公安交通管理行政强制措施的缺陷与完善*

　

(安徽公安职业学院 交通管理训练部，安徽 合肥 230031)

十九大报告指出：“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。”依法行政是推进建设社会主义法治国家和发展中国特色社会主义法治理论的重要组成部分。如今交通活动与人民的生活息息相关，交警执法活动是依法行政的组成部分，既要实现行政管理目标，又要兼顾行政管理的价值追求；交通管理行政强制措施的行使，关乎行政目标的实现，关乎人权的保障。《行政强制法》出台后，交通管理行政强制措施暴露出“滥”“散”“乱”和“缺”等问题，如何对交通管理行政强制措施权加以规范，成为当前急迫的问题。

一、公安交通管理行政强制措施的概念阐释

“行政强制措施”一词最早出现在王珉灿主编的《行政法概要》中，当时作为“具体行政行为”的代名词使用；在法律规范中，第一次出现在1989年《行政诉讼法》第11条第(二)项“对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的”；在《行政强制法》出台后，行政强制措施的研究达到了高潮。但对行政强制措施内涵的认识仍处在众说纷纭的状态，代表性的观点有：第一，认为是“行政机关为了预防、制止或控制危害社会行为的发生，依法采取的对有关对象的人身、财产和行为自由加以暂时性限制，使其保持一定状态的手段”[1]；第二，认为是“行政机关为实现行政管理目的而采取的各种强制手段，包括强制执行措施，也包括强制预防、强制保全、强制恢复、强制制止措施；不仅指直接强制，还包括间接强制”[2]；第三，认为是“国家行政机关或者法律授权的组织，为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果，或者为了促使证据、确保案件查处工作的顺利进行而对相对人的人身自由、财产予以强制限制的一种具体行政行为”[3]；第四，《中华人民共和国行政强制法》第2条第2款规定，认为行政强制措施是“行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”。

从已有的研究成果分析，对行政强制措施的理解集中在与行政强制执行、即时强制措施区分等问题，未能直达行政强制措施内涵。笔者认为，行政强制措施是行政机关在行政管理过程中，为了行政管理目标的实现和对行政相对人合法权益的保护，所采取的对公民人身自由或对公民、法人或其他组织的财产权益实施暂时性限制的行为。

公安机关交通管理部门是公安机关这一行政机关的职能部门，随着车辆和驾驶人保有量的激增，随着人们出行方式的变化，公安机关交通管理部门行政强制措施权力行使的效果，与行政相对人的权益息息相关，与社会公共秩序、公共安全同舟共济，因此，对公安机关交通管理行政强制措施的研究显得尤为重要。

公安交通管理行政强制措施是指公安机关交通管理部门为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，基于预防危险的发生，避免危险的扩大，防止证据的灭失，保证案件处理有效，暂时对违反道路交通管理法律法规人员的人身、财产给予限制的行政行为。

二、公安交通管理行政强制措施规定的现状分析

(一)有关对人身施行行政强制措施的规定

《人民警察法》中规定的对人身采取强制措施的种类包括：强行带离现场(第8条)，盘问、继续盘问(第9条)，(对精神病人)保护性约束(第14条)。《治安管理处罚法》中规定的对人身采取强制措施的种类包括：(对醉酒的人)保护性约束(第15条)，传唤(第82条)。《道路交通安全法》中规定的对人身采取强制措施的种类包括：约束(第91条)。《道路交通安全法实施条例》中规定的对人身采取强制措施的种类包括：强制撤离现场(第89条)，测试、检验(第105条)。部门规章对人身采取强制措施规定的种类包括：《道路交通违法行为处理程序》第22条规定的检验体内酒精和麻醉药品含量，第33条规定的约束；《道路交通事故处理程序》第24条规定的强制撤离，第34条规定的检验体内酒精和麻醉药品含量，第45条规定的传唤；《公安机关办理行政案件程序规定》第42条规定的保护性约束、继续盘问、强制传唤、强制检测、拘留审查、限制活动范围，第46条规定的保护性约束(醉酒人)，第53条规定的传唤，第79条规定的酒精检测。

表1　各法律规范对人身施行交通管理行政强制措施种类规定

表2　对人身施行交通管理行政强制措施在法律规范之间比较

(二)有关对财物施行行政强制措施的规定

《人民警擦法》第15条规定的交通管制。《治安管理处罚法》第89条规定的扣押。《道路交通安全法》第24条规定的扣留机动车驾驶证(累积记分)，第40条规定的交通管制，第72条规定的扣留事故车辆(需要检验鉴定)，第89条规定的扣留非机动车(拒绝缴纳罚款)，第92条规定的扣留机动车(超载)，第93条规定的拖移(违法停放车辆)，第95条规定的扣留机动车(未悬挂、未携带有效牌证)，第96条规定的扣留机动车(伪造、变造、使用伪造变造和其他机动车牌证)，第96条规定的收缴(伪造、变造、使用伪造变造和其他机动车牌证)，第97条规定的强制拆除、收缴(非法安装报警器、标志灯具)，第98条规定的扣留车辆(未按规定投保)，第100条收缴、报废(驾驶拼装、报废车辆)，第110条规定的扣留机动车驾驶证(应当给予暂扣、吊销驾驶证处罚的违法行为)。《道路交通安全法实施条例》第23条、第24条规定的扣留机动车驾驶证(累积记分)，第89条规定的强制撤离(事故车辆)，第103条规定的收缴(欺骗、贿赂等不正当手段获取的证件)，第104条规定的拖移机动车，第105条规定的检测体内酒精含量。《道路交通违法行为处理程序规定》第22条规定六种行政强制措施，分别是扣留车辆，扣留机动车驾驶证，拖移机动车，检验体内酒精、国家管制的精神药品、麻醉药品含量，收缴物品及其他；第25条规定的扣留机动车；第29条规定的扣留机动车驾驶证；第31条规定的拖移机动车；第35条规定的收缴(非法安装警报器、标志灯具或者自行车、三轮车加装动力装置的)；第36条规定的收缴(拼装或达到报废标准的机动车)。《道路交通事故处理程序》第24条规定的交通管制，第39条规定的扣留事故车辆。

表3　各法律规范对财产施行交通管理行政强制措施种类规定

表4　对财产施行交通管理行政强制措施在法律规范之间比较

(三)对比相关法律法规分析存在的问题

1. 强制措施呈现分散状态

从每一部法律规范来看，并没有哪一部法律法规完全用例举式的方式规定强制措施种类，有的用例举式的方式，比如《道路交通违法行为处理程序规定》第22条，但这种例举式并没有完全涵盖所有的强制措施种类，在该部门规章中，其他的条文也同样规定了强制措施；有的散见在条文中，并没有明确其为强制措施。

2.与《行政强制法》规定相冲突

从每一种强制措施来看，并不是每一种强制措施的设定都符合《行政强制法》中对设定权的要求。根据《行政强制法》第10条规定“行政强制措施由法律设定”,特别指出行政法规不能设定“本法第9条第1项、第4项”，即“限制人身自由”和“冻结存款、汇款”。纵观上表中强制措施的法律依据发现：法律没有设定的，其他的下位法却有作此规定。比如检验体内酒精和国家管制的精神药品、麻醉药品含量这一强制措施，由于该措施需要按照规定的时间和地点通过获取体内血液方式确定体内的酒精含量，有存在对人身自由进行限制的成分。但这一规定不是由法律规定，而是由行政法规和部门规章作出的规定。在相关的《道路交通安全法》《治安管理处罚法》《人民警察法》都没有作此规定，而是在行政法规《道路交通安全法实施条例》和部门规章《道路交通事故处理程序》《道路交通违法行为处理程序》中作出的规定。这一项强制措施是道路交通违法行为甚至是刑事案件的重要证据来源，但其设定权违反了法律规定。

3.套用其他法律规定

其他法律规定的强制措施种类在实际适用时有些已经成为交通管理强制措施种类的法的来源，比如传唤这一措施，在交通管理中普遍使用，《道路交通安全法》中未对传唤作相应规定，但作为法律的《治安管理处罚法》第82条作了传唤规定，部门规章《交通事故处理程序》中规定了传唤，但是，并不能以《治安管理处罚法》中有规定，来推断出部门规章《交通事故处理程序》中的传唤规定是合法的结论，因为，治安管理和交通管理是公安管理的两个独立领域，虽然这两个领域常有交叉，但在法律适用上不能混为一谈，因此，《交通事故处理程序》中规定的传唤违背了设定权要求。

4.表述的内涵不明晰

“其他”行政强制措施范围不明确，对“尚未制定法律、行政法规”的理解存在偏差。

三、公安交通管理行政强制措施相关规定存在问题的原因分析

《行政强制法》颁布之前，行政强制的制度出现了“散”和“乱”的局面。造成这种混乱和冲突的格局，主要是设定权的施行出现混乱，没有设定权的主体行使了设定权。设定行政强制措施的出发点都是为了实现行政管理的目标，然而行政权力是一把双刃剑，既要通过有效率的实现行政管理的目标来保障公民权利，又要防止为了实现行政管理目标而损害了公民的权利，公民权利最大化的保障是法治的价值追求，实现价值追求需依法而为。法律的完善需要一个过程，是与国家的发展密不可分的，从上个世纪的经济立法为中心，到如今保障人权提到如此高度，在梳理交通管理方面的法律法规时应遵循《行政强制法》的要求，全面处理相关的冲突和矛盾。

(一)未能准确把握行政强制措施的具体标准

《行政强制法》中有关行政强制措施种类的规定，由于考虑到多部门行政执法的共同需求，遂规定的较为笼统，这就需要我们在行使行政强制权时加以甄别，甄别的方法就是行政强制措施的具体标准。对这识别的标准，目前没有统一的认识，有的认为基于法条，有些法条规定比较笼统，有的认为基于其特征，存在对突发情况及其违法行为的区别，有的认为只要符合强制力和暂时性即属于，等等。不同的认识，不同的观点，带来的是行使权力的差异。

(二)法律规范的制定衔接及整体性不够，实践性不足

长期以来就法律规范的制定，一直都有“政出多门”“各自为政”的现象，出现了法律术语不统一，适用的情形有差异，自我授权设定权力等问题，还有一些法律规定只考虑处罚的结果，忽略了在实施处罚过程中的强制措施，比如，对无证驾驶的违法行为人可以给予拘留，但没有规定在执行拘留前，可以采取哪些强制手段来实现拘留的处罚，这样的规定明显实践性欠缺。这给执法的依据带来了混乱，无形中也让违法执法、滥用职权有机可乘，违背了依法治国的主旨。比如公安业务中会经常性使用的“传唤”这一强制措施，在《人民警察法》《治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》等都做了规定，每一个法律规定的表述都不一样，比如《治安管理处罚法》中第82条、第83条，《公安机关办理行政案件程序规定》中第52条、第53条，《道路交通事故处理程序》中的第26条、第34条等均有所规定，但适用对象不同，《治安管理处罚法》的适用对象是“违反治安管理的人”，《公安机关办理行政案件程序规定》适用对象是“违反行政管理的人员”，显然扩大了解释，《道路交通事故处理程序》的适用对象是“交通肇事嫌疑人”即违反交通管理的人，然而治安管理和交通管理是两个不同的管理领域，显然不是一个概念。

(三)某些强制措施的行使是不得已而为之

随着社会的进步，新情况新问题层出不穷，法律法规的规定不能包罗万象，不能“包治百病”，有些事件的处置在条文中无法一对一地对照解决，实际执法中又不能不去处理，比如东营交警砸车窗玻璃，来固定驾驶人体内酒精含量的证据，但这种砸窗行为的性质及其合法性没有一个具体的条款加以明确。在现场紧急状态下，是否可以采取这种措施，对理论功底扎实的执法交警来说，可以迅速作出一个判断，但如果有法条的明示，更能明确依法执法，特别是在面对舆论的质疑和压力下。

四、完善交通管理行政强制措施法律法规的对策

(一)依法推进法律法规清理工作

1.清理的必要性

从上述内容梳理中可以清晰地看出，有关公安交通管理行政强制措施的杂乱、冲突，影响公安交通管理行政强制措施权有效行使，推进法律法规清理工作尤为必要和紧迫。第一，清理工作是完善法律体系的必由路径。法律体系的完善不仅指法律规范触及领域之广，更涵盖法律规范之间的协调统一，协调统一是维护法律权威性的基础，是权力有效行使的前提。“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是良好的法律。”[4]加强对公安交通管理行政强制措施规范的清理，有利于执法依据统一，有利于执法情形同一，有利于合理使用自由裁量权。第二，清理工作是维护法律权威的有力举措。法律权威来自于群众对法律的内心信赖，内心信赖是来源于法律规范效力公平公正的结果。当不同法律规范对同一问题出现“公说公有理，婆说婆有理”时，群众无法从法律规范本身获得自身行为结果的预测性和期待性，就会丧失对法律的敬畏。加强公安交通管理行政强制措施规范的清理，明确种类、种类范围和种类适用前提，既规范了该权力行使的法定性，又满足群众期待性，维护法律权威性。第三，清理工作是加强法律实施效力的基础工作。法律的生命力在于实施，实施的效果和持久性不仅是实施本身遵循法定原则，前提是法律规范本身的合法、合理，否则即便实施过程依法适用，结果也是差强人意。加强公安交通管理行政强制措施规范本身的清理，使得规范合法统一，才能使得法律可实施，才能使法律实施符合立法初衷。

2.清理工作的重点

清理工作并不是简单的删删减减，废旧立新，需要有重点有步骤地逐步推进完成。一是下位法是否有上位法的支撑，下位法是否超越上位法。二是名称的统一。即对性质和内容相同的强制措施，名称不一致的，应统一名称，防止混乱。三是明确其性质。在法律条文中明确冠以行政强制措施的性质，以防止因理解不一，模糊不清。四是查缺补漏。有一些违法行为处理中，若实现最终的处罚决定，必须采用行政强制措施，然而法律规定中跳过了强制措施，直接规定处罚，最终导致处罚的目的无法实现。五是适用的严谨性。对行政强制措施的适用是“应当”还是“可以”，应统一。六是实战调研。不能因为违背了上位法就“一棒子打到底”，在充分调研的基础上，有一些手段确是执法所必须的，而上位法又尚未规定的，建议立法机关增加相应条款。七是与时俱进的补充。对一些新情况、新问题充分调研，现有法律中是否有措施可以解决问题，是否需要增加强制措施。

(二)提高执法者的理论素养

法律的贯彻实施要靠人来完成，保护人权、以人为本也要靠人来实现。因为徒法不能自行，任何法律都应假定执行人员存在。法律是否发生效果，以及效果如何，取决于执法人员的素质及其责任心和创造性[5]。因此，提高执法者的法律素养尤为关键，直接决定公安道路交通管理价值目标的实现程度。

1.夯实理论知识

执法者首先需懂法，而后才能执法。懂法不仅仅需要知道法律的具体规定，还必须理解此规定的理论基础，做到“知其然，知其所以然”，在执法过程中，能够准确地区分不同情形采取正确的强制措施方式，特别是在紧急情况下，或是新情况新问题出现，没有明确的条文规定时，也可以准确地采用正确的方式，比如前述的交警砸窗执法的案件，由于法律尚未规定此种情况下的强制措施，在现场能否使用破窗工具或者就地取用砖块等工具来控制违法嫌疑人员，实现行政管理的目的，只有丰富的理论知识，才能以不变应万变，才能坦然面对媒体和群众的质疑，才能高效实现行政管理目的。

2.培养人权理念

法治国家的最重要特征之一是人权得到法律的切实保护。交通警察应具有“想问题、做决策、办事情，必须时刻牢记人民授权和职权法定，必须切实保护人民和尊重保护人权”[6]的思维，培养交通警察实现行政管理目标和保护人权并重的理念，保护交通参与者各方的权益，既要保护交通违法受害者的权益，也要保护违法行为人的权益。“法治的目的在于创建一个以人权为唯一正当政治目标且以人民意志为唯一权力来源的法治政府，从而创建一个以人权为核心的法治社会”[7]。

(三)规范公安交通管理行政强制措施

本文第三部分已将现有法律规范中有关规定和问题陈列出来，在此基础上，充分调研道路交通管理的实际需要，整理出交通管理行政强制措施的种类。

1.盘查

盘查，是人民警察在勤务过程中，依法对有违法犯罪嫌疑的人员进行盘问、检查和对有违法犯罪嫌疑的车辆、物品进行检查的行为。仅《人民警察法》中有此规定。虽然《人民警察法》统领公安执法工作，若能具体写入《道路交通安全法》，交警执法对驾驶人盘问、对车辆的检查执法时，就能更清晰，更直观，对道路交通违法行为人，更透明，更直接。

2.传唤

传唤是一种调查措施，是通知违法行为人在规定的时间内到指定地点接受询问。在交通管理中，传唤的措施无论在对违法行为处理，还是在事故处理时，都是经常行使的权力。目前仅在《治安管理处罚法》和《道路交通事故处理程序》中作了规定，交通管理和治安管理是社会管理的两个方面，《治安管理处罚法》中的传唤条款，不能作为交通管理的法律依据，《道路交通事故处理程序》是部门规章，对限制人身自由的行政强制措施没有设定权，可以说这个规定是违法设定，不能作为执法依据。故应在上位法《道路交通安全法》中增加传唤这一措施。

3.约束

约束，是对酒后失控或吸食毒品后失控行为人采取的控制其行为的方式，这种方式应是保护性的，即对失控行为人侵害最小的方式，要用约束带或警绳的方式进行。醉酒驾车的行为已入刑，《道路交通安全法》对醉酒驾车的处罚力度加大，酒后驾车的案件逐年下降，但酒后驾车案件的查处力度却是常态化，面对酒后失控行为人，无论是出于公共利益的保护，还是失控行为人自身安全保护，都需要对其失控行为予以控制，这种控制的方式涉及到人身自由的限制，必须由法律明确规定，由于其符合强制性和临时性的特征，应明确其是行政强制措施的性质，让执法者能够按照合法的程序采取相应的措施，也让酒后失控行为人及其家属能充分理解配合。

4.检验体内酒精、精神药品和麻醉药品含量

检验体内酒精、精神药品和麻醉药品含量，是通过科学医疗方式来得出检测结果数据的。检验体内酒精、精神药品和麻醉药品含量，是《道路交通安全法实施条例》中的表述，本人认为，用强制检测更为合适，一是与《行政强制法》衔接，二是解决对不配合检测的违法嫌疑人员采取强制方式的依据来源。醉酒驾驶车辆入刑后，作为刑事案件办理，对证据的要求更为严谨，通过血液检测的方式得出的检测结果更科学更规范，这是普遍认可的证据。抽血本身是对人身权的限制，在抽血环节，有一些不配合，抗拒，考虑酒精的挥发和人体吸收导致检测值不准的事实，有必要采取措施及时检验，固定证据，这时强制方式必不可少，就如前文所述的破窗执法的案例中，破窗的方式是包含在强制方式中的，所以他是合法的行为，当然在破窗过程中还要充分遵循合法和比例原则，尽可能对违法行为人的损害最小化。

5.强行带离现场

交通管理中，暴力抗法的案件层出不穷。群众围观，交通事故现场当事人一时之气不撤离现场造成路段的拥堵等情况出现时，需要赋予交通警察强制将当事人带离现场处理的权力，暂时性的将当事人带离现场至办案场所，恢复交通，对当事人进一步的处理。

6.扣留车辆

车辆是交通管理要素之一，当需要立即制止车辆继续违法行驶时，扣留车辆是必要的行政强制措施。

7.扣留机动车驾驶证

驾驶人驾车上路需要持有机动车驾驶证，这是行政许可，当出现该驾驶人不适宜继续驾驶车辆的情形时，扣留机动车驾驶证是必要的行政强制措施。

8.拖移机动车

机动车保有量不断增加，道路交通资源有限，需要每个交通参与者遵守交通规则，对不按规定停放车辆，妨碍道路交通的，特别是在城市的主路、单行道上，即便车辆的违法停放没有造成妨碍道路交通的实际结果，但这种危害是潜在性，不确定性的，只要发现，就应采取拖移机动车的强制措施，将道路恢复到该有的状态。

9.收缴

收缴，即将非法财物接收，并缴获至公安机关交通管理部门的强制措施。交警执法中，针对非法安装警报器、标志灯具、拼装车、报废车，非法手段取得机动车登记证书、驾驶证、行驶证等违法行为，可采取收缴的措施，待进一步处理。