高职院校治理组织建设现状、问题及完善策略

2018-05-14肖纲领罗尧成

教育与职业(下) 2018年5期

肖纲领罗尧成

[摘要]完善的治理组织是实现高职院校治理体系现代化的重要保障。文章基于36所高职院校的章程文本，分析了政治权力组织、行政权力组织、学术权力组织、民主监督权力组织及校企合作组织五类治理组织的建设现状，指出了整体性治理目标下的治理组织设置不健全、组织职能界定不清晰、组织人员构成随意性、运行机制不完善，进而建议完善组织设置、实现整体治理目标，界定组织职能、明确履责边界，制定组成规则、确保多元参与治理，形成运行机制、推动治理组织的規范发展。

[关键词]公办高职院校治理组织章程文本分析

[作者简介]肖纲领（1988- ），男，湖北黄冈人，上海出版印刷高等专科学校规划与科研处，研究实习员，硕士；罗尧成（1974- ），男，湖南隆回人，上海出版印刷高等专科学校规划与科研处处长，研究员，博士。（上海 200093）

[基金项目]本文系2014年教育部人文社科规划基金项目“多元主体参与的高职院校现代教育治理体系研究”的阶段性研究成果。（项目编号：14YJA880051，项目负责人：罗尧成）

[中图分类号]G718.5 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）10-0011-06

大力贯彻落实“依法治教、依法行政和依法治校”的教育理念，全面深化教育领域综合改革，坚持和完善中国特色现代大学制度建设的新时代教育发展命题，都着重强调了“治理”对于教育领域的重要性和紧迫性，也对作为具有高等教育“半壁江山”地位的高等职业教育提出了同样艰巨的要求和任务。深入推进关于高职院校治理的理论研究与实践探索，促进高职院校从传统管理走向现代治理，进而从治理走向“善治”，是当前高职院校不断深化内涵建设和改革，实现教育现代化，大力提升办学水平和技术技能人才培养质量的必然要求和应有之义。推进教育治理体系与治理能力的现代化，加快发展现代高等职业教育，离不开良好的高职院校治理组织基础。《高等学校章程制定暂行办法》《全面推进依法治校实施纲要》等文件的出台，推动高职院校章程编制与核准迈上新的台阶，基本形成了“一校一章程”的局面。“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。”①高职院校章程文本对治理组织的规定，在很大程度上反映了学校治理组织设置与运行的现状。考虑到民办高校与公办高校的产权结构不同，在法人治理结构特别是内部领导体制方面存在差异，本文拟通过对公办高职院校章程文本的解读来分析学校治理组织的设置、职能界定、人员构成和运行机制的现状，以推动高职院校治理组织的健全与完善，优化各类权力配置，助力高职院校治理体系与治理能力的现代化。

一、公办高职院校治理组织的设置现状

文章选取上海、浙江和江苏地区共36所公办高职院校的章程为分析对象，其中，江苏省和上海市各13所、浙江省10所。所选取的高职院校基本涵盖所在省份的国家示范性高职院校或国家骨干高职院校建设单位。高等院校内部治理权力可分为政治权力、行政权力、学术权力以及民主监督权力四种。职业教育是一种“跨界的教育”，与企业合作是高职院校最重要的“跨界”，涉及校企合作权力配置。因此，高职院校治理主要涉及五种权力组织：政治权力组织、行政权力组织、学术权力组织、民主监督权力组织以及校企合作治理组织。分析36所高职院校的章程文本，也以这五种类型的治理组织为分析框架。在实际分析时，将功能相同或相似但称谓不同的组织进行了合并。通过梳理，36所院校的章程共涉及16类治理组织，具体如表所示。②

1.行政权力组织的设置。高职院校的行政组织以校长为核心。除校长办公会以外，校务委员会或理事会作为辅助校长决策的咨询、审议机构，也是重要的行政组织。高职院校在设置内部治理机构时，一般将提供咨询与建议的治理组织命名为理事会或校务委员会，有的称为发展咨询委员会、改革发展委员会、办学理事会或董事会，虽然称谓不同但功能相似。经统计，36所高职院校中，有29所设置了此类组织，其中命名为理事会的有18所，命名为校务委员会的有8所，命名为学校发展咨询委员会、理事会和校务委员会的各2所，命名为董事会、改革发展委员会、办学理事会的各1所。就组织职能而言，理事会或校务委员会主要为学校的重大规划、改革方向等提供咨询和建议。29所院校章程中，有13所具体说明了该类机构职权涉及的具体事项，其余16所仅指出了其职权但没有具体说明。就组成规则而言，有27所院校明确了规则，其中，有的院校规定了组织人数、组成情况、要求、选举方式以及任期规则等，比较详细；有的院校只提到“理事会由代表办学相关方面参加”，较为笼统。就运行机制而言，仅有4所院校的章程有所提及，并且阐述均较为简单。

2.学术权力组织的设置。根据教育部2014年颁布的《高等学校学术委员会规程》，“高等学校应当依法设立学术委员会”“高等职业学校、成人高等学校可以参照本规程，结合自身特点，确定学术委员会的组成及职责，制定学术委员会章程”。③学术委员会是高职院校的最高学术权力机构，36所高职院校章程都有相应规定。对于与学术委员会相关的专业技术职务聘任委员会、教学指导委员会等专门委员会，不同院校的章程规定略有差异。

第一，学术委员会。就组织职能而言，36所院校章程都将其视为学校的最高学术权力机构，其职能包括统筹行使学术事务的决策、评定、咨询和审议等，但未具体指出针对事项。就组成规则而言，33所院校的章程均有说明，只是有的院校明确了委员的人数、组成、要求和选举方式及任期规则等，有的院校只提到学术委员会由学院领导和专家、副高级以上职称的教师、教练员、具有较高学历与教学科研能力的优秀中青年教师组成。就运行机制而言，仅有7所院校的章程对此进行了简单描述。

第二，学术相关专门委员会。学术相关专门委员会是专门负责某一专项学术事务的组织。36所高职院校中，有17所设置了专业技术职务聘任工作委员会，19所设置了教学指导委员会。另外，单独设置学科建设委员会、科研工作委员会、人才培养工作委员会、教学质量评估委员会的院校各有一所。专业技术职务聘任工作委员会是聘任教师职务和其他专业技术职务的机构；教学指导委员会是学校教学工作重大事项的咨询、审议、审定及评估机构；学科建设委员会是学校学科建设事务的指导、咨询和审议机构；科研工作委员会对教育科学研究、工会理论研究中的重要事项行使审议职权；人才培养工作委员会是指导、研究、咨询、监督和审议学校人才培养工作的机构；教育质量评估委员会是督导检查教育及评估工作的咨询和指导性权威机构。

3.民主管理与监督组织的设置。第一，教职工代表大会。教职工代表大会是教职员工行使民主权利、参与学校民主管理和监督的重要组织形式。36所院校的章程都对教职工代表大会进行了规定，就组织职能而言，有31所阐述得较为具体，包括听取报告并提出建议、评议学校领导干部等；有2所只做了简单概括；还有2所未提及。就组成规则而言，有24所院校的章程未进行相关描述，进行了描述的12所院校章程也仅简单说明“主体是教师”“依法选举产生”“实行任期制”“可以连任”等；就运行机制而言，仅有13所学校的章程有提及，如“每学年召开一次”“须有全体教职工代表2/3以上出席方可召开”“采取无记名投票方式”等。第二，学生代表大会。学生代表大会是维护学生权益、保障学生参与学校民主管理的基本组织形式，是学校学生的最高权力机关。36所院校中有30所设有学生代表大会。就组织职能而言，有15所院校的章程阐述得较为具体；有7所说明该机构按照章程活动；有3所描述简单；还有11所未提及。就组成规则而言，有31所院校的章程未描述，仅有5所有相关说明，如“学生代表由学校全体学生依法选举产生”“每届任期两年”或“每3年为一届”等。就运行机制而言，有27所院校的章程未提及，9所有说明，其中6所明确规定了会议召开时间，有3所仅说明“定期召开学生代表大会”。

4.校企合作治理组织的设置。校企合作是高职院校的重要特征。为更好地处理校企合作相关事宜，许多高职院校设置了专门的组织来促进校企合作的发展，校企合作理事会就是最典型的代表。通过对章程文本的分析，发现36所院校中只有5所明确设置了校企合作理事会，其中1所成立了二级学院（系）校企合作工作委员会。这5所高职院校在组织职能方面，都阐述了校企合作理事会这一组织的职能，其中，有4所简单说明了该组织在哪些方面履行职能，有1所进行了详细说明；在组成规则方面，有4所对该组织进行了相关描述，但5所均未提及相关组织的运行机制。

二、高职院校治理组织建设存在的问题

通过章程文本分析可知，当前高职院校的治理组织建设取得了较好成绩，但仍然面临一些实际问题。治理组织设置的完善性、职能界定的有序性、人员构成的多元性和运行机制的规范性等仍不够完善，离理想发展状态还有差距。

1.整体性治理目标下的高职院校治理组织设置不健全。教育治理体系与治理能力现代化的目标，要求高职院校建立完备的治理体系和治理组织。但20世纪90年代以来，在新公共管理理论的影响下，我国高校内部治理呈现主体碎片化、目标碎片化以及机制碎片化的倾向，导致高校内部治理出现碎片化困境。分析章程文本可知，36所高职院校的治理组织中，只有理事会、学术委员会、教学指导委员会、教职工代表大会、学生代表大会等组织的院校数量超过18所，其中，只有学术委员会和教职工代表大会是所有高职院校均设置的治理组织。以校企合作治理组织为例，研究表明，绝大多数高职院校未专门设立由主要校领导负责的校企合作组织机构，没有体现校企合作办学、产教结合的高职教育特性。章程文本分析同样显示，36所高职院校中只有5所设置了校企合作理事会，明显滞后于高职院校校企合作的发展需求。可见，当前高职院校治理组织设置的碎片化现象的确存在，缺乏整体性和系统性。

2.组织职能界定不清晰，影响了高职院校治理的有序性。大学组织职能是大学组织价值的体现，高职院校治理组织建设必须明确组织职能，以体现职业教育的育人价值。但是，当前高职院校治理组织的职能界定不清晰，集中表现为两类：一是规定了治理组织的职能但较为模糊或简单。在行政权力组织方面，仅有16所院校的章程简要指出了该类组织的职权；在学术权力组织方面，不仅未明确学术委员会针对的权力事项，对学术委员会与教学指导委员会的关系也界定得较为模糊，如有的院校章程明確规定设立两个机构，但未有效界定两者的关系。在民主监督组织方面，只有15所院校的章程具体阐述了学生代表大会的权利。二是对治理组织的职能界定缺失。有2所院校的章程未提及教职工代表大会的职能，有11所院校的章程没有提及学生代表大会的职能。组织职能的界定模糊不清，极易造成权力行使中的“越位”和“缺位”，使组织功能受到影响和限制，阻碍了高职院校治理组织的有序运行。

3.人员构成较为随意，影响了多元主体参与治理的有效性。高等教育机构是典型的利益相关者组织。联合国教科文组织1998年在巴黎通过的《二十一世纪世界高等教育宣言：展望与行动》指出：“高等教育所有的利益相关者——国家和高校的决策者、教职工、研究人员和学生、高校行政和技术人员、产业界和社区、非营利性组织——应更新为高等教育的一个素矩阵（prime matrix）。”④高职院校治理必须实现多元利益相关者的参与，这就要求高职院校治理组织的人员构成多元化，代表多方利益，凝聚集体智慧。分析发现，当前高职院校部分治理组织的人员构成较为随意，虽然大部分院校的章程对人员构成有规定，但描述完整的仅是少数，多数简单带过甚至不提。治理组织人员构成的随意性影响了多元主体有效参与高职院校治理的目标。

4.运行机制不完善，阻碍了高职院校治理组织的规范运行。运行机制要素是大学权力场域相互作用的具体展现，大学治理的运行以实践的现实性和有效性为前提和基础。可以说，运行机制是高职院校治理组织完善自身建制、实现良性运行的必要保障。研究显示，76%的大学横向治理组织没有工作规程，组织工作随意性很大。高职院校治理组织也面临着运行机制缺乏的问题。36所高职院校章程对校务委员会、学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会的运行机制尚未提及的分别有25所、27所、23所、27所；5所设有校企合作理事会的院校，其章程均未说明该机构的运行机制。可见，当前高职院校并未充分认识到治理组织运行机制建设的重要性，也未通过章程加以规范。这容易导致治理组织建设和运行的无序和随意，从而影响高职院校治理组织的规范发展。

三、完善高职院校治理组织建设的对策建议

现代教育治理可以从教育治理的主体、教育治理的内容和教育治理的方法即谁治理、治理什么和如何治理三个角度加以审视。高职院校治理组织建设也可以此框架为指导，不断加强组织设置、明晰组织职能、制定组成规则、形成运行机制。

1.完善组织设置，实现高职院校的整体性治理目标。政治权力组织、行政权力组织、学术权力组织、民主监督权力组织以及校企合作治理组织，作为既体现高校共性又体现职业教育差异性的现代教育治理权力类型，应在所有高职院校设置。高职院校必须加强治理组织设置，建立更全面、更有体系的治理组织群。在实践中，一方面，必须将五类治理组织框架作为学校治理组织建设的指南，确保每类治理组织设置的完整性；另一方面，要强化每一类治理组织或二级组织建设。在16类治理机构中，除了理事会、学术委员会、教学指导委员会、教职工代表大会、学术代表大会等设置数量超过半数的治理组织外，其他较少设置的治理组织如校企合作理事会、专业技术职务聘任委员会和二级组织等也必须加强建设。

2.界定组织职能，明确高职院校治理组织的履责边界。整体性治理对高职院校治理组织的职能提出了纵向层次的整合和横向层级的联合以及注重内部功能整合的要求。当前一些高职院校的治理组织建设存在职能缺失和模糊不清两类问题，需要加以界定：一方面，对于章程中未明确职能的治理组织，如一些高职院校的学生代表大会，需要通过学校制度文件明确并扩大宣传，促使广大师生了解这些治理组织的具体职能，避免出现职能描述缺失的情况；另一方面，对于那些章程中有职能说明但较为模糊的治理组织，需要重新界定职能，以减少模糊性。在界定职能时，要重点说明学术委员会与其他学术专门委员会如教学指导委员会、学科评议委员会及科研工作委员会等之间的关系，确定是上下级关系还是并列关系。在这方面，上海出版印刷高等专科学校的章程明确规定：“学校设立教学指导委员会。教学指导委员会是学校学术委员会在教学工作中重要事项的决策审议机构”⑤，并明确了学校教学指导委员会的主要职责包括审议人才培养重大政策与措施、审定学生培养方案等六项，这种明确的说明方式值得借鉴。

3.制定组成规则，确保高职院校治理主体的多元参与。高职院校的治理涉及不同的利益相关主体，因而其治理组织的人员构成也应体现多元化特征。美国社区学院董事会的人员构成体现了多元利益相关者共治的原则，代表了社区学院相关方的利益，具有重要的启示价值。当前，我国一些高职院校的治理组织在人员构成上较为随意，既缺乏有效的规章制度予以规定，又未能实现不同利益主体的多元参与。因此，必须明确这类组织的人员组成规则，根据不同治理组织的特性和职能范围建章立制，有差异性地吸纳校领导、行政人员、教师、在校学生、毕业校友、行业企业骨干、社区人士等多元利益相关方，实现学校各治理组织的多元主体参与和开放式建设，进而达到高职院校各治理主体多元共治的良好效果。

4.形成运行机制，推动高职院校治理组织的规范发展。完善的内部治理运行机制是高职院校内部治理科学、有效的有力保障。当前一些高职院校的章程并未明确规定部分治理组织的运行机制，导致高职院校治理组织运行失序，因而需要强化其规范性。一方面，要提高理论和思想上的重视程度，充分认识到这些治理组织建立完善有效运行机制的必要性和可行性；另一方面，要加强对实践的总结完善与宣传，积极探索、提炼、完善并推广这些治理组织的运行机制。针对部分高职院校章程中没有明确规定校务委员会、学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会、校企合作理事会的运行机制这一情况，高职院校可专门出台制度文件加以明确和补充说明，必要时可召集相关成员开展治理组织规范运行培训，形成具有高职院校治理组织特色的规范运行机制，有效地推动高职院校治理组织的协调发展。

总之，治理组织作为体现高职院校治理水平的载体，能够为高职院校治理的发展提供机构保障。完善高职院校治理组织设置，优化高职院校治理组织的职能、制度與运行机制，加强高职院校治理组织的协同与合作，切实提升高职院校治理组织的规范与健康发展，应成为高职院校治理的理论共识。随着高等院校治理内涵的拓展与深化，高职院校的治理必将迈入新的发展阶段。从宏观的外部治理走向微观的内部治理，从治理主体的单一走向治理主体的多元，从强调治理形式走向确立治理规则乃至治理文化，将是未来高职院校治理的重要发展趋势。针对高职院校治理组织建设的现实困境，必须不断深化治理组织建设与完善对于优化高职院校治理组织功能、提升高职院校治理水平的重要意义和价值，并从建立高职院校特色治理组织、加强高职院校治理组织的协同与合作、完善高职院校治理组织体系建设等方面开展高质量的研究。本文基于章程文本分析，从理论上阐释了当前高职院校治理组织建设的现状及问题，为该主题的研究提供了一定的视角和思路。当然，真实的高职院校治理组织建设还有更多值得探讨的话题，期待广大学者的关注。

[注释]

①中央人民政府.高等学校章程制定暂行办法[EB/OL].[2012-01-09]（2018-01-20）.http：//www.gov.cn/flfg/2012-01/09/content_2040230.htm.

②鉴于我国公办高职院校都实行党委领导下的校长负责制，党委会与校长办公会是其均设置的组织，本论文不对二者做详细研究。

③教育部.高等学校学术委员会规程[EB/OL].[2014-

01-29]（2018-01-22）.http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/201401/t20140129_163994.html.

④UNESCO.WORLD DECLARATION ON HIGHER EDUCATIONFOR THE TWENTY-FIRST CENTURY： VISION AND ACTION[EB/OL].[1998-09-09]（2018-01-27）.http：//www.unesco.org/education/educprog/wche/declaration_eng.htm#world declaration.

⑤上海出版印刷高等专科学校.《上海出版印刷高等专科学校章程》获上海市教委核准[EB/OL].[2015-12-22]（2018-

02-05）.http：//www.sppc.edu.cn/21/6d/c28a8557/page.htm.

[参考文献]

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