“双一流”建设背景下民办高校内部治理结构改革的困境、成因与完善路径

[摘要]完善内部治理结构是民办高校在我国高等教育“双一流”建设深化时期的重要任务。完善内部治理结构，对于民办高校建立现代大学制度、提高自身的治理现代化水平乃至实现整个高等教育体系的科学健康发展都具有十分重要的意义。在多元治理主体参与的格局下，民办高校的内部治理结构改革在超脱于行政化、企业化的模仿和商业化的风险规避之后，力求突破人治之困境，以科学的治理理念和大学精神为导向，以理性和法制为基础，以制度建设的科学化、民主化、法治化为突破口，赋予内部治理结构以科学的权力分配和稳定的行动逻辑，大力加强内涵建设，提高教育质量，充分发挥服务经济社会的功能，努力实现内部治理的科学化、法制化、民主化，使民办高校治理实践迈向法治、善治的康庄大道。

[关键词]民办高校 内部治理结构 路径

[作者简介]王世斌（1981- ），男，甘肃永登人，六盘水师范学院，讲师，博士。（贵州 六盘水 553004）

[中图分类号]G648.7 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）10-0017-07

完善内部治理结构是高校建设和发展的核心问题之一，也是“双一流”建设的重要改革任务。随着我国高等教育“双一流”建设的深化，民办高校内部治理结构问题日益成为制约民办高校健康持续发展的根本性问题，直接影响到民办高校的教育质量、办学效益和综合竞争力。对于民办高校而言，完善内部治理结构是现阶段我国社会发展对民办高等教育改革的必然要求，也是民办高校实现“双一流”的战略目标、破解人治管理体制危机的应然之道。

一、民办高校内部治理结构的内涵和意义

大学内部治理结构是治理主体的权力在运行过程中的微妙“平衡器”，集中反映了内部治理的科学化程度和水平。大学在治理过程中通过建立完善有效的内部治理结构，使组织内部的不同权力、价值取向、利益诉求和责任承担等达到博弈后的平衡协调状态，进而实现大学组织的使命与目标职能，保障其合法性和发展的生命力，发挥育人、科研、服务社会的功能。因此，大学治理结构被看作能帮助大学适应现代社会的复杂环境、提高大学治理水平和能力的“超组织结构运行机制”①。它在运行和改善的过程中遵循大学的内在逻辑并与现代社会紧密契合，重建大学变化中的力量平衡。完善的治理结构是大学建立科学制度体系的重要基础，因而大学治理结构也被认为是“现代大学制度的基石，是推动和完善高校依法自主办学的重要配套工程”②。通过审视和研究治理结构，可以窥见大学理想和现实功能的演变轨迹，有利于大学治理实现现代化。

民办高校是以社会资本注入为特征的大学组织，与公办高校一样具有维护高等教育事业公益性的本质和目标，以及完成大学理想的使命和责任。与公办高校相比，民办高校内部治理中的权力主体更为多元，治理过程更为复杂，涉及治理理念、治理制度、治理质量、功能实现等多方面的综合变革。民办高校内部治理结构要在内部各个不同利益群体包括董事会、党组织、投资者、校长、教师以及学生等群体之间建立有利于学校健康可持续发展的权力配置机制，形成科学合理的责任、权利、利益分配体系，使不同权力之间产生有效制衡，辅之以配套健全的决策、执行、监督机制。在完善和优化内部治理结构的过程中，只有实施面向“分权多元”“交流协作”“资源共享”等现代治理理念和方式的治理转型，才能从根本上推进民办高校内部治理结构的科学化、制度化、规范化变革，保证民办高等教育事业的持续健康发展。

当前，民办高校要紧跟新时代“双一流”建设的号角和步伐，实现由以规模效益为主的初级发展阶段到以质量内涵为主的规范化阶段的转变，而重中之重在于完善内部治理结构、以内部治理结构的“杠杆”效应推动民办高校内部治理现代化。完善内部治理结构，对于民办高校建立现代大学制度、提高治理现代化水平和能力乃至实现整个高等教育体系的科学健康发展都具有十分重要的意义。

（一）彰显大学精神，弘扬大学传统

民办高校办学实践突破了计划经济体制下由政府包办高等教育的束缚，消解了政府对大学管理权和资源配置权的单一化控制，有利于完成对大学办学自主权的制度探寻，还原大学所独具的区别于政府、企业等社会组织的自由、民主、自主精神。完善内部治理结构可使民办高校不懈追求和坚持大学的理想和精神。30多年来，民办高校始终牢记大学使命，不断砥砺前行，在“独立之精神、自由之思想”的大学精神和“崇尚学术、发扬民主、科学求真、追求卓越”的大学传统沐浴下，逐渐形成了独具民办教育特色的大学精神和文化。时至今日，传承大学传统、彰显大学精神、追求大学理想依然是民办高校不懈探索的本质所在，也是民办高校内部治理的目标任务。完善内部治理结构，旨在建立科学合理的、符合高等教育办学规律的治理制度和模式，努力使民办高等教育更好地彰显大学精神、弘扬大学传统，由此帮助民办高校在日益激烈的高等教育竞争中寻得一席之地并立于不败境地。

（二）符合利益相關者的切身利益

大学区别于企业等社会组织的特点之一是“大学是一个由学者与学生组成的、致力于寻求真理之事业的共同体”③。从这个意义上来说，大学是包括教师、学生等多个利益群体在内的综合性组织。不同群体的利益相关者为保障切身利益，都应参与大学治理。民办高校作为资源配置多元化的大学组织，其参与治理的权力主体具有广泛性，利益相关者种类也相对较多。学校的任何决策都事关董事会、党组织、投资者、校长、教师以及学生等不同群体的切身利益。建立基于利益相关者的“协商—合作”式治理结构，使所有利益相关者的利益最大化，更符合民办高校的治理实际，更能保护利益相关者的合法权益，也能在治理过程中充分调动各方面力量，形成办学合力，从而大大提高内部治理的科学化、制度化、教育化和民主化水平。有效的内部治理结构旨在通过对不同权力的制衡和约束，在制度设计和最终实施上维护利益相关者的利益，促进组织的健康可持续发展，进而实现利益最大化的实际治理效果。

（三）实现权力的多元化约束和监督

大学是多权力主体共同治理的综合社会组织，在实现使命和任务的过程中依賴于各个权力主体各司其职、共同出力，并需充分尊重不同办学主体的合法地位和治理权利。民办高校治理实践更集中地体现了多重办学主体共同治理的现实诉求。突破单一化的集权控制、实现学术自由和民主治校是民办高校追寻大学本质并实现大学社会化功能的最佳途径。从这个意义上来说，民办高校内部权力制约和监督是现代社会组织治理的基本要求，也是民办高校尊重多元化权力主体并实现健康发展的现实需要。大学治理过程“具有复杂性、不可控性和不确定性，始终处于变化之中，更需要权力的制约”④。由于民办高校组织内部权力体系具有董事会权力、政治权力、行政权力、学术权力、民主权力并行的治理实施特点，兼具人才培养和组织效益的双重目标，因而治理组织结构更为复杂、权力行使叠加交错。如何使不同权力各履其责并形成治理合力，是完善民办高校内部治理结构的关键。因此，办学基础相对薄弱的民办高校理应通过加强内部治理，协调各方关系，建立科学合理的权力制约和监督机制，激发各方参与治理的主动性和积极性，提高办学质量和效益。

（四）发挥民办高校服务社会的功能

随着许多普通本科大学向应用型高校转型，民办高校承担的服务社会的功能日益重要。充分发挥服务社会的大学功能，要求民办高校完善内部治理结构，使功能表现与社会需求保持一致。完善的内部治理结构就是要通过协调权力配置以帮助民办高等教育更好地实现服务社会的功能，更充分地发挥民办高等教育的社会效能，使民办高校的功能不断丰富并具备发展的生命力和创新力。随着办学规模的不断扩大，民办高校自身与地方、社会的联系越来越密切，这更有利于在新的社会环境下充分发挥民办高校服务社会的功能。

二、我国民办高校内部治理结构改革的人治困境及其弊端

（一）我国民办高校内部治理结构改革的人治困境

近年来，我国各地发生多起民办高校管理者以权代法、肆意践踏师生合法权益的负面事件。在内部管理方面，教育质量低下、师资流失加剧、财务负债突出、学术失范严重、公共信任危机等实际问题已成为制约民办高校实现治理现代化的瓶颈。造成上述这些现象和问题的根本原因是民办高校在内部治理过程中身陷人治囹圄，以投资者为主导的学校实际控制者将学校管理看成以人治为核心的管理。

作为一种政治思想学说，人治是“指国家权力的执掌者凭借其所有或行使的不受法律制约的权力，完全依据其个人主观意志治理国家、管理社会公共事务的一种特定方式”⑤。人治管理模式和手段倾向于上下压制式的管控，在权力行使过程中形成了“命令—服从”的强制关系，造成了权力主体的单一化和管理过程的集权化，严重抑制了管理主体——人的主动性和能动性。人治思想及管理模式在民办高校内部管理中体现得尤为明显，突出表现在以下三个方面：

1.企业式的管理模式。以资本主体为主导的投资者控制了学校发展决策的话语权，以资本运营的企业管理模式替代了教育管理模式，甚至将学校看成为其盈利的工具，漠视了大学的独特教育价值和教育规律。以管制为目标的企业式管理模式，将本以多元主体为基础的、强调双向互动合作的治理行为产生过程简单线性化为单纯的决策执行过程，通过强化执行效果、增进决策效益、塑造权威规训、惩罚违规行为等措施固化管理过程。以投资者为主导的民办高校决策者，利用线性化的治理过程强化了带有极强个人意志的管理目的。决策行为的强制性和执行过程的顺从性将丰富的互动治理过程变为线性化的管理行为执行过程，大大弱化了管理主体——人的主体性，并抑制了主体参与管理的主动性。

2.集权化的权力体系。民办高校的内部权力体系借鉴企业的行政管理模式，采用集权式内部治理结构，形成了“金字塔”型权力体系。董事长等高层管理者作为学校内部最高权力的代表，通过强化内部科层制管理组织几乎掌控了学校内部的所有权力。其掌握的经济权力与政治权力、学术权力、民主权力相比，处于绝对霸权地位，高度集权的现象突出。以投资者为主体的实际决策者为了维护其投资利益，极易排斥其他管理权力主体，造成了民办高校普遍存在党组织政治领导地位弱化、学术组织权力式微、基层教职工缺乏民主参与渠道、权力制衡和监督体系不完善等不良现象，内部治理结构中本应以多元为基础的权力体系处于单一、线性、封闭的状态。

3.过度的市场化运作。过度教育市场化的最终归宿是要将高等教育彻底市场化，纯粹以商业化的经营理念来治理高校，此时，大学成为自负盈亏的市场组织，学生是顾客和消费者。民办高校在大学社会化、市场化的过程中充当了“排头兵”的角色。创办民办高校的初衷是为了解决大学资源不足、财政困难的问题。国家虽然制定了一系列政策鼓励社会力量举办教育，但实际约束力度不够，导致市场化的运作方式在民办高校大行其道。许多投资者由于缺乏有效约束和监管而在民办高校肆意妄为，利用掌握的权力一味谋求私利，置教师、学生的切身利益于不顾。部分实际控制者缺乏教育观念，不了解教育规律，从事教育活动的专业能力不足，甚至法制意识淡薄，从而使民办高校的人治管理和集权管理占据主导地位，抑制了底层的学术组织和民主力量，失去了民办高校本身的大学特色，更不用提教学中本应坚持的教育价值观和以人的发展为根本的价值观，严重束缚了大学的学术自由和民主的发挥。

以企业式的管理模式、集权化的权力体系、过度的市场化运作为特征的人治治理危机，使得民办高校内部治理水平持续低下，民办高等教育质量堪忧，成为制约和影响民办高等教育科学健康可持续发展的重要桎梏。

（二）民办高校人治带来的弊端

民办高校内部治理的人治倾向和现状造成了内部治理结构的异化，使内部治理偏离了科学治理之道，成为内部治理结构革新和完善的顽疾。处于低层次管理水平的人治管理现状将民办高校的办学实践引入误区，不断困扰和制约着整体办学水平和教育质量的提高。

1.办学目的功利化。高等教育市场投资机制的引入犹如一把“双刃剑”，在丰富社会主义办学机制的同时，也让民办高等教育走向过度功利化的迷途。以投资为目的的办学使得投资者将学校作为自己盈利的工具。在具体的决策形成过程中，集权掌控者更倾向于功利化的决策选择，对大学的理想追求和功能实现缺乏学理性的调研和思考，造成了办学目的、管理理念的功利化价值取向，逐渐偏离了大学治理的本真之道。

2.管理制度工具化。投资者将学校视为其进行商业投资的盈利性机构，通过行政科层制不断强化金字塔式的集权管理制度。这种明显带有遵从投资者个人意志的管理制度体系，使实际的决策过程缺乏集体商议和合作交流，也使执行过程更强调服从强制性权威。此外，民办高校的民主监督审议机制尚不完善，在核心决策层权力一元独大的影响下，教学、科研等具体管理制度建设成为维护决策层利益的工具，以资本效益回报为目标的管理制度带有明显的工具性色彩。

3.发展模式产业化。部分民办高校借鉴企业的发展模式，将学校看成企业式的产业集群，坚持规模宏大、学科齐全、贪大求全的外延式发展道路，用市场规律取代教育规律，缺乏对办学质量内涵的理性认识。这种将民办高等教育视为一般产业而伤害教育公益性的错误理念，导致民办高校的具体管理行为出现急功近利、片面追求短期经济效益，甚至为刻意追求经济利润回报而置民办教育的公益性于不顾的行为，有违《中华人民共和国民办教育促进法》中有关“合理回报”的法理规定。

4.功能实现单一化。民办高校在从办学初期到规范化办学的过程中，为实现短期内的办学成果，只能机械地模仿、借鉴公办高校的管理模式，但是，由于师资力量薄弱、校园文化建设不足，造成民办高校与社会的联系还不深入，服务社会的功能相当欠缺。民办高校的管理者为追求办学效益的最大化，将有限的精力和视角仅仅聚焦在完成教学任务、培养合格人才方面，把教学看成塑造合格“产品”的手段，缺乏对育人机制的深入探讨。科研成果应用推广的力度也相对较弱，科研整体氛围不浓。

三、民办高校内部治理结构异化的原因分析

因人治而产生的内部治理结构异化，严重束缚了民办高校发展和内部治理的科学化水平与规范化程度。困扰和制约民办高校高质量发展的深层次人治危机，与民办高校产生发展的社会历史环境息息相关。高等教育大众化和改革开放以来市场经济发展带来的社会转型是民办高校内部治理陷入人治困境的时代背景。导致民办高校内部治理结构异化的原因，主要有以下方面：

（一）治理观念陈旧落后，忽视了教育规律

受高等教育引入市场机制以来的浮躁风气及趋利思想的影响，民办高校管理行为趋向市场化、功利化，淡化了治理过程中的道德意识、伦理意识、责任意识。行政化、官僚化的工具理性价值观在办学实践中大行其道，导致治理实践走向工具化、庸俗化和功利化，大学的共性价值目標模糊或淡化。多方利益相关者的介入和学科分化的加剧，使得民办高校在过度追求规模效益的同时，其内部越来越走向分裂和官僚化，大学“失去了对自身命运的控制”⑥。许多民办高校重投入回报和经营利润、轻教育的内生性投入和文化建设，将学校视为创收盈利的“企业”；重发展规模和经济效益、轻学术氛围营造和科学研究，把自身打造成标准化的“工厂或车间”；重控制服从和执行效率、轻自由民主的管理文化创设，将自身塑造成“一言堂”式的单向度管理体系。这种产业化、商业化带来的落后治理理念和急功近利的危险做法，忽视了高等教育的独特价值，破坏了教育的特殊规律。

（二）治理制度受制于强权管制，分权监督制约机制严重缺乏

投资者为寻求投资效益回报最大化，极力巩固其在学校发展中的绝对话语权。尽管近年来实行的董事会的所有权和校长管理权分设的做法有效促进了治理结构的分权化进程，但尚未建立具体的职权保障、沟通交流、责任划分等机制，微观层面的管理机制体系保障建设远远不足。在投资者强权地位的影响下，政治权力、学术权力、民主权力等其他权力相对处于弱势地位，造成内部权力的严重失衡。在制度建设方面，由于学校内部规章制度尚不健全，无法对学校内部管理行为进行有效的制度规范，导致决策机构、执行机构和监督机构三方无法有效地实现相互制衡，普遍存在着决策、执行和监督三方权利缺乏制衡的问题，内部治理结构呈现出高度集权的单向度体系。教学、科研等具体制度制定和执行趋于形式化，决策的具体执行者在管理行动中容易产生表面顺从与内心抵制现象，导致制度执行走样，管理行为失范。

（三）管理者教育管理水平和能力相对低下，制约了整体治理质量的提升

有效的治理离不开高素质的管理者。企业家办学的现实选择和教育家办教育的固定逻辑之间始终存在着天然沟壑。家族式的管理成员组成和重个人主观好恶的评价方式，使得内部治理极易脱离科学之道，踏上人治异途。以投资者为主的决策者和管理者往往缺乏高等教育管理经历，造成办学能力和管理素质相对低下，无法满足治理现代化的要求和大学组织发展的专业性需求。企业家办学的现实决定了企业家很难像教育家一样科学治理学校，基于董事会领导的校长专业化建设道路依然困难重重。部分民办高校管理者倾向于扮演独裁者与支配者的角色，凌驾于教师和学生之上，对知识和人才缺乏应有的理解与尊重。投资者多样化的社会背景决定了他们不可能将全部的精力和热情投入到学校治理中来，而参与实际决策执行的管理者缺乏职业活动的自主权，容易在参与治理的过程中产生疏离感与失落感。

（四）实际治理效果欠佳，没有充分实现社会化功能

民办高校在经费来源上虽有别于公办高校， 但也必须承担普通高校的社会责任。衡量民办高等教育价值的标准，除是否提供高质量的教育服务以外，还有人才是否适应和达到社会化的要求。民办高校的资源配置主要以教育消费者交纳的学费为主要收入来源，是顾客支持型而非公众支持型的组织。捉襟见肘的办学资金和有限的教育资源导致民办高校在高等教育竞争中处于弱势地位。民办高校注入资本的排他性在一定程度上限制和排斥社会力量进入内部治理体系，使得民办高校成为具有相对封闭、单一的内部治理结构的独立王国，远远不能体现大学社会化的功能。许多民办高校的内部治理行动逻辑混乱，实际治理效果不好，导致社会化功能实现不足，治理实效缺乏对社会化功能的追寻。

四、完善民办高校内部治理结构的路径选择

现阶段，面对新时代“双一流”建设对大学治理现代化的要求，我国民办高校内部治理结构的建设和完善需要慎思、改革当前的人治治理模式。民办高校内部治理结构变革的破冰之旅始于弱化人治管理，强化法治与民主，实施从单一化的资本主导走向多元主体共治为根本路径的治理转型，努力形成由经验式管理的宏伟叙事模式向注重分权合作的微观权力运行模式转变的权力结构转化，不断优化和改造民办高校的内部治理生态。

（一）转变治理观念，坚持用大学精神引领民办教育事业发展

通过分权路径对集权化体制进行改革，可有效推进民办高校内部治理的科学化变革，使其坚守自由与独立的大学精神。要努力克服市场机制引入而导致的教育管理观念异化的弊端，认识到民办教育的育人价值和公益性本质的重要性，实现从企业人办企业到教育家办学校的实质转变。要以大学精神追求为先导，坚持用科学、理性的大学思维实施治理行为，回归科学的大学治理之道。要合理准确地确定办学定位，遵循公益性办学性质，发扬民办高校崇尚学术、发扬民主、科学求真、追求卓越的大学文化和传统，力求通过加强发展规划论证、大学理念引领、历史总结回顾等措施，使民办高校的存在价值、学校文化、使命追求等理念性、人文性价值追求在内部治理结构完善实践中起到引领和指导作用。

（二）强化治理制度，坚持用现代大学制度规范办学行为

治理制度不仅是规范和统一民办高校组织内部成员思想言行的规范体系，更是民办高校组织赖以存在和发展的基础。建构各利益群体价值取向基本一致、相互认同的文化理念和共同遵循的大学制度，是完善民办高校内部治理结构的根本所在。完善董事会、党委、院务委员会、教代会等机构的职权范围、议事规则、决策程序，通过规范、完善学校章程和校纪校规等制度体系，明确不同权力主体的工作职责和权力范围，规范领导决策行为，有助于增强决策的科学性、规范性和民主性，减少权力失控和行为失范。构建保障多元权力主体共同参与协商合作为特征的内部治理组织和运行体系，能够从根本上改变权力过于向上集中的金字塔式权力结构和传统的遵从个人意志的集权管理模式，尊重基层学术组织和民主团体参与治理自主权和合法地位，构建科学规范的决策、执行、监督、协调工作机制，不断从治理过程细节上完善内部治理结构的设计、运行、保障和监督制度。

（三）提高治理质量，坚持突出特色的内涵式发展道路

高质量发展是当前教育改革的重点，有效的内部治理结构旨在提高实际治理效果，提升民办高等教育质量。教育质量是民办高校生存和发展的生命线，是立校之基、生存之本、发展之源。治理质量是衡量内部治理结构有效变革的重要内容。当前，只有引导民办高校从外延式发展向内涵式发展转变，从注重规模效益向注重质量内涵转变，才能真正实现民办高等教育事业的可持续发展。

要使民办高校能够在激烈的高等教育市场竞争中求得生存和发展，一方面要坚持加强内涵建设，走内涵式发展道路；另一方面要在实践中凝练办学特色，充分发挥办学机制灵活的优势，实现特色发展。只有这样，才能使民办高校发展兼具质量与特色的双重特质，不断提升民办高校的综合竞争力。以质量求生存，以特色求发展，坚持内涵式发展道路是民办高校实现科学治理的必然选择。

（四）面向社会市场，发挥民办高校服务经济社会的功能

大学既有传统性的坚守，也有现代性的开拓。在新的时代和环境下，现代大学的功能表现越来越多样化。努力做到大学教育本质追寻的出世性和功能实现的入世性相结合，是大学保持旺盛生命力的根本所在。民办高校要弥补办学基础先天不足的弱势，向一流办学努力，就要在实现大学功能上做足文章。民办高校培养学生的主要目的就是要服务经济社会发展，努力培养满足社会需求的人才，为地方经济发展提供人力支撑。要达到此目的，就要根据地方经济对人才的需要设置专业，进而“根据地方经济、行业及企业的需求规格来制定人才培养目标”⑦。此外，民办高校的科研创新工作也应与地方经济社会发展结合起来，密切关注社会需求，努力实现科研成果的推广和应用，提高社会生产力水平。

实现“双一流”的战略目标，需要我们完善和改进民办高校的内部治理结构。在多元治理主体参与的格局下，民办高校的内部治理结构改革在超脱于行政化、企业化的模仿以及商业化的风险规避之后，力求突破人治之困境，以科學的治理理念和大学精神为导向，以理性和法制为基础，以制度建设的科学化、民主化、法治化为突破口，赋予内部治理结构以科学的权力分配和稳定的行动逻辑，大力加强内涵建设，提高教育质量，充分发挥服务经济社会的功能，实现由人治向法治的转变，努力达到内部治理的科学化、法制化、民主化，使民办高校治理实践迈向法治、善治的康庄大道。

[注释]

①龚怡祖.大学治理结构：建立大学变化中的力量平衡——从理论思考到政策行动[J].高等教育研究，2010（12）：53.

②龚怡祖.大学治理结构：现代大学制度的基石[J].教育研究，2009（6）：22.

③（德）卡尔·雅斯贝尔斯.大学之理念[M].邱立波，译.上海：上海世纪出版集团，2007：19.

④刘献君.论大学内部权力的制约机制[J].高等教育研究，2012（3）：2.

⑤丁士松.论人治[J].武汉大学学报：哲学社会科学版，2008（4）：568.

⑥（美）约翰·S.布鲁贝克.高等教育哲学[M].王承绪，译.杭州：浙江教育出版社，1987：141.

⑦徐绪卿.建设国家级高水平民办高校的若干思考[J].教育发展研究，2012（7）：25.