高职教育市场化治理的风险与对策

[摘要]高职教育市场化治理，即高等职业教育引入市场竞争机制，运用市场竞争的原理、规则和要求来制定高职教育决策，实行对高职教育的治理。高职教育市场化带来了目标异化、精英逻辑泛用、政治使命解构和高职教育质量下降等风险。正确认识市场化的功能与局限、避免市场目标的异化、维护高职教育的公平与均衡、坚守高职教育的政治使命、加强市场化规范管理是应对市场化风险的重要对策。

[关键词]高职教育 市场化治理 风险 对策

[作者简介]何杨勇（1977- ），男，浙江诸暨人，浙江经贸职业技术学院，教授，博士。（浙江 杭州 310018）

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）10-0005-06

高职教育市场化治理，即高等职业教育引入市场竞争机制，运用市场竞争的原理、规则和要求来制定高职教育决策，实行对高职教育的治理。从目前的政策文本来看，高职教育治理要求以市场为导向，发挥市场机制的作用。2014年发布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》明确提出“政府推动、市场引导”，要“充分发挥市场机制作用，引导社会力量参与办学，扩大优质教育资源，激发学校发展活力，促进职业教育与社会需求紧密对接”。2014年6月颁布的《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》指出：要“坚持市场需求导向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，扩大职业院校办学自主权，推动学校面向社会需求办学，增强职业教育体系适应市场经济的能力。充分调动社会力量，吸引更多资源向职业教育汇聚，促进政府办学、企业办学和社会办学共同发展。进一步发挥行业、企业、学校和社会各方面的积极作用，激发职业教育办学活力，最大限度地释放改革红利”。2015年发布的《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》明确指出：“充分发挥市场机制作用，引导社会力量参与办学，发挥企业重要办学主体作用，探索发展股份制、混合所有制高等职业院校”。引进市场机制的初衷是为了引导更多的社会力量参与办学。目前，发挥市场机制的作用，引导社会力量参与办学，已成为政府倡导、鼓励和实行的手段和方式。

加雷斯·威廉斯认为，只要涉及教育经费的提供，必然包含市场调节的因素；只要存在着利益博弈和交换，所有组织形式都会存在市场性质的活动方式。他说：“所有提供经费的方法都含有市场调节（或称市场模式的）因素。……可以说，除了最严格的官僚组织形式之外，所有的组织形式都存在着这种半市场的性质。”①高职示范院校、骨干院校、优质高职高专的评估和后续一系列财政支持，以及有的省份在全省范围内进行的教学评估和排名，有的高职院校通过技能大赛、广告营销来提升知名度，等等，都在一定程度上体现了对市场机制和原则的运用。《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》提出，要建设3000个左右的骨干专业、1200个左右的校企共建生产性实训基地、200所左右的优质专科高等职業院校、500个左右的“双师型”教师培养培训基地等。一些省市和地区的高职院校为了拿到这些项目还展开了激烈的竞争。有的省份“为调动各校参与积极性，加大国家级项目培育力度，建立了‘优胜劣汰的动态调整机制，部分项目立项数量扩大到该省承接总数的120%”②。

对高职教育而言，引入市场机制，有利于吸引教育资源，增加高职教育的投入；有利于激发高职教育的活力，避免“干多干少一个样，干与不干一个样”的平均主义，促进广大高职教育机构和管理部门提高教育质量和办学水平；有利于形成公平、透明的教育机制。市场竞争关乎不同市场主体的前途和命运，推动了程序公开，在一定程度上避免了暗箱操作，保障了程序公平。

一、高职教育市场化治理的风险

市场机制也会带来风险。“市场机制可以不断刺激学院和大学，使其适应不断变化的经济和社会状况。那些不能吸引学生或研究经费的院校会发现它们的收入不断减少，最后面临崩溃。”③高职教育引入市场机制，存在着以下风险：

首先，不同利益主体的目标异化。政府、学校、学生（包括家长）、企业、社会和行业都是高职教育的主体或高职教育主体的重要组成部分。虽然各级政府、学校和个体不排斥市场，甚至利用市场机制来推进高职教育的发展，但不同主体对市场的理解和目标有差别甚至对立。例如，英国政府利用市场化手段大力推行学徒制的目的是“提升国家的技能水平，促进个体潜能的开发，实现社会公平，然而，这并没有成为教育培训机构、企事业单位和学徒参加学徒培训的目标。相反，企业和教育机构等主体参加学徒培训仅仅是为了获得相关经费的支持，获取利润”④。不可否认，我国各级政府和高职院校利用市场化手段的初衷是好的，但对其他主体来说，为了利益最大化的“市场”原则，会有意无意地选择性解读甚至有意误读相关政策，导致政策无法达到预期效果，还会浪费各方的资源、时间和精力。例如，各级政府和部门举办各类技能大赛的目的在于提升学生的职业技能水平，激发学生对职业技能的兴趣，但在现实中，个别高职院校为了获奖，出台了允许学生改专业、进行封闭训练、免课程考试、给予参赛补助、增加教师津贴等各种方案，花费了大量人力、物力和时间来培养少数几名精英学生。“一些软件公司开发了竞赛软件，千方百计地赞助国赛、省赛。一旦被采用，价格也就变得异常昂贵，‘以赛促销成为软件公司的主要销售手段。”⑤显然，职业技能大赛的目标被有些高职院校和利益主体异化。

其次，精英逻辑的泛用。2017年1月，中国科学评价研究中心（RCCSE）、武汉大学中国教育质量评价中心（ECCEQ）和中国科教评价网联合发布了2017年中国高职高专院校竞争力排行榜，该排行榜“从2015年的1322所增加到2016年的1335所，再到2017年的1346所……”⑥。上海市教育科学研究院和麦可思研究院共同编制的《2017 中国高等职业教育质量年度报告》“在全国1298 所高职院校中评选出全国高职院校国际影响力50 强”⑦。排行榜和“国际影响力50强”将市场竞争中的优胜劣汰机制发挥得淋漓尽致。排行榜固然为高中毕业生选择院校提供了重要参考，对于激励广大高职院校发展有一定的积极意义，但其主要关注精英、优秀者、胜利者。高职排行榜或类似的高职院校排名，诱导社会各界把注意力放在优秀院校和优秀学生身上，这对处于边缘地区的高职院校和学生来说无疑是沉重打击。经济发达地区的高职院校有大量的财力、人力和物力，而那些资源贫乏的高职院校则无能为力。再加上国家教育资金投入越来越向优质高职院校集中，这对处于偏远地区、资源稀缺的高职院校来说更是雪上加霜。“在生源减少导致学费收入下降的同时，普通高职院校获得的政府财政资源相对较少，国家教育资源向优质类院校倾斜已是不争的事实。2017年5月，高职发展智库对全国1052所公办高职院校2017年的预算情况进行了调查，从已公布的205所高职院校预算数据来看，‘贫富差距较为显著，多的达十多亿元，少的仅几百万元，第一名比最后一名多出14亿元，相差数百倍。”⑧一些偏远地区的高职院校管理者反映，经济发达地区的高职院校凭借雄厚的经济实力和知名度，不仅挖走了好的教师，还要挖走好的学生，导致高职院校间的两极分化日益严重。

再次，政治使命被解构。1806年10月14日，普鲁士军队被法国打败，被迫向法国割地赔款。拿破仑关闭了普鲁士的耶拿和哈勒大学。此时的普鲁士国王说：“这个国家必须以精神的力量来弥补躯体的损失。正是由于穷困，所以要办教育。我从未听过一个国家办教育办穷了，办亡国了。”当时的教育部长威廉·冯·洪堡认为：“大学是一种最高手段，通过它，普鲁士才能为自己赢得在德意志世界以及全世界的尊重，从而取得真正的启蒙和精神教育上的世界领先地位。”⑨尽管高职教育不同于当时的普鲁士大学教育，但它不仅要培训知识技能，还承担着传承民族精神、履行政治使命的重要责任。我国教育的目的是培养社会主义接班人和建设者，但是，一些高职院校不仅将思想政治教育等课程边缘化，而且还为了吸引学生，运用所谓市场竞争的机制，在满足学生个体和企业能力需求的名义下，以选修课的形式增设了充满个人主义和功利色彩的《怎样经营自己》《成功学》等选修课程。有的课程公开宣扬西方自由市场的自由主义、享乐主义和拜金主义，与学校需要倡导的公民责任和道德要求背道而驰。西方学者面对市场化规则对高校政治教育的侵害，大声呼吁：“高等教育有能力——也有义务——通过其毕业生影响公众对政治体制的理解以及培养公民责任感。”⑩吉鲁指出，在市场逻辑指导下的“公民教育被看成私人的事情，其目标是培养学生的竞争能力，去自私地去占有更多物质财富的意识”。11在市场模式下，教学发生了异化，“获取知识变成了经济投资，知识与个人的自我意识、社会责任没有任何关系，个人能力也与追求自由、公平和民主运作没有瓜葛。知识脱离了政治和伦理的限制，学校不再教育学生去反抗性别、阶级、种族和年龄歧视。”12对照吉鲁的描述，当前我国一些高职院校的治理体系和课程设置就是依据所谓的市场逻辑，将高职院校的政治使命置于边缘地位。

最后，高职教育质量下降。市场化手段有促进竞争、提高效率、优化资源配置的功能，但若运用不当，会有劣币驱逐良币的现象，增加失败的危害和风险。“在新西兰，作为更广泛的右倾改革的一部分，保守党政府于1988年取消了从中学到大学的大部分限制竞争的规定。……而在高等教育层面，其中三所高校因同类相残而破产终结。”13有的高职教育治理盲目借鉴以市场竞争为基础的项目管理模式，过度强调项目评比的量化指标，把广大教师的主要精力转移到项目申报和评比上。一些高职院校为了多拿项目、多出成果，不惜重復申报、缩短研究周期、粗制滥造研究成果。有的教师为了实现教学创新，完成教研数量要求，被迫不断更换新教法、编制新教材，使教学研究的科学性和人文性荡然无存，更不用提给学生带来什么实质性好处。“根据有关部门对425所高职高专教材使用情况调查表明，……大量不具备教材出版资质与经验的出版社涌入高职高专教材市场以后，导致重复建设、质量下滑、无序竞争、低端推广、发行混乱等一系列问题。很多出版社把自己出版的非国家规划教材也冠以‘规划之名，以混淆视听，浑水摸鱼。”14国家鼓励发展混合所有制，鼓励更多的企业投资职业教育，这对于解决当前职业教育的资金短缺问题有着积极的作用。但是，不可否认，混合所有制把高职院校与企业捆绑在一起，也在一定程度上增加了高职教育发展的风险。“一方面，影响企业发展的因素更加复杂、更加直接，国际环境、产业政策、技术发展、原材料价格、消费观念等都可能使某一企业从顶峰走向低谷；另一方面，企业对职业教育的需求也因为自身的发展而变化。”15此外，投资职业教育对企业来说也存在风险，因为在劳动力自由流动的情况下，企业的投资可能无法得到回报。总之，市场化不一定总能成功，必须警惕和防范市场化手段可能带来的风险。

二、高职教育市场化治理风险形成的原因

形成高职教育市场化治理风险的原因主要可以概括为两方面：一是高职教育市场化具有一定的特殊性；二是市场本身具有的消极面和不足。

高职教育市场化有一定的特殊性。从高职教育的服务对象来看，它既包括在校学生，也包括非在校学生以及家长、企业和纳税人等利益相关者；从高职教育的影响因素来看，高职教育某个阶段的结果是多种因素相互作用导致的，很难简单地与地方经济的发展以及产业格局的变动等因素割裂开来，具有一定的综合性和复杂性；从时间来看，高职教育的学制虽然只有短短三年，但其所起的影响和作用可能会延续十几年甚至贯穿人的一生。总而言之，高职教育虽然可以市场化，但其与一般企业的市场化有所差别，不能简单地把市场原理和规则套用到高职教育中。尽管高职教育不能做到人人入学，但是学生进入高职学校的权利是不能用金钱任意买卖的。

高职教育市场化有一定的消极面和不足。即使具备了完全市场竞争的条件，市场化竞争还是会产生不良的后果，如市场的盲目性、劣币驱逐良币、马太效应等。这些都需要我们在采用市场竞争机制时有所防范。同时，高职教育在很多情况下并不是完全市场化的竞争。因为从完全市场化竞争的原理来说，只有两个以上的高职教育机构才能开展竞争、提高效率，但现实是，考虑到成本和资源的合理利用，一般在某个特定的局部地区（主要是人口密度不高的城市）可能只有一个某一类型的高职教育机构。此外，虽然原则上完全市场化竞争状态下的学生能够自由获得完全的信息，但现实是，学生和学校之间还存在着大量的信息不对称，因此更要警惕高职教育市场垄断带来的消极后果。

三、市场化机制的应对策略

1.正确认识市场化的功能与局限。当前对高职教育市场化有两种不全面的认识：一是把高职教育中的市场与公平完全对立起来。有的学者认为，高职教育的公平维度关注“为受教育者提供职业教育机会、职业教育资源的公平配置、高职教育服务民生的满足程度”；高职教育的市场维度关注“高职教育布局结构（含规模）与社会经济的协调发展、高职教育专业结构与区域产业结构的协调、高职教育投入与产出的协调”。“公平与市场之间的关系实际体现出公益性与效益性之间的矛盾。”16这固然对于纠正高职教育决策过程中过于偏重市场效益、忽视公平配置教育机会和资源的做法有积极意义，但却简单地把市场效益与机会资源分配的公平对立了起来。事实上，市场也有对公平的诉求。举例来说，通过市场竞争，提升高职教育质量，培养具有精湛技术和技能的高职毕业生并鼓励其进入劳动市场就业，比通过关系和权力来实现就业更为公平。在一项关于山西省高职教育市场化情况的调研中，有 95.08% 的学生选择了“教育市场化增加了学生接受高等教育的机会”。17加雷斯·威廉斯也指出：“从私人投资的利益来看，市场模式的制度加上对困难学生进行补助的做法，比现有的许多其他模式更平等，越来越为人们所相信。”18二是过于推崇高职教育市场化。有的学者认为“只有市场化的高职教育才能培养出符合市场要求的学生，只有市场化的高职教育才能与企业开展深度合作，只有市场化的高职院校才能真正具有办学特色。市场化的高职院校更具活力，市场化的高职教育减轻政府教育经费负担”19。市场手段虽然有很多正面、积极的功能，但也有弱点和消极面，如果运用不恰当，可能会产生严重的后果。加雷斯·威廉斯就指出：“市场调节模式最突出的弱点是它对所提供教育服务可能生产的不良影响。……当院校沉溺于招生工作中的价格竞争和强行推销政策时，这种无限制的竞争就会导致高等教育质量的降低。”20

2.避免市场目标的异化。利益主体间的目标不一致，会在一定程度上消解和异化市场目标。要避免这样的情况，可以采取以下措施：一是确保目标清晰可辨，兼顾不同利益主体的利益。目标要被相关利益主体所理解和认可，需要尽可能地减少被选择性解读和误读的空间。二是有法律规范做保障，明确权责。通过相关法律法规，明确高职教育目的，规范高职教育概念。对诸如学生、学院、企业、指导教师和行业协会的职责和权力，要有相应的规定；对于教师的资格和能力要求、教学和培训的实施规范，以及考试和取得毕业（资格）证书的方法等，要有明确的规范和程序。三是注重权力制衡。要尽量避免政府、学校和企业既是运动员又是裁判员的不良机制，由不同的主体来设立教学目标、实施课程和教学、进行考核评价等，以保证目标和教学效果的一致性，保障教学质量。

3.维护高职教育的公平与均衡。高职教育的使命在于促进个体身心的全面健康发展，“让每个人都有人生出彩的机会”，这也是高职教育采用市场化机制和理念的前提。离开了这一前提，市场化的效率无从谈起。具体来说：首先是目标的均衡。根据罗尔斯的公平理论，首要的目标是保障高职教育校校平等、生生平等。如果出现不平等，则在使人人获益的前提下，坚持“最少受惠者的利益最大化”21。也就是说，采用市场机制时，一方面要考虑能否让每所高职学校、每位高职学生都获得公平均等的机会；另一方面要考虑能否为所有高职学生和高职院校带来利益，能否使最薄弱的高职院校和最弱势的高职学生获得最大的利益。二是过程的均衡。课程和教学不能仅仅关注那些能够在技能竞赛上获奖的学生；校企合作也不能只局限于那些所谓的国内外知名企业；教学经费划拨不要简单地考虑对优胜院校的“锦上添花”而忽视对薄弱学校的“雪中送炭”。三是增强救济公平。要从人、财、物等诸方面考虑采用市场机制带来的风险或不良后果，以及要采用的救济和扶持措施。要对在市场竞争中处于弱势地位的院校和学生给予相应的救济。日本教育社会学家藤田英典指出，学校教育的选择不应该是市场经济意义上的优胜劣汰，而应该与“共存”保持一定的平衡。他说：“民主主义社会的教育，是以传授和培养这种‘共存价值为主要课题的。把学校置于市场机制中，从学校教育的早期就开始进行选择，就是无视这种价值，会破坏选择和共存的平衡。”22

4.坚守高职教育的政治使命。首先要加强思想政治理论课教学。一些高职院校的思政课程以类似于市场选择、市场交换的方式，采用学生选修和学分互换，稀释和冲淡了思想政治理论课的教学。对此，应该制止某些高职院校用创业教育或其他课程学分替代思政理论课程学分的行为，不能随意减少思政课理论课时。其次要加强对课程内容的合理性审视。当前高职开设的专业课基本是为了满足企业、学校和个人的市场需求，很少强调社会发展的政治需求。最后要构建社会主义特色的校园文化。有的高职院校在制度设计时处处彰显优胜劣汰的“市场竞争”，充斥着以个人私利为基础的“市场交换”，甚至把“商文化”作为校园文化，这值得我们反思。总之，校园文化应该对市场文化有所选择、有所均衡、有所创新，用正确的文化育人。

5.加强市场化规范管理。一是要正确区分高职教育市场化的类型和程度。要明确高职教育中哪些部分可以市场化、哪些不能市场化。2016年，我国已有市场化的教育禁止清单（试点），其中禁止准入类第十三款涉及教育，禁止从事特定教育活动。但是，这些规定并非专门针对高职教育，相应条款也比较笼统，没有涉及高职院校内部的教学和治理。因而，可以在此基础上，根据高职教育的具体特点，细化某些条款。二是要加强规范。“即使市场的各部分都已取消了管制，某些规则仍然是必要的。”23要充分认识到企业的绩效管理、市场化运作与高职教育的兼容性和冲突性。在采用市场机制的过程中，要避免急功近利的“政绩”追求和“过分量化”的短时效应，遵循教育规律，强调高职教育的公益性、公平性和长效性，并制定相应的规范和要求。三是加强监督和问责。采用信息報告、实地巡查、投诉处理、审计监督等方式，设立透明、参与、协作、开放的监督机制，根据有关的法律和规定对违规主体进行相应的惩罚和处理。

[注释]

①③1820（英）加雷斯·威廉斯.经济的观点[M]//（美）伯顿·克拉克.高等教育新论——多学科的研究.王承绪，译.杭州：浙江教育出版社，2003：92，92-93，93，94.

②陕西省教育厅.关于确定教育部《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》陕西任务（项目）承接院校的通知[EB/OL].[2016-12-28]（2017-09-06）.http：//www.snedu.gov.cn/news/jiaoyutingwenjian/201612/28/11638.html.

④何杨勇.英国学徒制的新进展及问题分析[J].外国教育研究，2016（8）：11.

⑤池峰.职业技能大赛别让职业教育“变味”：职业教育技能大赛制度亟待改革[N].人民政协报，2014-08-04.

⑥中国科学评价研究中心（RCCSE），武汉大学中国教育质量评价中心（ECCEQ），中国科教评价网.2017年全国高职院校排行榜[EB/OL].[2017-03-11]（2017-07-24）.http：//kaoshi.yjbys.com/gaokao/gaoxiaopaiming/123717.html.

⑦关秋实，丁兆利.河北旅游职业学院入选全国高职院校国际影响力50强[EB/OL].[2017-07-24]（2017-07-24）.http：//www.chengde.gov.cn/zhxw/2017-07/24/content_91945.html.

⑧中国高职发展智库.普通高职院校如何在激烈竞争中脱颖而出？[EB/OL].[2017-07-17]（2017-09-17）.http：//www.sohu.com/a/157717369_451178.

⑨资料来源于《大国崛起》德国篇解说词。

⑩1323（美）弗兰克·纽曼.高等教育的未来：浮言、现实与市场风险[M].李沁，译.北京：北京大学出版社，2012：70，105，86.

1112Henry A Giroux.Selling Out Higher Education[J].Policy Futures in Education，2003（1）：180，188.

14李剑平.高职高专教材出版发行市场乱象丛生[N].中国青年报，2012-08-14.

15劳赐铭.发展混合所有制职业院校的利益、冲突和问题[J].中国高教研究，2016（8）：103.

16邱旭光.基于公平与市场的协调：高职教育区域均衡与治理——以浙江省高职教育区域发展的实证研究为例[J].教育科学，2015（2）：7.

17朱震峰.关于“市场机制对山西省高职教育发展影响”的调查报告[J].太原大学学报，2012（4）：104.

19刘希.我国高等职业教育市场化思考[J].教育现代化，2016（39）：333.

21（美）约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏，译.北京：中国社会科学出版社：1998：61.

22（日）藤田英典.走出教育改革的误区[M].张琼华，许敏，译.北京：人民教育出版社，2001：4-5.