民互动，参与邻避听证会的多为受邻避设施影响的民众代表。听证会虽有企业代表参加，但多数是邻避设施的运营方或者当地大型企业的代表，疏忽了企业内部的异质性和代表性问题——不同企业由于自身立场和行业特性而对邻避设施的不同态度和行为。一项关于企业竞争对邻避事件的研究表明，企业对邻避事件的塑造至少要从三个方面分析：邻避设施运营方会想办法澄清邻避设施的负面影响，受邻避设施影响的同行业企业以及受其负外部性影响的相关企业则会采取体制内外的隐蔽或公开的手段阻挠邻避设施，甚至进行街头动员。②王军洋：《超越“公民”抗议:从企业竞争的角度理解邻避事件》，《中国行政管理》2017年第12期。因此在邻避决策的企业层面，至少应关注这三类企业的不同诉求，而且讨论的议题要涉及到具体的细节问题：对邻避设施的运营方要督促其在听证会上主动公开项目信息，对与邻避设施同行业竞争的企业从产业结构层面商议可行性，对受邻避设施负外部性影响的企业要商议具体的补偿措施。

第二，决策思维——封闭式决策和管控式思维。政府在事前采取消息封锁，决策伊始未对相关利益主体进行沟通或者沟通不足便出台选址政策。民众对涉及到自己切身权益的邻避选址全然不知，在邻避设施开始动工之际方才知晓，在群体性事件爆发之后，政府采取控制手段或者通过协商小组和民众进行谈判，这种处理效果可见一斑。信息的不透明，决策过程的封闭，群体性事件解决的控制导向，都限制了将民众、私营部门的价值纳入到邻避决策的过程中。

第三，决策过程——技治主义①所谓技治主义，是指决策者过于倚重专家系统及其专业知识，同时试图将政策过程转变为去政治化、消除民主参与和公共协商之需的技术性事务的状况。和形式化决策泛滥。在波兹曼看来，没有人否认科学界在评估研究的技术质量方面有很高的技巧，但是在评估研究的社会价值方面没有人拥有更为特殊的培训，技能或合法性。②Bozeman B, Sarewitz D,“Public Values and Public Failure in US Science Policy”，Science and Public Policy, vol.32,no.2, 2005.一项针对科学家的政治观点和价值观的调查表明，科学家和普通大众之间往往有很大的差异，专家的价值可能类似于那些具有与他们自己相似的社会经济属性和生活经历的人，此外，民众还没有投票给科学家或者以任何方式将他们指定为公共价值的“官方”表达者或法官，科学的公共价值在个别项目层面很难确定。邻避项目往往经过层层的设计论证、风险环评，然而吊诡的是，汇集了如此严谨的专业性和科学性的方案在公布或者执行时却受到社会的一致阻挠。一项关于群体性事件和技治主义决策的研究表明，专家决策的“塔西佗陷阱”、丧失公共性内核的政策过程以及高建构性和条件性的决策知识共同构成了技治主义的整体性危机。③肖滨、费久浩：《政策过程中的技治主义：整体性危机及其发生机制》，《中国行政管理》 2017年第3期。邻避议题往往涉及技术层面的问题，但价值层面——民众对环保的诉求、承受风险的意愿以及相关企业对自身利益的考量等议题也不容忽视 。然而现实中存在对价值考量的决策过程刻意“去政治化”的倾向，而突出技术协商和形式决策过程。

（二）可替代性机制——补偿机制失灵

市场机制可以弥补特定资源的损失，或提供替代资源的损失。虽然这样的机制从市场角度来看可能是有效的，但从公共价值角度看却是失败的。也就是说，在基于市场失灵的政策中，公共价值失灵往往是过度依赖用货币替代有形资源或自然资源的结果。因为其一是很多社会效益都不能有效地以货币单位来解释，④Bozeman B, Sarewitz D,“Public Value Mapping and Science Policy Evaluation”，Minerva, vol.49, no.1, 2011.其次是这种交易会使受害者受到伤害，并总是在某种经济或政治胁迫下发生。在邻避设施的选址和建立环节往往涉及征地问题，而具有污染和风险型的邻避设施，政府和设施运营方又倾向于使用经济补偿政策对其损失进行弥补，尽管现有的补偿方式愈发多元，但补偿失灵的现象却并不因此而减少。

首先是现有的补偿机制失灵。2016年国务院办公厅印发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，意见明确提出权责统一、合理补偿、谁受益、谁补偿的原则。在此原则指导下，各地结合自身邻避设施的具体情况开展了针对性的补偿措施。2014年杭州的中泰事件，杭州市政府联合余杭区政府通过向中泰街道投资数十亿元来改善生态、生活和生产环境，并专项划拨千亩土地保障当地产业发展，此项举措极大改善了附近居民对垃圾发电厂的抵触情绪；2016年的潮南垃圾焚烧发电项目，汕头市政府通过上千万元的征地补偿，协助城乡居民缴纳社会保障费用、按人口每年给予固定补偿来改善邻避项目带来的社会抵制；2016年的汕尾陆丰甲湖湾火电项目，陆丰市政府协同项目建设方合伙出资上百万元对当地的基础设施进行更新，邻避项目在10个月内顺利开工。上述案例表明现有的补偿机制在推动邻避设施的建设、消除民众的抵触心理方面具有比较明显的效用，但同时不难发现，上述邻避项目都存在以下共性。

第一，上述邻避项目均属省级甚至国家重点扶持的项目，也就意味着项目建成后社会效益明显、能带来明显政绩、项目的预算资金相对充足，因此当发生邻避事件时，当地政府更有意愿和能力和邻避设施的运营方协商来共同出资补偿受邻避项目负外部性影响的民众。第二，上述项目都是同一片辖区内部的项目， 基本不涉及到跨区域的问题，对于补偿对象的界定在技术上更具可行性，无需考虑跨部门协调、跨区项目的通盘估算以及牵扯到的历史遗留和制度冲突问题。第三，补偿的范围大多数涉及征地补偿，补偿的方法包括按照人口或征地范围进行现金补偿，具体的补偿标准容易界定和测量，除对沟通技术要求较高外，基本不存在技术障碍。

然而，一项对上海市若干具有代表性邻避设施的实证研究发现，“谁影响谁补偿、 谁受益谁补偿”的补偿原则实施起来异常困难，比如跨区域邻避设施的补偿对象很难清晰界定、邻避设施带来的损失难以在技术上测量、法律法规障碍、项目建设和运营阶段的污染防治成本、社会稳定成本以及各种补偿成本等无法纳入投资概算，①汤汇浩：《邻避效应：公益性项目的补偿机制与公民参与》，《中国行政管理》2011年第7期。由于资金来源有限，政府也不愿意为一些规模较小的邻避项目划拨资金或者游说邻避设施运营方共同出资对利益受损方进行补助。

补偿失灵的第二层次是并非所有的价值都可以用替代品补偿。标准经济核算倾向于侧重于边际福利，注重资源的可替代性，而忽视了资源减少、不可替代以及不可逆转性，如果资产已经耗尽并且发生危害，那么就要用货币资产进行补偿，②Bozeman B,“Public-Value Failure: When Efficient Markets May Not Do”，Public Administration Review, vol.62,no.2, 2002.尽管现在已有学者关注到纯经济补偿的弊端和适用条件，并且指出社会心理性补偿在缓和民众的抵触情绪方面具有独特作用，但是类似生命健康权这样的核心权利无法通过其他任何途径进行替代和补偿。然而在价值层面对该问题进行审视不难发现，生命健康的损失是否可以通过其他补偿措施弥补？经济方法依赖于强有力的补偿和可替代性，这一策略需要潜在的替代品和交换价值，然而对于生命健康权这样的权益是不存在可接受的交换价值的。

（三）利益囤积与政府空洞化

如果一个公共政策的目的是为了帮助一个大集团而获益，那么这个公共政策的利益就会被一个小得多的集团所占有，那么公共价值失灵可能就会发生。③Bozeman B, Sarewitz D,“Public Values and Public Failure in US Science Policy”，Science and Public Policy, vol.32,no.2, 2005.经典的市场失灵问题是外部性或溢出效应，即外部性的成本和收益阻碍了有效定价的尝试，因此导致市场失灵。同样，公共领域的福利若因为某些原因未能在人口中自由分配则会引发公共价值失灵。

邻避领域的利益囤积主要集中在两个方面。其一是地方政府GDP主导的刚性发展逻辑容易导致项目收益的囤积，即使邻避设施具有很强的正外部性，但是这种正外部性却没有自由公平地在社会中进行分配，而是集中在少数利益相关者的群体。经济增长正是地方政府引入邻避项目的初衷，邻避冲突发生时，地方政府的主导话语也往往是该项目建成投产后年均销售收入以及拉动经济增长的百分点。④凤凰网：《石油巨头逐鹿西南：彭州石化将启动》，http://f i nance.ifeng.com/roll/20101224/3109676.shtml，2010年12月14日。其二是现有的邻避决策模式容易促使决策沦为优势群体利益和价值偏好囤积的工具。在政策议程中获得一席之地后，科学政策落入了同样利益集团政治和机构惯性力量的牺牲品，而这正是大多数政策领域的特征，往往导致了现状的渐进性改变。⑤Bozeman B, Sarewitz D,“Public Value Mapping and Science Policy Evaluation”，Minerva, vol.49, no.1, 2011.

除此之外，在公共价值失灵框架下，提供者不足同样会诱发价值失灵。邻避领域的提供者是指由于“委托代理”的兴起，包括外包和出售公共事业而引发的监督不足，从而使公共价值遭受侵害。如果政府不具备确保核心公共价值的能力，而是依靠最低的公开招标，政府便容易沦为承包商的人质，这样公共价值失灵的可能性就会增加，由此也会提高邻避冲突的可能性。

四、公共价值管理视角下邻避问题的化解

（一）寻回失落的公共价值——邻避事件的再审视

对邻避问题的价值审视——是将其作为一种“恶”还是作为一种正义的维权行动，抑或不同利益主体之间的价值博弈，直接影响到邻避治理的策略选择。目前邻避治理的现实语境下，邻避运动往往被定义为政府对立面的集体行动，政府视民众为只关注个人私利而无视社会效益的情绪化个人，民众则视政府为不顾民众利益只关注政绩的官僚化组织。在这种模式取向下，邻避项目开工之前政府往往不重视信息公开，在邻避冲突爆发之后政府才开始通过听证会、网上答疑的形式向民众阐释有关信息，民众由于对政府公信力的不信任，产生“遇邻避则反对”效应，最终政府往往屈从压力叫停邻避项目。我们认为，邻避冲突本质上是邻避选址和邻避决策过程中对社会价值缺乏回应以及社会价值的边缘化而导致的公共价值失灵。因此，邻避治理可以视为对公共价值的弥合，在此过程中，政府所代表的追求整体效益、效率的价值以及民众追求的个体健康、环境的价值、企业追求的自身利益最大化价值以及非营利组织追求的环保价值，都应该囊括进公共价值的创造中。面对邻避冲突，我们需要重新审视思考该问题的逻辑起点，跳出“就邻避而邻避”和“邻避妖魔化”的桎梏，以更加包容的心态寻回失落在邻避治理中的公共价值。

（二）凝聚价值共识——多元主体的偏好吸纳

现代政府的改革，尤其公众参与，其真正的本质不是协助政府科学决策，也不是反映大多数民意，而是构建在协商基础上的共识，因为“公共利益来自于价值的分享对话”。①何艳玲：《“无变革的改革”:中国地方行政改革的限度》，《学海》2016年第1期。在邻避风险和利益的分配上都需要民主的输入，价值偏好的递送嵌入在整个邻避治理过程中。当地政府的一个重要使命就是创造社会价值递送的平台，使其参与并讨论有关他们的偏好的过程中，以达成价值共识，具体来说应通过下述几个方面吸纳社会价值。

首先，完善社会价值的递送机制，通过治理网络吸纳私营部门和非营利组织与民众的价值偏好。在科学政策中，价值表达失灵的普遍原因是缺乏允许非科学家在大多数科学领域对公共投资和优先事项有重大发言权的机制。②Bozeman B, Sarewitz D,“Public Values and Public Failure in US Science Policy”，Science and Public Policy, vol.32,no.2, 2005.结合中国邻避治理的语境，这里的机制意味着在信息公开和决策方面，环保组织、企业和民众代表更应该有实质性的价值表达渠道。可以针对民众开设专栏按照时间段公开邻避设施的指标检测情况，甚至可以邀请民众代表实地参观其他省市该类型的邻避项目；对企业而言，根据企业的立场、行业以及与邻避项目的竞争关系展开针对性的对话是其价值递送的逻辑起点，对不同立场的企业采取不同的价值递送机制：一是邻避设施运营方要及时在听证会上公开项目的真实信息，直面民众的质疑，同时对于自身的价值诉求也可以以书面形式向社会公开；二是与邻避设施存在竞争的同行业企业，尤其是规模和影响较大的同行企业，政府要和其协商是否通过产业整合升级、淘汰转型抑或政策优惠的方式降低新引项目对其的影响；三是对于受邻避项目负外部性影响的相关企业，要搭建对话平台，就是否通过政策补偿、如何补偿、以及补偿的标准问题展开磋商；环保组织则要发挥好其在政策倡议、组织化动员民众、科普宣传以及规范维权行为等方面的影响。

其次，提高多元主体参与和理性参与的能力，以提高其表达集体偏好、参与邻避协商和决策的质量。民众要增强其组织化程度，利用环保组织的科普宣传、政策倡议将民众纳入理性对话的平台之内；其二要利用信息优势增强谈判能力，收集政府和专家忽略甚至不知道的有关该项目的风险信息和数据，以改变政府、专家和运营方对信息的垄断优势而带来的社会话语权缺失问题。企业可以尝试利用自身的资源优势，帮助环保组织和民众发掘邻避项目的风险信息，以及分析政府和专家决策中存在的问题。环保组织则可以发挥组织化优势，将前期与民众和企业收集到的证据通过正式渠道理性地向政府提出诉求，并就双方的分歧展开磋商对话。

（三）综合运用补偿机制和制度机制

现有补偿机制除却直接的经济补偿、社会保障基金补偿之外，也逐渐通过修缮公共服务设施等手段缓解社会对邻避设施的抵触心理。补偿机制在缓解民众情绪、构建理性对话方面发挥着不可或缺的作用，但同时由于其适用的条件范围也常常面临补偿失灵。因此一个可行的思路是，对不同的项目要审慎运用补偿机制和其他制度机制，比如对于垃圾焚烧类的污染项目以及污名化类、心理不悦类的项目，主要的化解对策是在制度层面拉长公众的参与链，在做好宣传工作的同时消除民众在心理、视觉和风险感知方面的刻板印象；对于PX类石化工业项目则要综合运用补偿和制度机制，对于受损的环境权益和物质权益给予补偿（包括民众和同行业竞争的其他企业、受负外部影响的企业）；对于核电等重大项目则要慎重考虑潜在风险问题，并在价值层面审视其他的补偿机制是否可以弥补由此带来的损害。

（四）加强对项目运营方的监管

为减少邻避项目生产中的利益囤积和政府空洞化现象，一个可能的方向便是提高决策的透明度、参与度以及加强对项目运营方的监管，有关邻避决策质量的改善我们在“价值共识”部分已经详细阐述，因此此部分的主要焦点便是加强对项目运营方的监管。政府效率不高，因为它缺乏拥有技术效率的所有者和经营者。①Bozeman B,“Public-Value Failure: When Efficient Markets May Not Do”，Public Administration Review, vol.62,no.2, 2002.因此在邻避设施的运营，尤其是具有明显正外部性的社会大型项目的运营方面，政府往往需要私营企业来承接政府的部分职能，将项目的经营权下放给私营企业，但由于私营企业“自身利益最大化”的价值导向，往往容易致使社会公共价值受到侵犯，此时便需要政府通过加强监管来传导公共价值。现有的做法是成立项目管理委员会进行项目的监管，除此之外一个可能的措施是通过建立监管信息平台，实施动态的可持续的信息发布，就信息的采集而言，要适当让民间第三方机构和环保组织参与进来协助信息的采集，对于未及时公布相关数据以及指标不达标的项目，要及时对相关责任人进行问责，把监管落到实处。

五、结论

邻避研究理论的日益丰富和现实映象的多彩描绘了发生在城市治理领域的一大世界性难题的图景。隐匿在邻避议题背后的公共价值失灵问题也愈发牵动每一个公共管理者和研究者的治理情怀，通过邻避问题的化解来弥合公共价值失灵和寻回那些曾经被管理者遗失的公共回应，为思考邻避问题带来了新的视野，同时也为公共价值管理建构了新的议题。在邻避场域，作为平衡各种价值的稳定力量，政府首先要激活邻避治理网络中的合作关系，并且确保公共价值在合作的网络中体现出来，不仅是政府奉行的效益、效率价值，更应让公平和参与价值在商议的过程中有所体现，这既包括政府也涵盖不同立场和行业的企业、民众和社会组织，因此价值的递送机制是必要的；在价值层面更要重新审视在邻避问题中所扮演的角色，辩证看待价值冲突，以更具包容性的心态与企业和民众进行价值共识的磋商，对于现有邻避治理机制也要审视运用，以达成邻避问题的“善治”之道；同时需要指出的是，公共价值管理范式是解决复杂公共管理问题和指导现实变革的一个工具，下一步可能的思考是，纵向不同层级的政府部门以及横向同级但不同部门的地方政府所奉行的核心价值是否存在差异，这种差异又如何塑造了邻避议题。