论小农经济和“三农”困境的突破口——兼评“小农立场”*

奂平清

随着工业化、城市化发展和经济结构的变迁，中国的农业和农村发展面临严峻挑战，农业经营形式与规模等问题也成为争论的热点。小农家庭、农业大户、农民合作组织、集体、农业企业，以何者为农业经营主体，争论不已。如在土地经营规模上，有的主张以小规模家庭农场为主，①有的主张发展规模化现代农业，②张新光：《马克思主义小农经济理论及其现实意义》，《河北学刊》2011年第1期。有的主张发展适度规模经营。③许庆、尹荣梁：《中国农地适度规模经营问题研究综述》，《中国土地科学》2010年第4期。在这些争论中，有不少似而非的流行观点，对“三农”问题及城乡发展带来认识上的混乱，也影响着政府相关农业和城乡发展的政策安排。在不同经济发展水平和环境等条件下，土地制度和经营规模及模式对农业、农村和农民的发展会有重要影响，实行什么样的土地制度和经营方式，必须要与经济社会发展水平及结构相适应。因此，“三农”问题研究者要有高度的理论自觉意识，始终要根据中国城乡经济社会变迁的实际及趋势，进行相应的理论探讨和政策研究。

一、小农经济的历史合理性及其在新时代面临的挑战

中国传统农业的基本特征是土地由个体家庭耕耘并以种粮为主的小农经济。中国人多地少的矛盾，以及传统亲属结构中兄弟平分土地的制度，使得男耕女织、农工相辅的小农生产方式在中国历史上长期占主导地位。①《费孝通文集》第4卷，北京：群言出版社，1999年，第200-201页。小农经济结构简单，因此具有顽强的再生机制，使中国社会在频繁的政治动荡中保持历史的持续性和连贯性；小农经济也具有再生产潜力，即使没有资助或与其他劳动者的横向联合，小农经营也能通过增加家庭劳动力、延长劳动时间以及精耕细作，争取单产的提高。可以说，小农经济是社会生产力水平较低条件下最佳的农业生产结构，有其历史的必然性与合理性。②王家范：《中国历史通论》，上海：华东师范大学出版社，2000年，第167-182页。

中华人民共和国成立后的农村合作化运动，在很大程度上改造和消解了小农经济。人民公社时期的集体经营模式，由于片面强调集体劳动和平均分配，再加上以粮为纲、限制副业的政策，严重束缚和抑制了农民的主体性与生产积极性，使得农业劳动生产率低下、农产品严重短缺。改革开放确立家庭联产承包责任制，极大地调动了亿万农民的积极性，解放和发展了农村生产力。在当时，由于工商业机会少，农民生老病死、婚丧嫁娶、养老自救，都要靠土地，因此，按家庭人口和耕地好坏等因素，平均和细碎化地分配土地有利于团结和稳定。③杜润生：《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》，北京：人民出版社，2005年，第124页。家庭承包制下的农户小规模农业经营模式，可以说基本上仍是一种“小农经济”，只是与20世纪50年代前主要为谋生存或自给自足而生产的小农户不同，20世纪80年代后的小农户很多主要是为谋利而生产。④陈勇勤：《小农经济》，郑州：河南人民出版社，2008年，第234页。

家庭联产承包制虽然解决了农民的温饱问题，但解决不了农民的富裕问题。尤其是随着我国生产力水平的提高和市场化、工业化、城市化的发展，农民的非农收入增加，小农经营模式的积极功效已日益弱化，农业发展面临诸多严峻挑战。首先，由于大多数农户难以靠务农收入维持基本生活水准，青壮年劳动力离土离乡务工，农业主要靠年龄大、缺少外出技能的留守人员以化肥、农药和抗生素等“农业技术”的过度使用维持产量，许多地方土地抛荒严重，“谁来种地”的困境日益凸显；其次，在土地小规模且细碎分散的条件下，农户缺乏吸纳现代农业技术和采用现代管理的条件、能力和内在动力，更缺乏农业基础设施等开发性投入的能力和动力，小农家庭也因务农收益低而缺乏对农业人力资本投资的积极性，成为农业现代化的重要制约因素；第三，小规模、分散经营使得个体农户很难应对大市场风险，也极大地制约着农民的农业生产积极性。此外，国家农业补贴的力度在不断增大，但补贴大多是按家庭联产承包制下的数量庞大的“农民”人口发放的，补贴对农业生产并未发挥应有的激励效果。

二、小农经济仍是中国农业和农民的出路吗

在关于中国农业经营规模和模式的争论中，“小农立场”的话语有较为广泛的影响。有学者认为，占中国人口大多数的小农，构成了中国现代化的稳定器与蓄水池。因此，要站在小农立场考虑问题，⑤贺雪峰：《小农立场》，北京：中国政法大学出版社，2013年。农业现代化也必须是以小农经营为主的现代化。⑥贺雪峰：《为谁的农业现代化》，《开放时代》2015年第5期。有学者指出，就如荷兰学者范德普勒格分析的，在世界范围内企业农业模式和公司农业或食品帝国模式日益扩张的过程中，小农和小农农业模式并没有消亡，而且出现了“为了自主性和可持续性”而斗争的“再小农化”的趋势。⑦[荷兰]扬·杜威·范德普勒格：《新小农阶级：帝国和全球化时代为了自主性和可持续性的斗争》，北京：社会科学文献出版社，2013年。小农模式在应对农业、粮食和食品安全等方面各种危机上有积极作用，一个有小农存在的世界会更美好。⑧叶敬忠：《没有小农的世界会好吗？——兼序〈新小农阶级〉中译本》，《中国农业大学学报（社会科学版）》2013年第3期。出于对资本下乡和激进规模化对小农带来伤害的担忧，一些学者批评政府的政策文件一直强调对规模化现代农业经营者的支持和补贴，忽略了对小农及其价值的强调和重视，认为小规模农业或小农的存在对社会保障、社会稳定、环境生态可持续、粮食安全、乡村复兴和文化保护等方面具有积极作用和意义。①付会洋、叶敬忠：《论小农存在的价值》，《中国农业大学学报（社会科学版）》2017年第1期。

在“小农立场”论者看来，中国人口基数庞大、人多地少，即使城市化达到较高水平，将还有众多人口在农业部门就业，农业仍将以小规模、相对劳动密集的小农经营为主。其中，黄宗智等学者关于中国小规模农业前景的分析，可以说最具代表性。他分析认为，中国人的食物消费结构正在从以粮食为主转向与西方相似的粮—肉、鱼并重的结构，这样，种植业内部也需要从“以粮为纲”转向以粮—肉—菜兼重的结构。由于蔬菜、水果的种植和肉蛋奶的生产在土地利用上比种粮需要更高程度的单位面积劳动投入，因此新型农业结构可以吸收更多的农村剩余劳动力就业，实现农村劳动力的供求平衡；农业结构的转变也将带来农业经济效益的增长，从而使务农收入增加，消解农业内卷化的压力，中国长期以来人口对土地的压力问题将由此得以解决。所以，中国农业的出路“不必等待未来的更高程度的城市化，更不在于美国式的大农场，而是在于具有中国特色的、既是高劳动密集型的也是相对高收入的小家庭农场”。②黄宗智：《中国农业面临的历史性契机》，《读书》2006年第10期。中国农业正处于快速增长的城镇化和大规模非农就业、人口自然增长减慢、食物消费结构和农业生产结构转型这“三大历史性变迁”的交汇之中，中国农业应以市场化的种植—养殖小规模家庭农场为主，并迈向绿色农业。③黄宗智、彭玉生：《三大历史性变迁的交汇与中国小规模农业的前景》，《中国社会科学》2007年第4期。

随着经济发展和生活水平的提高，人们的食物消费结构随之发生改变，根据这种需求变化调整农业经营结构，农业部门的产值将进一步提高，农民收入也将有一定的增长空间。但是，如果由此推论中国农业结构转型将能进一步促进劳动密集农业发展和扩大农业就业容量，农业的低收入和劳动力过剩的问题就能在很大程度上得到解决，并据此将小农经济或小规模农业视为中国农业和农民问题的出路的解释逻辑、认识与主张，有诸多方面有待商榷。

首先，无论农业生产结构如何调整与转变，随着经济社会的发展，农业部门的产值在国民经济的比重将是持续下降的，农业部门从业人数也必然呈不断下降趋势。农业部门产值在国内生产总值中的比重持续下降，这是由农产品消费低弹性和消费主义时代非农产品无限扩张的趋势所决定的。根据库兹涅茨的分析，农业部门产值比重持续下降，是由于农产品的需求收入弹性低，同时也在于发达国家中农业部门优势的丧失。农产品的需求收入弹性之所以很低，在很大程度上是因为随着现代经济的增长，技术进步和生产生活方式的变化，非农部门的产品对消费者产生了较强的强制供给和引诱。④[美]西蒙·库兹涅茨：《现代经济增长》，北京：北京经济学院出版社，1989年，第102-103页。改革开放以来，我国的产业结构已发生了很大的变化，第一产业占国内生产总值的比重已由改革开放初的30%下降到不足10%，2016年的三次产业比重为8.6∶39.8∶51.6（见图1）。从国际情况看，随着经济发展和社会结构转型，第一产业的劳动力在全社会劳动力中所占的比重必然呈下降趋势，除了个别地广人稀、依靠高效农业出口为主的国家外，发达国家的农业从业人员一般都在10%以下，而第三产业从业人数都在60%以上。相比较而言，我国第一产业容纳的劳动力比例一直偏高，第三产业从业人员比例增长缓慢。到2016年，农业产值占比只有8.6%，但农业部门从业人员的比重仍占到27.7%。农业部门从业人员过多，是我国城乡居民收入差距持续偏大的根本原因。农业生产部门产值比重和从业人员相对收入的下降，必然会导致劳动人口向第二三产业部门流动。因此，即使是农业部门的深度开发，其所能够容纳和吸引的劳动力也是有限的。

其次，关于新型农业结构中蔬菜、水果及肉蛋奶价格高于粮食，因此务农报酬会增加的分析，可能在有限的区域市场内有效，但忽略了全球化条件下国际市场竞争因素，也忽略了国内农业区域及市场发展程度的差异。就农业发展的市场环境来说，中国的小农面临着前所未有的来自国内外成熟市场的竞争压力和市场进入壁垒。中国人消费结构的变化，对中国养殖农业的发展是一个契机，但无疑也是发达国家借助全球化和国际市场参与竞争的契机，何况发达国家早就先于中国发生了农业内部结构的转型，而且其规模化、高技术的经营模式使得其农产品的市场竞争优势远远高于中国。①汤萱：《技术引进影响自主创新的机理及实证——基于中国制造业面板数据的实证检验》，《中国软科学》2016年第5期。与发达国家相比，我国农业的国际市场竞争力、技术竞争力和劳动生产率等方面都处于明显的劣势，如从农业劳动生产率来看，中国只有美国的1.2%。②刘秀琴等：《中国农业竞争力国际比较》，《华中农业大学学报（社会科学版）》2014年第5期。在产品竞争方面，尽管中国的粮棉油产品的亩净收入大大高于美国、欧盟和南美的生产者，但由于农户小规模经营的净收入总量太少，因此国产农产品无法抵挡国外农产品的挤压和替代，粮棉油“洋货入市、国货入库”已成普遍现象。③何秀荣：《关于我国农业经营规模的思考》，《农业经济问题》2016年第9期。农业经济的纵向专业化水平低和农户经营规模过小导致的农产品生产的高劳动成本，是我国农业竞争力弱的主要原因。④党国英：《有竞争力的农业是经济长期稳定发展的基础》，《光明日报》2014年1月15日。小农收入低下也是农业技术利用低、农业竞争力弱的重要原因，而非粮食作物和养殖业主要依靠的是技术或资本，而不仅仅是劳动密集，因此，缺乏技术和资本的广大小农在农业生产结构调整中并不具备优势。除了国际市场因素，农业结构由以粮为主向，以肉、蛋、奶、蔬菜等为主的结构调整过程，也受区域差异和发展差距等因素的影响。农业产品需求弹性低的特点使得先行实现农业结构转型的地区和农民能占得先机，其他地区农民获益的机会就会缩减。

图1 我国国内生产总值构成变化（1978—2016）

第三，无论农业结构如何调整，分散的小农都难以承受农业的自然风险和市场风险。通过转变农业经营结构，农民可以有较高的市场收益，但是风险也更高，劳动密集的养殖型小规模家庭农场依然难以抵御市场风险和其他灾害。从近几十年的情况看，由于众多小农的分散经营，再加上食物需求弹性低的制约，无论是种植还是养殖，农民增产不增收、谷（菜、肉）贱伤农的情况每年都层出不穷，因此形成了农产品贱而伤农、贵也伤农的恶性循环。各地以保障市民“菜篮子工程”的相关引导性种养殖政策，往往使得农民因农产品价格下跌而受损；涉农加工企业之间的恶性竞争，如奶业之间的“价格战”等不良竞争，受害最严重的都是小农。分散的小规模养殖农户也因资本和技术等因素的限制，在瘟疫灾害防治上面临困境。所以，养殖型小规模家庭农场也因在应对各类风险上的困境而难以有更大的劳动力吸引力。笔者所调查的河北定州小农家庭应对市场风险的办法是“什么都种点，瞎种，这个收不了那个收点，先种自个儿吃的粮食，再琢磨搞点经济作物”。⑤奂平清：《华北乡村集市变迁与社会结构转型——以定州的实地研究为例》，中国人民大学博士学位论文，2005年，第74页。“什么都种点”的农业种植结构，其缺点是费劳力，效率低，专业化程度低，市场竞争力低。因此，中国农业抓住历史性发展契机的关键不在于大力发展种—养结合的小规模农场，而在于通过农场规模有所增加以提高农业生产率和竞争力。黄宗智也认识到了小农经济与市场风险之间的矛盾，所以提出需要适度扩大农场规模和改变农业经营模式，但主张通过农民自主合作或集体化发展生产、加工和销售“纵向一体化”的小农场，而不是经营规模扩大的“横向一体化”。⑥黄宗智：《中国新时代的小农场及其纵向一体化：龙头企业还是合作组织？》，《中国乡村研究》第八辑，福州：福建教育出版社，2010年，第11-30页。实际上，现代农业产业体系的生产—加工—销售“纵向一体化”需要以农场规模扩大的“横向一体化”为基础，二者并不互相排斥。如果继续维持“人人分地、户户种田”的小农模式，永远也不可能达到彻底改造传统小农经济的目标。⑦张新光：《研究小农经济理论的政策含义和现实关怀》，《农业经济问题》2011年第1期。如果没有在农村人口减少的基础上形成能提高劳动生产率的适度规模农场，所谓的农民自主合作也是难以实现的，因为在有限的土地上，即使合作化经营也不会有多少利润可分配，这是我国农民合作经济发展缓慢的根本原因。

第四，小规模农户经营模式即使转向种—养结构，也难以走出食品安全和环境污染等社会治理困境。有学者根据农产品和食品安全风险困境下城市人也参与小农经营自给自足等所谓“再小农化”的案例，强调小农经济在保障食品安全等方面的价值。①许惠娇、贺聪志、叶敬忠：《“去小农化”与“再小农化” ——重思食品安全问题》，《农业经济问题》2017年第 8 期。但是，在小农经营条件下，大多数农户维持农业的基本模式是青壮年劳动力外出务工，主要靠老人、妇女用化肥农药维持农业生产，这也成为我国农产品竞争力弱和食品安全问题的根源。在农业和食品工业发展中，面对两亿多分散生产的农户和数百万家分散的小型食品加工企业，要防止化肥、农药的过度使用和抗生素、激素的滥用，难度都很大。在食品安全问题的恶性循环中，分散经营的种养殖农户常常是主要的利益受损群体。

第五，关于小农经济仍是中国农业农民问题出路的结论与主张，是以城乡二元体制及城镇化政策为分析框架的，忽视了随着经济社会发展阶段的变化城乡二元的体制及政策必须要加以调整的问题。在“小农立场”话语中，城乡二元体制和小农经济互为依存被视为是符合国情且具有明显优越性的重要模式。如有学者认为，中国历次重大经济金融危机时都能顺利实现“软着陆”，其中很重要的原因在于城乡二元社会结构的存在，农民工有“二亩三分地”作为退路，在失业时可以返乡，因此国家可以保持相对稳定。②温铁军：《中国经济危机软着陆与“三农”政策》，《农村工作通讯》2009年第5期。正是城乡二元结构的保护性特质和小农生产结构，使得农村和农业承担着现代化稳定器和蓄水池的基本任务。③贺雪峰：《为什么要维持小农生产结构》，《贵州社会科学》2009年第9期。当前中国的兼业农民（农闲时候进城务工，农忙时候返乡务农）和半工半耕（家庭中青壮年男子外出务工，妇女和老人在家务农）的小农生产特征，既是对城乡二元结构适应的结果，又可发挥农村在化解城市危机、维护社会稳定中的基础保障作用。④付会洋、叶敬忠：《论小农存在的价值》，《中国农业大学学报（社会科学版）》2017年第1期。“小农立场”的这种话语及逻辑，实际上成了为城乡二元结构和违背经济发展规律而限制农民向大中城市迁移的做法进行合理化辩护的话语。不少学者认为，中国通过城市化转移人口需要漫长的时间，而且城市化会导致贫民窟等严重的社会问题，强调中国的城镇化战略应是“去城市化”的“城镇化”。因此，所谓在中国食物消费结构发生转变能吸纳更多劳动力的农业种植—养殖型家庭小农场，便被寄予更高希望。有些学者不顾城镇化对城乡发展所带来的巨大推动作用，只是依据农村人口向城市流动带来的“乡村衰落”或“城市病”等“消极影响”来思考“三农”的出路，也忽略了这些所谓“消极影响”在很大程度上其实是城镇化政策不合理带来的后果。这些学者对城市化吸纳农村人口的能力也持怀疑态度，认为农民工最终是要回到乡村的。对于党中央和国家的社会主义新农村建设和新时代实施乡村振兴战略，“小农立场”论者也片面地理解或诠释为只要国家把农村建设好，农民就可以安心呆在农村，通过发展农业或农村产业致富，农民也就没有必要到城市。

实际上，正是忽视中国经济社会发展阶段的实际变化而一味强调把农业、农村和小城镇当作现代化稳定器与蓄水池的认识、主张及政策实践，制约着农民向大中城市的顺利转移，成为中国“三农”问题等城乡发展困境的主要原因。我国的城市化率已经接近60%，农民工大部分已成为“常住人口”在城市稳定就业，说明国家和城市已经在很大程度上具备了解决农民工问题的经济条件，农民工享受城市居民待遇和现代化成果的主要障碍，主要在于户籍等城乡二元的行政和社会体制性因素。在这种条件下，农业转移人口何去何从的不确定性不仅限制着农民的发展，更制约着农业和农村的稳定与发展。中国城乡发展面临的困境表明，农业和农村已难以发挥“蓄水池”和“稳定器”的功能。那种寄希望于农业结构的转化来吸引和吸纳更多的劳动力的观点及实践，无疑会加重农业部门的过密化或内卷化。何况，我国农业已越来越倾向于使用节约劳动的生产方式，农民早已不再愿意“内卷化”式的在农业中投入劳动力。对于已经迁移到城镇的农民工而言，即使他们在城镇的就业受到冲击，也很难再返回到农业中来。①王美艳：《农民工还能返回农业吗?——来自全国农产品成本收益调查数据的分析》，《中国农村观察》2011年第1期。城市化固然有其问题，但把农民固定在农村问题更大，只有实现农村大量人口转移，剩下的农民才能更多地成为专业农户，才能真正实现富裕，这是世界经济发展的基本规律，中国也不可能例外。而且，加快城镇化步伐，提高城镇化质量，扩大第三产业规模，也是提高农业国际竞争力的基础和重要路径。②党国英：《正确认识“城镇化”》，《北京日报》2010年3月1日第19版。

三、“三农”困境的突破口与出路

（一）大力推进以加快农业转移人口市民化为核心的新型城镇化

在关于城市化与“三农”问题的关系上，不少学者和政策制定者认为城市化会影响农村和农业发展，或者怀疑城市化吸纳农村过剩人口的潜力。但是，在经济社会结构已经发生重大转变的条件下，如果仅仅在强调土地对农民保障的意义上看待农村土地制度的改革与完善，继续将农村农业视为“蓄水池”和“稳定器”，是难以摆脱“三农”困境的。

2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”，提出要“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。减少和消除工业化、城市化对农民的排斥，无疑是当前和未来让广大农民平等参与现代化和分享现代化成果的根本方面。2013年底召开的中共中央城镇化工作会议也明确提出推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。党的十九大更是强调要“加快农业转移人口市民化”。在认识上和政策上取消对农民工的“身份壁垒”、加快“市民化”，是建立在对新时代中国城乡经济社会结构变迁趋势的准确把握上，因此也抓住了“三农”问题的根本症结。

就中国的城市化对劳动力的吸纳能力而言，还有着巨大的空间。较长时期以来，我国人为地限制大城市发展的“城镇化”思路和政策，使得大城市基础设施和公共服务供给严重不足，城市社会良性运行受到制约。③樊纲、胡彩梅：《调整“城镇化”偏差，明确“城市化”战略》，《深圳大学学报（人文社会科学版）》2017年第3期。以土地财政和城市规模扩张为主要形式的城市化方式，也使得城市“房地产价格上升过快，阻碍了人口城市化”，也出现了明显的“去工业化特征”。④张平、刘霞辉：《城市化、财政扩张与经济增长》，《经济研究》2011年第11期。鼓励资本密集型部门优先发展的政策，也造成城市部门就业需求相对下降，农村人口不能有效地向城市转移，城乡收入差距扩大。⑤陈斌开、林毅夫：《发展战略、城市化与中国城乡收入差距》，《中国社会科学》2013年第4期。此外，在劳动立法、劳动力市场制度建设和社会保障体系建设等“社会保护”的不足，城市在职人员过度劳动普遍，形成了就业挤出效应。⑥蔡昉：《刘易斯转折点与公共政策方向的转变——关于中国社会保护的若干特征性事实》，《中国社会科学》2010年第6期。因此，加强对劳动者权利的保护和提升社会福利水平，调整片面强调限制人口规模的城市规划与治理思维，扩大第三产业规模和水平，是扩大城市吸引和消化农村过剩人口的重要途径。要按照十九大所提出的“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”，实施以人民为中心的新型城镇化战略，建立和完善转移农民城市化的制度化支持体系，深化户籍制度改革，切实解决转移农民的就业、住房、社会保障和转移农民子女的教育问题，为其适应和融入城市提供持续性支持。

（二）积极推动和构建以适度规模经营为目标的农业多元经营体系

对于如何走出小农经营模式的困境，邓小平关于农业改革与发展“两个飞跃”的战略思想仍有着重要指导意义。这一思想既肯定了家庭联产承包责任制的时代必然性，又指出了小农生产方式的局限性。农场土地规模太小就不能吸引农民务农，只有把农场规模扩大到使农业经营者能获得与经营其他行业相当的平均利润，才能缓解农业缺乏人才吸引力等一系列农业发展问题，否则任何支农惠农措施只会治标不治本。当然，农场土地规模也并非越大越好，当土地规模超过技术、管理水平以及其他各种生产要素与之配合的适当比例时，也会造成经营不善、效率损失和土地资源浪费。因此，农地“适度规模经营”成为一种较为普遍的认识。在对当前小农经营局限性充分认识的基础上，党和国家也积极完善农村土地制度，“发展多种形式适度规模经营”成为重要农业政策。

近年来在推进土地经营权流转和规模经营的过程中，也出现了一些需要加以注意和纠正的问题。如有的地方强制推行土地流转，一些资本雄厚的企业或个人容易得到足够规模的流转土地，有些企业或农民合作组织也以规模化经营的名义获取政府的补贴或奖励，有些规模经营农场因经营不善而造成资源浪费；而那些真正愿意经营农业的农户或农户间的合作组织，却往往因资本和技术缺乏而难以得到相关支持。在当前条件下，对许多农户而言，可能因为缺乏外出务工条件而不愿流转土地，通过粗放经营自家承包地至少可以解决吃饭问题，而推动土地流转的激进方式可能会使得这部分农户的生计受到冲击。因此，要依据自然环境条件、农村劳动力转移状况、农业机械化水平、农业作物类型等因素，确定本地区土地规模经营的“适度”标准，防止脱离实际、违背农民意愿、片面追求超大规模经营。正如邓小平所说的，随着中国机械化水平、管理水平的提高和农村社会分工及商品经济的发展，发展适度规模经营，农业发展将从低水平的集体化走向高水平的集体化，实现“第二个飞跃”，但这是一个很长的过程，要根据实际发展的条件和农民意愿，“不要勉强，不要一股风。如果农民现在还没有提出这个问题，就不要着急。条件成熟了，农民自愿，也不要去阻碍”。①中共中央文献研究室编：《邓小平年谱1975—1997》（下），北京：中央文献出版社，2004年，第1310-1311、1349-1350页。党的十九大报告继续强调要“巩固和完善农村基本经营制度，保持土地承包关系稳定并长久不变”，实际上主要是出于对现实条件下广大小农的保护和农村社会稳定的考虑。当然，要实现对小农的真正保护和农村农业现代化，最根本的是要依据新时代经济社会结构变化，“深化农村土地制度改革”，“构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”。因此，当前要培育和形成各种形式的大农、小农、农业合作社、农业企业等多元经营主体并存的现代农业体系。在发展各种形式适度规模经营时，要注意不能用激进和强迫方式推进土地流转，要注重在现有农民中培育家庭农场主和现代农民。要加强研究在发展多种形式规模经营的过程中如何引导和帮助小农户，实现小农户和现代农业发展有机衔接。

在城乡二元政策等因素制约下，农民非农收入稳定性低、移民城市的不可预期性和社会保障不足，使得农户对土地流转有后顾之忧，导致土地流转稳定性差，周期短、随意性大、纠纷隐患多，也使得农业经营者不敢作长期投入和稳定经营；现行的城镇化政策也使得大多数农户家庭成员有的在大中城市务工，有的在当地小城镇，有的留守农村，家庭成员高度分散，财力支出也分散，成为农户和农民发展重要制约因素，更成为农村社会问题的深层原因。因此，在城乡发展和“三农”问题上，不能一味强调所谓“中国特色”，也要善于分析和借鉴发达国家促进农业劳动者转移和扩大农场规模的经验。应加快建立相关配套政策，创新土地承包权和经营权的流转机制，对于不愿和不再务农的农民，要借鉴发达国家经验，对其提供非农就业和创业的资金支持与政策保障，鼓励其退出土地经营权乃至承包权；对于有能力并愿意从事农业生产的农民，要建立土地适度规模经营的准入机制和职业化培训资助制度；要积极培育农民合作组织在土地流转和适度规模经营中的作用。在国家乡村振兴战略及实践过程中，要培养造就懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作干部队伍，更要大力培育新型职业农民，因为农业和农村的发展要以农民为主体，农业的适度规模经营和农业农村的现代化也要依靠有文化、懂技术、会经营的农民。