基于PPP模式的安徽省公益性农村基础设施建设投资激励机制分析*

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(1.合肥师范学院 经济与管理学院，安徽 合肥 230011；2.中铁四局 投资发展部，安徽 合肥 230071)

PPP(Public Private Partnership，公私伙伴关系)模式是指公共部门通过与私营部门建立合作伙伴关系来提供公共产品和服务的一种合作模式。PPP从投资回报机制对项目进行分类，可分为政府付费项目(非经营性)、使用者付费项目(经营性)和使用者付费+可行性缺口补贴项目(准经营性)三类；从项目实际属性进行分类，又可分为盈利性项目和公益性项目两类[1]。由于PPP模式可以在一定程度上缓解政府发展公共事业资金相对缺乏的瓶颈，并且可以通过社会资本的介入来提高公共服务的供给质量和效率，因此近年来在我国被广泛推广。

一、安徽省农村基础设施建设投资现状

农村基础设施是指为发展农村生产和保证农民生活而提供的公共服务设施的总称，具有非竞争性和非排他性的特点[2]。主要分为农业生产性基础设施、农村生活基础设施、生态环境建设基础设施、农村社会发展基础设施四个大类。具体包括农田水利、天然林资源保护、防护林体系、种苗工程、农村沼气、农村道路、农村电力、农村义务教育、农村卫生、农村文化基础设施等。它们是农村各项事业发展的基础，也是农村经济系统的一个重要组成部分。十九大后，在习近平总书记“三农”思想的引导下，又将发展农业推向了一个新的高度。安徽省作为我国的农业大省，农村基础设施建设状况对安徽省农民生活水平和农民生活质量的提高起着举足轻重的作用。图1为2010年至2016年安徽省农村基础设施建设投资额状况。

从图1来看，自2011年起，随着支农政策的进一步推广，政府对农村基础设施建设投资力度不断加大，安徽省农村基础设施建设投资额呈现逐年上涨的趋势，农村基础设施投资占基础设施总投资的比重也在逐年上升。各级农村道路、农田水利设施等农村基础设施的修建一定程度上满足了当地农户的需要。虽然目前安徽省农村基础设施建设得到了一定程度的发展和改善，但是与国家城镇化战略实施及城市基础设施建设相比较，农村基础设施的总量和质量依旧很低，发展相对滞后。

数据来源：安徽省统计年鉴图1　2010—2016年安徽省农村基础设施建设投资额

二、基于PPP模式的安徽省公益性农村基础设施建设投资现状

(一)安徽省基础设施建设采用PPP模式投资的概况

2014年起，安徽省众多基础设施建设项目开始采用PPP模式投资，其中包括污水处理厂、生活垃圾处理厂、城市轨道交通等多种类型的项目。截至2017年9月30日，安徽省纳入财政部PPP综合信息平台管理并对外公布的项目有250个，投资额达2 629亿元，其中已落地95个，投资额881.87亿元[3]。根据安徽省采用PPP模式推进的项目分析，从回报机制看，政府付费和可行性缺口补助项目占比较高。使用者付费项目15个，投资额119.20亿元；可行性缺口补助项目68个，投资额958.42亿元；政府付费项目141个，投资额1 376.62亿元。政府付费和可行性缺口补助项目，即政府需承担财政支出责任的项目合计209个，投资额2 335.04亿元，分别占总数的93.30%、95.14%(如图2所示)。

图2　基础设施建设PPP项目中不同回报机制下各种类项目个数、金额占比图

从行业分布看，市政工程占比最大(如图3)。市政工程项目95个，投资额774.05亿元，是数量最多、投资额最大的行业，分别占总数和总投资额的42.41%、31.54%。投资数量占第二位的是交通运输和城镇综合开发，分别为31个、22个，三个行业数量合计占入库项目总数的66.07%；投资额第二位的是交通运输、生态建设和环境保护，分别为557.15亿元、363.84亿元，三个行业投资额合计占入库项目总投资额的69.07%。

图3　基础设施建设PPP项目所属行业种类、金额占比图

(二)安徽省公益性农村基础设施建设采用PPP模式投资的现状

公益性农村基础设施主要指和农民生产生活关系密切并能直接向终端农户提供服务的农村供水、农村通信、农村沼气、农田设施、农田水利设施、农村道路、农村垃圾、农村污水处理、农村生态公益林、农村环境保护等相关设施，其社会效益明显大于经济效益，大部分项目无法实现盈利或只能实现少量盈利。所以，此类项目的建设多采用政府建设、政府付费、建后移交的方式。

截至2017年9月30日，安徽省采用PPP模式投资的公益性农村基础设施建设项目共计13个(见表1)[4]。其中交通运输类5个，投资总额353 275万元；环境保护类7个，投资总额531 116万元；农业开发类1个，投资额25 288万元。数量占安徽省纳入财政部PPP综合信息平台管理并对外公布项目总数量的5.2%；投资额占安徽省纳入财政部PPP综合信息平台管理并对外公布项目总投资额的1.34%。无论从数量还是投资总额上都显得很低。

表1　安徽省采用PPP模式投资的公益性农村基础设施建设项目

图4　采用PPP建设的公益性农村基础设施项目投资回报机制占比图

从回报机制来看(见表1、图4)，项目投资回报模式主要以政府付费为主；从项目类别来看，主要以环保和交通运输为主；从主要参与社会资本属性来看，大部分交通运输类项目由施工类国资企业作为社会资本参与投资建设，环保类部分项目由民营企业(如劲旅环境科技有限公司、江苏绿港现代农业发展有限公司)参与并中标。

盈利性项目由于有盈利，所以可以吸引到愿意参与PPP合作的社会资本，而公益性农村基础设施建设项目，由于低收益及无收益，极度缺乏社会资本参与的动机。原因主要表现在以下几个方面：

第一，农村建设规划落后。安徽省部分农村地区地势特殊，尤其是北部地区，生态环境不佳，基础设施建设整体规划欠缺。各类道路修建、房屋修建、道路河道设施建设等缺乏长远的打算。而且随着农村人力资源的外流，农村剩余劳动力缺乏且素质较低，缺少利润增长点。这些现象严重影响着安徽省公益性农村基础设施项目的建设，更加影响社会资本参与的热情。

第二，投资保障措施缺失。目前，安徽省公益性农村基础设施建设过程中，政府是主要的投资者(见表1)，已实施的公益性农村基础设施建设PPP项目中政府付费项目比重较大，单一建设主体现象严重。再加之安徽部分农村经济落后，使得原本生活就不富足的农民，没有多余的钱用来修建公益性农村基础设施。因此，对投资人来说，缺少相应的保障措施，是其不愿意积极参与该领域的重要原因。

第三，社会资本准入限制。目前，大量的公益性农村基础设施建设项目难以找到合适的社会资本参与投资，究其原因主要是难以落实投资本金及回报。大部分公益性农村基础设施建设项目潜在的社会资本为国有企业，而国有企业对参与PPP模式投资项目也都有相应的风险管控体系，包括项目所在地经济条件、政府付费纳入财政规划及年度预算等。因此，公益性农村基础设施建设项目由于自身原因，难以取得社会资本的青睐。

第四，银行融资难度较大。PPP模式下，由政府出资方和社会资本方共同筹集项目资本金，并联合注册成立SPV公司，然后以SPV公司的名义向金融机构贷款。项目资本金比重大概为项目总投资额的20%，其中政府出资10%～20%，社会资本方出资80%～90%。剩余建设资金需要从金融机构贷款取得，金融机构贷款占到项目总投资额的80%。作为金融机构，对项目所在地信用评级非常严格，对相关担保措施要求更高。因此，单纯从项目本身出发，公益性农村基础设施建设项目难以获得融资。

三、构建PPP模式下安徽省公益性农村基础设施建设投资激励机制

公益性农村基础设施建设项目具有投资期限长、回报低、投资风险相对较大等不利因素。当前，安徽省公益性农村基础设施建设发展缓慢，仅仅靠政府投入和财政补贴并不能充分满足安徽省农村经济发展的需求，公益性农村基础设施建设迫切需要更多的资金投入和更先进更有效率的管理模式，实现市场化的运作。通过PPP模式，吸引更多的社会资本参与公益性农村基础设施的投资建设，可以有效解决建设资金不足的局面。因此，在目前规范发展PPP的政策形势下，需要政府协调从各类机制着手，强化引导措施，循序渐进。

(一)拓宽融资渠道，开发专项金融产品

安徽省正处于产业结构升级的关键时期，对各级各类基础设施建设项目需求较多，尤其是公益性农村基础设施建设项目。而根据安徽省现状，目前大多数公益性农村基础设施项目建设融资常见的手段即向社会公开发行专项债券[5]。由于债券偿付性高，收益率低的特点，难以有效激励社会资本的介入。因此，政府可以拓宽融资渠道，鼓励多种形式的社会资本参与，主体不仅可以是国资企业、民营企业，还可以大力鼓励以村民集体形式参与[6]，亦可以引入专项PPP项目基金。

鉴于公益性农村基础设施建设项目的性质，要吸引社会资本(包括各类金融机构)积极投身其中，金融机构可以提供一些针对此类项目，并且切实可行的专项金融产品。例如：根据项目自身情况和公益性项目融资难的特点，金融机构可以提供PLS贷款。以PPP模式建设公益性农村基础设施项目，政府和社会资本方共同出资成立项目公司(SPV公司)，根据项目属性不同，以项目使用权或项目所有权做质押，金融机构可以发放低息或无息的贷款，或延长还款期限，以此降低社会融资成本。另外，可以开发一些专项贷款，如某地区在当地村民经济条件允许的情况下，鼓励村民集体筹资自建。根据项目建设属性的不同，村民成立的村民集体小组可先行入股某具备资质的企业，并和政府出资机构共同注资成立SPV公司，村民集体既是出资方也是项目实施方和建设方，项目建设过程中，为避免原料涨价、购置专项设备成本过高等风险，金融机构可以定向发行专项设备租赁贷款、原料采购专项贷款等，以此降低社会融资成本。也可向这些村民发行定向债券，这样村民既是项目使用者又是项目的建设者和投资者，提高村民的归属感，这对后期项目的保养和管护也会起到一定的积极作用。 同时，也可以探索设立相应的公益性农村基础设施项目建设基金，吸引更为广泛的社会存量资金参与到安徽省公益性农村基础设施建设中来。

(二)优化投融资模式，降低投资风险

为了能够切实保障社会资本的投资回报，政府可以考虑采用“捆绑”建设。当社会资本参与到公益性农村基础设施建设中的时候，政府承诺在条件允许的情况下，给予社会资本某盈利性项目的建设实施权；或者将公益性农村基础设施建设项目所在地的部分土地开发、广告开发、旅游开发权交给社会资本。再如，某社会资本方是一家农业科技类公司，若该公司可以参与公益性农村基础设施项目PPP建设中，则可将该地区或周边地区的农业科技推广项目交由该社会资本完成。若当地村民集体以集资形成社会资本参与公益性项目的PPP建设，也可将项目周边的部分地产开发、商业交易、广告投放权交给社会资本方，村民就可以享受到公益性项目建成后带来的好处，亦可大大提高村民参与建设的热情。

另外，对于投资公益性农村基础设施建设PPP项目的社会资本方，政府可以考虑给予其税收方面的优惠，减免社会资本方一定时期的相关税收或者给予一个优惠税率；也可以考虑给予社会资本一定的现金补贴。当然，这也存在国家税制改革的因素，让地方政府享有充分的事权和财权。

以往实施的大部分PPP基础设施建设项目中，政府出资方不参与项目公司(SPV)运营及分红，也就意味着社会资本将承担更多的相关风险，从而会对其造成过大压力。因此，政府与社会资本应分摊相应风险，政府出资方也应由专业人员专职于某一公益性农村基础设施建设项目的全生命周期运作，与社会资本一道做好项目的投资、建设、运营维护工作，从而真正做到风险共担。政府方应当加强对项目融资的协助力度，主要包括做好项目前期各项评价方案的编制工作，完善项目前期各项手续，提供金融机构所需要件。

同时，地方政府可以针对公益性农村基础设施PPP项目成立专门的服务部门，提供专业的信息及技术咨询，基于公益性农村基础设施建设项目和非公益性基础设施建设项目有一定的区别，专项机构提供服务的效率会更高。

(三)明晰产权，落实强有力的绩效考核

公益性农村基础设施具有明显的外部性，产权不明晰，造成安徽省内许多项目出现后期管护不当的问题。正是因为无偿性，所以明晰项目产权就变得极其重要。为了确保公益性农村基础设施的长久使用，建议先充分调查民意，然后选择合适项目后，和社会资本方签订服务协议以及运营和维护协议。明晰产权会使社会资本的参与性更高，项目的后期运营和维护也会更加有保障。

公益性农村基础设施建设项目的成效需要一定时间才能显现。因此，既要在运作过程中对社会资本进行激励，还应考虑在整个合作周期对社会资本进行约束。可以建立基于大数据的项目PPP绩效考核评价体系。充分利用声誉效应形成对社会资本的有效约束，帮助社会资本在后续其他公益性农村基础设施PPP项目建设中取得一定的优势，同时也帮助政府规避在后续项目的决策中“逆向选择”的风险。因此政府有必要设置合理的绩效考核目标和标准，项目建设期和维护期期间不定期地开展绩效考核。考核总分数设置为100分，分数越高，可能获得的优惠力度会更大，获取的各项权利也可能会更多。

四、结论和建议

在安徽省公益性农村基础设施建设领域中,社会资本的参与可以有效地引入资金，提高基础设施的运营效率[7]。然而，对于投资额巨大、风险高、周期长、合同结构复杂的公益性农村基础设施建设项目，大批社会资本并不敢轻易进入。可以说，农村地区基础设施项目在应用PPP模式时，存在的困难更大，落地率更低。因此，在安徽省公益性农村基础设施建设采用PPP模式投资过程中，首先需要明确PPP模式的应用范围，严格筛选适宜采用PPP模式的公益性农村基础设施建设项目，从源头控制采用PPP模式推进的项目数量，从而为社会资本进入该领域消除顾虑，也为发挥激励机制的有效作用奠定坚实的基础；其次，根据安徽省公益性农村基础设施的实际需求和自身特点，探索建立符合安徽省经济发展状况及财政能力的激励考核机制，并根据项目运作的情况，不断修正完善激励体系；最后，针对公益性农村基础设施建设PPP项目的不同环节和要素，制定相应的激励安排。