广州市机构养老供给能力的现状与问题*

刘阳阳，黄颖烽，秦良玉

(1广州医科大学卫生管理学院，广东　广州　511436, 1285829123@qq.com；2广州市第十二人民医院，广东广州　510620)

20 世纪末我国迈入老龄化社会行列，老龄人口数量逐年攀升，且老龄化中高龄化和失能化现象凸显，失能、半失能老年人的护理型养老服务需要陡增[1]。加之我国有大量失独家庭，这都对传统家庭养老模式造成冲击，使我国家庭养老功能弱化，机构养老开始蓬勃发展。

但是，随着失能老人数量的猛增，机构养老服务存在严重不足，导致大量需要机构长期照护的失能老人无法进入养老机构接受照护或者得到的照护服务水平比较低，失能老人的养老困境越来越突出。据广州市老龄网公布的数据显示，截至2015年底，广州市户籍人口854.50万人，其中60岁及以上老年人口147.53万人，占户籍人口的17.27%[2]，广州市面临严峻的人口老龄化形势，机构养老的需求也日益增加，对广州市养老机构的供给能力提出了更高的要求。本文主要研究广州市机构养老供给能力的现状和存在的问题，为广州市机构养老的发展提供参考。

1　广州市养老机构供给现状

广州市养老机构、养老机构床位数和每千名老年人所拥有的养老床位数均逐年增多，但增长速度缓慢；养老护理员数量不稳定、波动大；民办养老机构数和床位数均远高于公立养老机构；2015年全市老年人口数与养老机构床位数和2020年预测以及政府目标还存在较大差距。

1.1　广州市养老机构数量统计

2012年全市养老机构数158家(不包括五保村)，2013年167家(不包括五保村)，较2012年增加9家，年增长率5.7%；2014年全市养老机构数170家(不包括五保村)，较前一年增加3家，年增长率1.8%；2014年养老机构数年增长率较前一年下降3.9%；2015年全市养老机构数177家，较2014年增加7家，年增长率约为4.1%；2016年全市养老机构数183家，较前一年增加6家，年增长率3.39%；2012—2016年全市养老机构整体呈逐年上升趋势，2013—2014年稍平缓；养老机构年增长率起伏较大，其中2013年年增长率最高5.7%；2014年年增长率最低1.8%；养老机构年增长率可能与老年人口比例增加、老龄化的加快有关。

1.2　广州市养老机构床位数统计

2013年全市老年人口数较2012年增加了6.61万人，年增长率0.52%；2014年全市老年人口较前一年增加了7.61万人，年增长率0.57%；2012—2015年老年人口数呈逐年增长趋势。

2013年全市养老机构床位数较2012年增加4913张，年增长率14.4%；2014年较前一年增加4293张，年增长率11.0%；2014年年增长率较前年下降3.4%。2015年养老机构床位数48511张，较前一年增加5269张，年增长率12.2%，较前一年升高1.2%；2012—2015年全市养老机构床位数整体呈逐年匀速上升趋势。

2012年全市每千名老人拥有养老床位数27张，2013年为29张，较2012年增加2张，年增长率7.4%；2014年全市每千名老人拥有养老院床位数31张，较前一年增加2张，年增率6.9%，较前一年下降0.5%，年增长率稍有下降，2015年全市每千名老人拥有养老机构床位数33张，较前一年增加1张，年增长率6.4%，年增长率下降0.5%；2012—2015年每千名老人拥有床位数整体呈逐年匀速上升趋势，但年增长率整体呈缓慢下降趋势，说明养老床位数的增长速度没有达到老年人口数的增长速度。

图1　2012—2015年广州市老年人口数和养老机构床位数情况

对比图1，2013年、2014年和2015年每千名老人拥有养老院床位数的年增长率均高于养老机构数的年增长率，说明虽然养老机构数的年增长率相对较低，但由于现有养老院床位数的增多，每千名老人拥有养老院的床位数一直呈缓慢增加趋势。

1.3　广州市养老机构的发展趋势

2015 年广州市老年人口数为1475313 人，养老机构床位数有48511张。根据年龄移算法测算出2020年广州市老年人口数1882915人，该预测与广州市老龄委根据发展趋势预测的2020年老年人口数185万人较一致[3]。2015年养老机构每千名老人拥有床位数为33张，与广州市政府目标“2020 年实现养老床位达到7.2万张，每千名户籍老人40张”仍有一定距离[4]。见表1。这表明随着老年人口增长，广州市急需增加养老机构的床位数。

表1　预测2020年老年人口数及与政府目标差距

注：数据来源于广州市老龄网。

1.4　广州市养老护理员数统计

2013年全市养老护理员数比2012年减少324人，年增长率-8.8%；2014年全市养老护理员数比2013年增加685人，年增长率20.5%，2014年养老护理员数年增长率高2013年29.3%，增幅大大提高。2015年全市养老护理员数4472人，较前一年增加444人，年增长率11.0%；年增长率较2014年下降9.5%，年增长率 有所放缓。根据表2,2012—2013年护理员与老年人的比例下降，2013—2015年又逐年升高，2015年比例达到1∶5.2。国家对机构养老的护理要求为：一级护理、二级护理、三级护理，养老护理员与老人的比例分别为1∶3、 1∶6和1∶10[5]。根据实地调研发现，广州市多数养老院护理员属于混合排班制，即一个护理员既负责一级护理，又负责二、三级护理，这样安排有利于减轻养老护理员的负担，体现养老护理员之间的公平性，容易被养老护理员所接受。所以这样的排班制无法评价2015年广州市护理员与老年人的比例是否达到标准，但实地走访的10家养老院养老护理员与老年人的比例差距非常大，其中养老护理员与老人的比例最高的养老院为1∶2.6，而最低的养老院为1∶9.8，养老护理员配比非常不合理。

表2　2012—2015年广州市养老护理员与老年人的比例

注： 2013年、2014年数据来源于广州市老年人口和老龄事业数据手册，2015年数据来源于广州市民政局。

1.5　发展趋势总结

综上，2012—2015年广州市养老机构、养老机构床位数和每千名老人拥有养老床位数年增长率变化不大，床位数年增长率>每千名老人拥有养老床位数年增长率>养老机构年增长率，三者年增长率整体趋势比较一致；养老护理员数波动非常大，2013年年增长率-8.8%，2013—2014年护理员数快速增加，年增长率高达20.5%，2015年又下降至11.0%。原因是护理员工作特殊，待遇不高，流动性大，易受外部因素影响。

图2　2012—2015年各年增长率的比较

1.6　2015年广州市公立与民营养老机构情况对比

根据广州市民政局2015年的数据可知，广州市共有177家养老机构和7个五保村，其中公办养老机构占35.3%，民办养老机构占60.9%。说明民办养老机构在数量上已占绝对优势，远多于公办养老机构。养老机构床位总数48511张，公办养老机构床位占23.0%，民办养老机构床位数占73.0%，集体制五保村床位数占3.7%。提示民办养老机构床位数远远超过公办养老机构床位数和集体制五保村床位数，民办养老机构不管是在数量上还是在床位数方面都占据绝对优势，为广州市的养老事业发展作出了重大贡献。集体制五保村床位数主要集中在经济发展较落后的郊区。公办养老机构和民办养老机构在各区的分布数量和床位数差别都比较大，养老资源在各区的分布具有不平衡性。

表3　2015年广州市公办和民办养老机构数的比较

注：表中数据来源于广州市民政局。

2　讨论及建议

2.1　广州市现有养老机构供给能力远不能满足需求

2015年广州市养老机构床位数48511万张， “到2017年广州市养老机构床位数达到6.5万张，2020年预计达到7.2万张”[6]，2015年养老机构千名老人床位数为33张，与广州市政府目标“每千名户籍老人40张”仍有一定距离[4]。广州市仍需加大对养老机构建设的投入，鼓励社会资本投入养老行业，放宽养老机构准入政策，以满足全市日益增长的养老需求。

2.2　 公办养老机构比重低，管理制度落后

截至2015年，广州市共有177家养老机构，公办养老机构有65家公办养老机构占养老机构总数的35.3%，远低于民营养老机构所占比63.3%；在养老机构床位数方面，民营占74%，公办占23.3%，公办养老机构市场份额远低于民办养老机构。公办养老机构应该承担更多的社会责任，承担更多的保障性供给。此外，国家或集体主办的养老机构的资金来源单一，公立养老机构较少，或因缺乏竞争机制而效率低下，服务水平较低[6]。 实地调查中发现，如某大型公立养老院内许多老年人神情冷漠，缺少沟通，且消毒水味刺鼻，这样的环境不利于老年人的身心健康。政府放开对公立养老机构的管制，简化优化养老机构相关审批手续，提高办事效率[7]，将刺激养老产业发展，尤其对公办养老机构来说，政府加大简政放权力度，有利于公办养老机构改革，引入市场机制，实现多渠道融资，改变管理激励制度，提高工作效率和服务水平。

2.3　民办养老机构已成为广州市机构养老服务的支柱

截至2015年，广州市民办养老机构数占广州市养老机构的60.9%，民办养老床位数占全市养老机构床位数的73.0%。民办养老机构无论是机构数还是床位数都占绝对优势，成为广州市机构养老服务的支柱，为广州市的养老事业发展作出了重大贡献[8]。“十三五”期间养老体系建设指标中要求政府运营的养老床位数的占比不能超过50%，广州市的公办养老机构床位占比符合国家“十三五”规划的指标，广州市民办养老机构的发展呈现良好态势[9]。因此，国家应进一步放宽养老机构的准入条件，全面放开养老服务市场[10]，采用多种方式鼓励社会资本投入养老行业，对民办养老机构在投资、税收、用地和人才等方面落实好相关鼓励政策，鼓励私人资本兴办养老机构，繁荣养老市场，为广州市老年人提供更多、更优质的养老服务。

2.4　养老护理员供给不足且资源分布不合理

2015年广州市老年人口数为147.53万人，若按照“9064”的养老模式，选择机构养老的老年人应占广州市老年人口的4%[10]，为59012人[11]。按照广州市行业的习惯以1∶5来计算，养老机构需要11802名护理员； 根据表3，2015年广州市护理员数为4472人，缺口数为7330人。由此看来，广州市养老护理员远远没有满足养老需求，护理人员短缺仍然是各个养老机构都面临的难题。而从实际走访的10家养老院来看，养老护理员配备比较充足的养老院护理员与老人的比例为1∶2.6和1∶3.3，而护理员配备较差的医院比例为1∶9.8。护理员配备不足的原因可能跟市场上护理员普遍短缺有关；另外，可能是因为部分养老院护理员待遇较差很难留住人或有的养老院为了节约人力成本减少使护理员配备数量。

（4）著者号取号复杂，外包书商没有编目基础和经验，编目工作难度大，因此，编目外包受限制。例如：《蛙》（莫言著），其索书号：I247.5/M718.1-18(1)，查重结果显示是莫言著的第18本书，取著者号要加“-18”，而且又是修订版，又要加“(1)”。外包书商一般没有图书情报专业知识，又不了解我馆的编目原则，而且对我馆取著者号的“汉语拼音著者号码表”又不熟悉,编目质量很难符合一定的要求。所以，书商编目外包有困难。

因此，为解决护理员供给不足问题，政府应当适当调整养老护理员的最低工资标准，对养老护理员进行社保补贴和岗位补贴，提高养老护理员的薪资待遇。另外，应该大力宣扬劳动光荣的传统美德，对优秀养老护理员进行表扬奖励，在全社会形成尊重劳动、尊重养老护理员的良好氛围，提供养老护理员的职业认同感。最后，政府应该积极解决外地护理员的子女入学问题，放开外来务工人员子女的入学条件，解决外来务工养老护理员的后顾之忧。