改革开放40年职业教育投资体制的历史沿革与展望

王佳昕 祁占勇

[摘要]职业教育投资体制是关于教育经费的来源、投资主体、经费筹措、有效配置与管理使用等方面的规定，是职业教育长久发展的基本制度保障。我国职业教育投资体制经历了从国家投资为主到倡导多元投资的三个阶段，体现了政策制定紧扣经济政策和社会发展、强调多方面协调统一的特点。目前我国职业教育投资体制依然存在着职业教育经费投入规定不具体、职业教育经费来源结构不合理、职业教育投资比例不科学、职业教育经费使用不规范等问题。结合发达国家的基本经验，我国职业教育投资体制应从制定职业教育具体经费投入总量、完善职业教育经费投入渠道、规范职业教育与普通教育经费的合理比例、建立职业教育经费使用监督机制等方面加以完善。

[关键词]职业教育政策 职业教育投资体制 历史沿革 未来展望

[作者简介]王佳昕（1994- ），女，山西长治人，陕西师范大学教育学院在读硕士；祁占勇（1978- ），男，宁夏彭阳人，陕西师范大学教育学院，教授，博士，博士生导师。（陕西 西安 710062）

[中图分类号]G719.21 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）10-0024-06

职业教育投资体制是关于教育经费的来源、投资主体、经费筹措、有效配置与管理使用等方面的相关规定，它关系到职业教育发展能否获得充足的经费保障、能否充分利用有限的教育资源并促进教育公平。职业教育投资体制主要包括职业教育投入总量、职业教育经费来源结构、职业教育投资比例和职业教育经费使用四方面内容。本文通过对职业教育投资体制的历史梳理，明晰了职业教育投资体制发展中存在的问题，并提出了未来完善我国职业教育投资体制的有效路径。

一、职业教育投资体制历史沿革

1.以国家经费投资为主阶段（1980—1995年）。邓小平同志在全国教育工作会议上明确指出：“要共同努力，使教育事业的计划成为国民经济计划的一个重要组成部分。尤其要考虑到各级各类学校发展的比例，特别是扩大农业中学，各种中等专业学校、技工学校的比例。”由此，中等教育结构改革启动，推动了职业教育的发展。1980年，国务院发布了《关于中等教育结构改革的报告》，指出主要改革高中阶段的教育，大力兴办职业高中。1980年，国家开始试办高等职业教育（职业大学）。1985年，中共中央发布了《中共中央关于教育体制改革的决定》，将“调整中等教育结构，大力发展职业技术教育”的方针提上日程。其中，对于投资体制，规定职业教育应有专项经费开支，除要求国家逐年增加拨款以外，地方财力也应保持适当比例用于职业教育，乡财政收入也应主要用于职业教育。1991年前后，“财政下放”拓展到乡（镇）层面。根据财政划分收支规定，学校财政拨款根据隶属关系拨付，形成了县（乡）举办的农村职业学校由县（乡）管的格局。

随着中职教育占据各类教育的“半壁江山”以及农村教育改革实验的启动，国家亟待进一步提高对职业技术教育战略地位和作用的认识，大力发展职业技术教育。1991年颁布的《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》指出“各级政府、各级财政部门、各有关业务主管部门及厂矿企业等要从多方面支持职业教育发展。同时，各地各部门应采取多渠道筹资经费，提倡利用贷款，并鼓励集体、个人和其他社会力量捐资办学”，从政策上规定了政府和行业负有职业教育财政投入主体的责任。

教育发展离不开财政支持。这一时期，国家开始意识到职业教育对国家经济发展的重要作用以及投资职业教育的迫切性，注重从国家层面加大对职业教育的投入。

2.以国家经费投资为主、多元投资为辅阶段（1996—2003年）。20世纪90年代以来，我国经济体制改革不断深入。1990年召开的十三届七中全会确定了我国经济建设新的战略目标，要求与经济发展密切相关的职业教育进一步扩大规模。1994年国务院发布了《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》，提出要在政府宏观调控下，通过依靠行业、企业和事业单位、社会团体和公民个人举办教育，鼓励社会各方联合举办教育；进一步理顺了管理体制，明确了教育行政部门负有统筹、协调和宏观管理等责任。随后颁布的《中华人民共和国职业教育法》更从法律意义上对职业教育投资体制进行了规定，其中，对投资体制提出“国家鼓励通过多种渠道依法筹集发展职业教育的资金；鼓励金融机构运用信贷手段投资职业教育；鼓励境外组织和个人对职业教育提供资助和捐赠等”。

面对职业教育发展中的新问题和新挑战，2002年召开了全国第四次职教工作会议，颁布了《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》以及《关于进一步发挥行业组织、企业在职业教育和培訓中的作用》《关于进一步推动职业学校实施职业资格证书制度的意见》，指出要多渠道增加职业教育经费投入。具体包括：第一，各级人民政府要加大投入力度；第二，各类企业按《中华人民共和国职业教育法》的规定实施职业教育和职工培训，承担相应费用；第三，利用金融、税收以及社会捐助等手段促进职业教育的发展；第四，加强对经费的使用管理，提高使用效率；第五，建立职业院校贫困家庭学生助学制度。这一时期国家开始意识到社会力量投资办学的重大意义，也制定了相关投资政策以调动地方和社会办职业教育的积极性。与此同时，还出现了教育部门与行业企业联合投资、公办学校改制吸引投资等一些新兴的投资形式，基本形成了我国职业教育多元投资的体制。

3.倡导以多元投资为主阶段（2004年至今）。21世纪初，国内外形势急剧变化，产业更新换代速度加快，这就要求职业教育坚持服务于社会发展，职业教育的投资体制逐步走向多元化。加之《中华人民共和国民办教育促进法》《2003—2007年教育振兴行动计划》《3年50万新技师培养计划》等政策的出台，更促进了职业教育结构体系调整的深化。2004年召开的第五次全国职教工作会议发布了《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》，提出要逐步建立政府、受教育者、用人单位和社会共同分担、多种所有制并存和多渠道增加职业教育经费投入的新机制。各级政府要确保公办职业学校教师工资按时足额发放，鼓励更新实习设备、完善教学设施，特别是加强共享平台与重点专业的建设。另外，金融机构要以信贷的方式支持发展职业教育，按照企业职工工资总额的1.5%～2.5%足额提取教育培训经费。

随后，教育部以“1号文件”的形式出台了《关于加快发展中等职业教育的意见》，提出了中职扩招、建立中职贫困学生助学制度、中央财政加大投入支持实训基地建设等要求。《国务院关于大力发展职业教育的决定》和职教会议上明确了一系列重大举措，主要有：第一，加大对职业教育的支持力度，尤其加强紧缺人才专业建设、师资培训、艰苦行业和中西部农村地区与少数民族地区的支持。第二，进一步落实城市教育附加费用于职业教育的政策，根据不同地区实际情况规定用于职业教育的经费比例。第三，建立贫困家庭学生资助制度。

目前我国职业教育还不能完全适应经济社会发展的需要，还存在如结构不合理、办学条件弱、体制机制不畅等问题，因此，必须从体制机制上加以突破。《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》规定：第一，落实财政性职业教育经费投入，优化财政支出结构，加强规划，制定标准等。第二，充分利用社会资本，完善民办职业教育收费制度，逐步形成主要由市场决定的收费价格形成机制。第三，加强职业教育基础能力建设，完善政府、行业、企业、个人、社会共同参与的多元投资机制。2014年颁布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出，完善经费稳定投入体制，地方教育附加费用用于职业教育的比例不得低于30%；健全社会力量投入的激励政策；完善财政贴息贷款等政策；健全民办职业院校融资机制。另外，倡导完善资助政策体系，逐步建立职业院校助学金覆盖面和补助标准动态调整机制。同时，还鼓励企业建立高技能人才技能职务津贴和特殊岗位津贴制度。

这一时期职业教育投资体制政策紧扣经济政策和社会发展需求，强调多方面的协调统一，对我国职业教育的发展起到了指引与保障作用，促进了现代职业教育体系的形成。但是，在政策实施过程中仍存在很多问题，投资体制仍然不完善、不通畅。

二、职业教育投资体制存在的问题

1.职业教育经费投入规定不具体。改革开放以来，我国对职业教育的投入不断增加，但仍不能满足社会发展的需要。由于缺乏相应的制度体系保障，校企合作的成功案例仍然较少。目前我国尚未出台关于民间资本入资公立学校的法律法规，导致民间资本入资公立学校缺乏利益保证，直接影响了行业、企业等社会力量与公立学校之间的合作，也削弱了民间资本参与职业教育办学的积极性。目前实施的《中华人民共和国职业教育法》中关于财政投入的相关规定，没有具体指出由哪一级政府负责职业教育投入，导致最终落实到职业院校的经费数额大打折扣。同时，对于职业教育投入的增长也仅仅是一个总量指标，没有明晰具体如何分配。与普通教育尤其是高等教育的投资力度相比，职业教育的投入总量仍然不足。如图1所示，随着全国教育经费总投入的不断增多，职业教育经费投入也连年增加，但是职业教育投入的增加幅度小，与当下职业教育发展规模形成了巨大反差。因此，对职业教育投入的总量不足仍然是制约职业教育发展的短板。

2.职业教育经费来源结构不合理。目前，我国职业教育经费来源主要有以下几方面：一是国家财政拨款，主要包括国家财政预算性经费、政府征收的教育税费；二是财政专项拨款；三是行业企业等经费投资；四是收取的学杂费；五是举办者自筹的经费；六是国内外资金组织贷款获取的经费。可以看出，我国已初步形成了多元化的投资体系。但在实践中，由于受各种因素影响，如社会组织、个人、企业的社会责任意识较薄弱等，导致职业教育经费来源中比例最高的仍是国家财政性教育经费，社会來源比例较小。如图2所示，首先，中、高等职业教育的国家财政性经费和事业收入仍然是职业教育经费的主要来源。其次，在高等职业教育领域，国家财政性经费和事业收入平均分别占其教育总经费的43.6%和47.8%，中等职业教育领域则分别为67.1%和27.8%。这表明，国家仍然是职业教育的投资主体。同时，对中职教育的投入要大大超过高职教育，这意味着接受高职教育的学生要负担更多的教育成本。这充分说明经费来源结构不合理，来源单一，仍未形成多渠道经费来源，成为制约我国现代职业教育发展的瓶颈。

3.职业教育投资比例不科学。在教育投资总量一定的情况下，按怎样的比例分配普通教育与职业教育的教育投资，是关系到职业教育发展的一个重大问题。如28页图3所示，我国目前的教育投资主要侧重于对高等教育的财政投入，对中职教育和高职教育的投入比例明显偏低，普通教育与职业教育投入的比例差距过大。与此同时，虽然我国对高等教育的投入力度很大，但投资对象多是一些本科学校，尤其是重点大学、知名大学等，大多数省属、市属高职院校只能靠收取学生的各项学费来维持办学。这不仅严重影响了高等职业教育的发展，也影响了学生选择职业教育的积极性。我国人口众多，就业压力大，需要大量的掌握技术技能的劳动密集型工人。在此基础上，要提高技术工人比例和产品的技术含量，就要加大职业教育的经费比例。职业教育与普通教育1︰1的投资比例，显然不利于职业教育的长远发展。

4.职业教育经费使用不规范。合理使用职业教育经费对于职业教育的健康发展至关重要。我国由于没有形成系统的行业组织，所以对校企合作的监督评估显得有气无力。反观英国等职业教育发达国家，基本上都是由独立的第三方对校企合作的过程和结果进行监督和评估。第三方合作主体内部监督主要指学校和企业成立专门的校企合作监督机构，并且制定监督准则约束合作双方。只有有效监督合作行为，才能保障校企合作的有效性。首先，在制定政策时，不同的利益相关者有着不同的利益倾向。有的重视事业性经费支出，致力于改善教职工待遇和办学条件；有的为了提高职业学校的吸引力，偏重于基建教育经费的支出，从而忽视了学生自身发展的教育需求，在一定程度上导致资金紧缺，难以维持学校的正常运转。其次，我国将大部分资金投入经济发达地区，导致我国职业教育资源分配不均衡。只有合理分配资源，才能实现教育资源投入的最优利用。因此，受我国职业教育管理体制的影响，相关教育经费下拨和使用过程中存在着大量管理漏洞，使得本来就匮乏的职业教育经费更加短缺。

三、职业教育投资体制的未来展望

1.确保职业教育经费投入总量。我国现行的职业教育相关政策法规对于具体经费数额的规定太过宏观，没有明确划分政府与个人的法律责任，因此，修改职业教育相关政策法规迫在眉睫。德国修订过的《联邦职业教育法》尤为重视职业教育发展对德国经济文化的作用，通过改革和创新实现职业教育与经济发展相适应，为本国发展提供技术技能型人才。联邦职业教育法包括7部分，具体有105个条款，分为总则、职业教育、职业教育的组织、研究规划与统计、联邦职业教育研究所、处罚规则、过渡条款与衔接条款等。《中华人民共和国职业教育法》共涉及40个条款，包括5章，分为总则、职业教育体系的实施、职业教育的保障条件和附则等。我国与德国的法规在语言表述和内容体系上有明显的差异，我国对职业教育的规定总体上较为宏观，缺乏对细节条例的明细规定；而德国对职业院校组织的规定以及经费保障和处罚原则等细化到每个责任主体，便于操作与实施。因此，我国可以借鉴德国职业教育法的相关规定，综合考察我国职业院校在校学生比例及不同地方的社会经济发展水平等因素，通过科学计算数额，保障经费来源。另外，将职业教育经费的投入细化到每个责任主体，规定其对于经费投入的具体义务，同时通过现代通信网络公开全国各个地方职业教育的经费拨款情况。

2.完善职业教育经费投入渠道。目前我国职业教育经费主要依靠国家拨款，没有充分调动起企业参与职业教育的积极性，没有完全建立校企合作基地或体系，吸纳社会资金举办职业教育的能力仍然欠缺。因此，要采取相应措施，吸引企业、社会团体或非营利组织投资职业教育，改善职业院校办学条件，增强职业教育的吸引力。例如，加拿大注重运用有固定收益和投入回报的金融工具如购进国债、短期货币基金或银行短期票据等投资职业教育，同时还可以使得暂时闲置的教育经费获得保值增值，并将获得的额外收益用于职业教育办学。香港特别行政区政府针对职业学校也制定了两种类型的拨款机制：竞争性拨款机制和非竞争性拨款机制。后者主要保障职业训练局开展日常教学活动所需的必要性经费，拨款章程由香港政府和职业局理事会共同商定，拨款方式包括经常性拨款和非经常性拨款。经常性拨款是指政府每年一次全额定额发放，其中包括员工费用支出和维持办学的日常支出等。非经常性拨款主要用于职业局设施维护，设立新建职业学校等一些特殊的用途。因此，创办灵活的职业办学制度和经费筹集方式，建立竞争性拨款机制，引入竞争机制来调节职业教育财政投入，创设灵活的财政投入方式，引入竞争性拨款机制，既有利于职业学校注重学校质量的提升，也有利于筹集办学经费。

3.规范职业教育与普通教育经费合理比例。根据经济学局部均衡模型理论，在均衡增长路径上，职业教育规模应为普通教育规模的3～4倍。我国虽一直强调要促进职业教育的发展，但无论是中等职业教育还是高等职业教育，都没有达到理想的规模。制定政策来调整、促进职业教育与普通教育经费比例的合理均衡，尤为必要。首先，三本及以下普通高校量大面广，其高等教育发展的竞争力不如二本及以上的普通高校，学生的就业前景不理想，因此，将三本等普通高校转型成为高等职业教育可在一定程度上拓展学生的就业途径。因为很多三本普通高校都是由中专升格而来，在举办职业教育方面具有先天的优势。其次，采取结构性调整制度，根据科学方法设置普通教育与职业教育经费的科学比例，才能从根本上促进我国职业教育的跨越式发展，为我国实现产业升级乃至经济的跨越式发展奠定坚实的人才基础。

4.建立職业教育经费使用监督机制。职业教育的投入体制涉及政府职能分配、人员考虑等因素。政府对于职业教育的投入时常会事与愿违，导致职业教育的投入不足或者得不到保障。要有效解决职业教育资金缺位的问题，必须制定相应的政策法规以保证职业教育经费的正确使用。首先，设立职业教育中介机构。要保证其充分参与经费的使用管理，促进职业学校的可持续发展。此外，应确保职业教育财政经费及时落实，从源头上消除政府人员占用、挪用经费的现象。其次，完善财政部门内部监管机制。相关部门通过建立程序规范和问责制度，严格负责核查相关财政部门的职业教育经费拨付及具体使用情况。尤其针对涉及基础设施的拨款和生均教育经费使用的情况，还要改变经费使用思维，切实保障和使用好教育经费。最后，健全职业教育经费使用的法律制度，尤其是在当前职业教育经费投入总量不足的情况下，很多县（乡）管辖下的农村地区、少数民族地区的经费严重紧张，因此，要完善相关法律，以强制性手段确保职业教育经费真正落到实处。

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