深化湘潭市户籍制度改革的探析

谢焰 秦小珊

摘要：户籍制度改革牵扯范围广、涉及面大、敏感性强、意义深远，对户籍制度的形成、改革过程的回顾，发现当前我国户籍制度改革最突出的制度性障碍是福利筹资的高度分权化，而不是城乡分割。湘潭市户籍制度是20世纪50年代计划经济时代建立起来的以控制人口流动为目的的，已经不适应新形势下的经济社会发展，因此，深化湘潭市户籍制度改革刻不容缓。近年来，湘潭市在不违反中央户籍制度改革精神的基础上，结合本地实际进行了户籍制度改革创新，又开始了新一轮户籍制度改革探索。湘潭市户籍制度改革的长远目标应该是实现公民身份和权利的平等，消除农业和非农业户口、常住外来人口与本地户籍人口的权利差别。在具体改革方案上，要建立城乡统一的户口登记制度、进一步放宽户口迁移政策、继续大力实施居住证制度、健全和完善人口信息管理制度、改革完善农村产权制度、扩大基本公共服务覆盖面。

关键词：户籍制度;居住证;公共服务;湘潭市

中图分类号：C91

文献标志码：A 文章编号：1009-3605（2018）06-0078-07

湘潭市城乡二元分割的户籍制度是在20世纪50年代我国实施重工业有限发展战略背景下出台的。当时的主要目的是控制农村劳动力流出农村进入城市，以保障粮食生产，为工业提供积累，同时减轻城市粮食供给压力和就业压力。由于粮食等基本生活资料在城市只以凭证方式定量向非农业户口人口供应，因此这一控制农村人口流动的制度十分有效。在整个计划经济时期，农业户口要转为非农业户口的条件非常苛刻，城市按配给供应的生活资料品种逐渐减少，降低了农民流向城市的障碍;同时，劳动密集型工业开始主导经济，城市对非熟练劳动力的需求迅速增长，加工业、建筑业、服务业的快速发展需要大量农村劳动力，而农村却因为贫穷落后有着大量的闲置劳动力，这些闲置劳动力除了从事农业生产，无法创造其他价值，[1]甚至影响到了社会稳定，为了促进国民经济发展，国家放松了对农民流动的控制。

一、湘潭市户籍制度改革存在的问题及原因分析

（一）存在的问题分析

湘潭市共有湘潭县、韶山市、湘乡市、岳塘区、雨湖区五个县（市、区），目前湘潭市户籍制度主要是依据2004年下发的《关于深化户籍管理制度改革的实施意见》进行管理。纵观近年来湘潭市户籍制度改革的实践，虽然总体上缩小了城乡户籍差别，但依然存在着较为突出的一些问题。

1.户口遷移限制依然较多

当前，湘潭市的户口迁移存在着条件设置严格、审批手续复杂等方面的问题，每个地区都制定了自己的户口迁入审批程序，但总体来说大同小异，呈现出农转非与非转农都困难的双重特征。以湘潭市雨湖区为例，对于在城市务工经商的人员落户需要提供申请报告、身份证户口簿、本地社保局提供在当地参加城镇职工社会保险满两年的证明、房屋产权证（按揭房凭房屋产权证复印件和购房合同、银行按揭协议）或公有房屋、女性（18至49岁）户籍所在地乡、镇、街道计划生育部门开具计划生育证明五类材料，这五类材料中又以两年以上社保和房屋产权证两个条件门槛较高，大多数在雨湖区务工的外来人口都无法满足这两个条件，因此无法将户口迁移为城市户口。另一方面，城市户口转为农村户口也设置了严格的条件，当前湘潭市有很多城市户口人员以前是农村户口（主要是高校的学生，这部分人在读大学时将农村户口迁移到学校城市集体户口），随着城市户籍含金量的下降和农村户籍含金量的提升，现在这部分人想再将户口迁回农村，但条件设置极为严格，湘潭市各县区对于这种类型的人员做出了需要经过村委会同意的要求，而村委会则一般采取全体村民同意的办法才同意盖章，想将户口迁回老家的人员由于要分田分地，很难让村民和村委会同意其将户口迁回，这部分人往往既没有享受到城市户籍所带来的利益，同时也丧失了在农村的土地保障。

2.基本公共服务与户籍没有脱钩

湘潭市当前的基本公共服务是按照户籍类别来进行提供的，相对于农村户口，城市户口在子女教育、住房保障、社会保障、就业保障等方面都有着明显的差别。在子女教育方面，2003年国务院就下发《关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作的意见》，强调要对农民工子女“一视同仁”。但是，由于湘潭市城区教育资源有限，城市本地户籍人口子女比流动人口子女在接受义务教育方面享有优先权，湘潭市城区各中小学校对非城市本地户籍人口子女入学设置了比本地城市户籍人口子女入学更加严格的条件，比如，需要交纳借读费、需要通过学校组织的考试等等，在很多情况下，非本地城市户籍人口子女被学校以学生人数太多无法安排教室为由被拒之门外。因此，流动人口子女出现了辍学率高、就读公办学校困难、农民工子弟学校教学质量不高等问题;在住房保障方面，根据湘潭市现行的住房保障政策，只有拥有湘潭市城市常住户口才能申请湘潭市经济适用房，没有本地城市户口的外地人口不能申请经济适用房，城市户籍人口在满足一定条件下还可以享受一定的租赁补贴，家庭特别困难的城市户籍人口可以申请住房货币化补贴等，这些优惠政策农村户籍人口一般都不能享受;在社会保障方面，城市户口基本参加职工医疗保险或城镇居民医疗保险及养老保险，而农村户口则参加新型农村合作医疗和养老保险，城市户口和农村户口的医疗及养老保险在缴费比例、保障水平方面都有着较大差别;在就业保障方面，湘潭市出台了文件规定对城市下岗职工有再就业的促进政策，且对于没有收入来源的城市职工可以发放就业津贴，在税收、创业、职业培训等方面均有优惠政策，而农村户籍人口在这方面并没有相关促进政策。

3.居住证制度功能没有得到有效发挥

长期以来，湘潭市对流动人口的管理试行的是暂住证制度，暂住证将外来人口排除在本地户籍人口福利之外。2010年，国办转发国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》中首次提出要“进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内试行居住证制度”。之后，居住证制度逐步在我国进行了试点。特别是2014年《国务院关于进一步深化户籍制度改革的意见》，都明确规定要全面实行居住证制度。实行居住证制度的意义在于加强对流动人口的管理与促进流动人口均等享有公共服务两个方面。虽然湘潭市各地相继取消了暂住证，对外来人口发放居住证，且居住证的办理条件也较低，一般都只要提供居住地合法居住证明（主要指租赁合同）以及照片、身份证、相关表格即可申请，办理居住证不需要缴纳任何费用。但湘潭市目前还没有建立起居住证与享受福利相挂钩的机制，如果没有根据居住证持有年限来规定持有人所享有的公共服务区别，那么居住证在推动户籍制度改革方面的作用微乎其微，其与暂住证的功能其实一样，最终的结果很有可能使居住证持有者难以享受到城市的各项公共服务。另一方面，目前湘潭市居住证登载信息很不全面，多数都只是登记了姓名、性别、年龄、住址、婚姻状况等基本人口学信息，并没有包括居住年限、社保缴费年限、就业状况、居住住所、学籍年限等信息，居住证的替代性管理手段作用难以发挥。所以，目前湘潭市的居住证基本职能作为在当地居住年限的一个证明。也正因为如此，没户口和有户口之间应有一个阶梯，其他的替代性管理条件因为没有记录而无法作为阶梯，或者需要做阶梯的时候必须提供另外的证明文件。

4.农村人口落户城市意愿并不强烈

近些年来湘潭市城镇的落户条件在逐步放宽，根据2014年国务院颁布的《关于进一步深化户籍制度改革的意见》，明确要求各地区要根据城市容纳能力放宽城市落户条件，湘潭市城市户籍的落户条件相对于以前在近几年也有了明显的放宽，从最开始的机关事业单位工作要求到后来的投资置业优惠条件再到现在的一般有稳定工作和稳定住所就可以落户。比如，湘潭市岳塘区以稳定职业或者稳定住所（含租赁）为二选一的落户条件，然而外来人口城镇落户的意愿却并不强烈，调查统计的原因主要有三个方面：一是农村户籍的附加利益在不断增值，可享受征地拆迁、农业补贴等各项利益;二是城市户籍的含金量不断降低，教育、医疗等基本公共服务逐步与户籍脱钩;三是担心迁入城镇户籍后，农村的土地会被收回集体所有，这是主要原因;很多已经长期在湘潭市区工作生活的外来人口由于担心户籍迁入到城镇后，其在农村的农地、林地和宅基地会被征回集体所有，因此一直不敢将户籍迁入城镇。这种现象的出现很不利于我国的城镇化发展，也不利于城市人口的管理。

（二）产生的原因分析

1.制度不完善

我国现行的户口登记制度的法律依据是1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，当时制定这一条例的社会背景是实行计划经济，国家严格控制农村人口向城市迁移，对人口迁移采取限制政策，将户口分为农村户口和城市户口，两种不同性质的户口所享有的权益也完全不同。[2]应当说这样的一种户籍政策在当时国家经济落后、社会物质资源紧张的情况下，对于维护社会稳定、促进经济发展发挥了重要作用。但是，随着60多年来经济社会的巨大变革，特别是城镇化的快速发展，大量农村人口涌入城市，这一条例与当前的人口状况极不适应，与现在的实际状况已经严重不相符合，在一定程度上制约了城镇化的发展和人力资源效用的发挥。近些年来，党中央、国务院先后下发了很多文件、意见，要求对户籍制度进行改革，促进人口的合理流动，很多地方政府也对户籍制度改革进行了积极探索。但中央的文件毕竟只是一种指导性的精神意见，没有上升到法律和条例的高度，地方的探索在一些情况下也存在着与现行法律相违背的情况。

2.财政压力大

我国现行的户籍制度与福利制度是捆绑在一起的，户籍制度改革最大的障碍也是福利制度改革。城市管理者之所以长期设置较高的户籍准入门槛，长期将外来人口排挤在城市户籍之外，其主要原因就在于每新增一个城市户籍人口，城市都要新增一部分公共成本支出，这其中包括社会保障、义务教育、就业扶持、住房保障等等。[3]虽然近些年来随着市场经济的发展和户籍制度的深入改革，与城市户籍相关的很多社会福利都已经逐渐剥离，但在一些大中城市与户籍相关的福利还是为数不少。根据中国社科院的测算，我国中部地区新增一个城市户籍人口，城市需要支出的公共成本约为10万元。湘潭市属于中部城市，其成本应该也在10万元左右，但相比其他中部城市，湘潭市的经济相对还是不算强。根据中国社科院颁布的《中国城市竞争力2014年度排名》，湖南的几个城市中，长沙、岳阳、株洲、衡阳、常德五个市均进入百强城市，分别位居第20、83、98、99、100，而湘潭排名第162位，其经济实力相对于其他几个市相对较弱。2014年湖南省各市的GDP排名，湘潭也并不靠前，其中长沙排第一（7824亿元）、岳阳排第二（2669亿元）、常德排第三（2514亿元）、衡阳排第四（2395亿元）、湘潭排第七（1570亿元）。不过由于湘潭地域面积不广，人口相对较少，从人均GDP来看，长沙排第一（108356元）、湘潭排第二（56099元）、株洲排第三（54912元）。从政府财政收入来看，湘潭市2014年的财政收入为159.4亿元，而长沙2014年的财政收入为1002亿元，相差6倍多。湘潭市较弱的财政能力使得城市难以为流动人口提供市民同等待遇，不得不设置落户城市的较高门槛。据有关部门针对户籍管理改革进行的预算成本来看，这无疑是一笔不小的开支。因此在真正进行改革时容易产生犹豫不决的思想，导致改革工作进程缓慢、效果甚微。

3.推进户籍制度改革的动机不纯

地方政府推進区域内城乡户籍一元化当然是受到中央政府关于促进基本公共服务均等化和群众呼声的响应，但自身的动机也非常重要，这个动机就是土地，湘潭市也不例外。自“十一五”以来，中央政府一再强调要坚守18亿亩耕地这条红线，这使得工业化、城镇化需求与土地供给之间的矛盾日益突出。唯一给地方政府留出的操作空间是耕地可以在省域内占补平衡，湘潭市就希望农民转为城镇户口后退出宅基地作为补地的来源，或退出耕地再利用。不管是否在文件中明确提及农民转为城镇户口后承包地或宅基地的退出问题，湘潭市至少都有这样一种期望，如全国大多数地方都鼓励农村大学生将户口迁移到学校，而学生毕业后却很难再迁回为农业户口，其制度设计初衷无非就是想尽量减少农业户口人数，方便地方政府征用农村土地。这主要是我国法律的不完善，《农村土地承包法》第二十六条规定：承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方;第四十一条规定：承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户。有这样的法律依据，地方政府更热衷于将农业户口改为城乡统一的居民户口。但是，农民失去土地后面临着生活没有来源等多种问题，影响社会稳定。因此，国务院专门在2011年初发文要求禁止“土地换户口”，切实保护农民权益不受侵害。2014年7月《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》更是明确规定，进城落户农民是否有偿退出“三权”，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。湘潭市从2013年开始花了大量精力对所有承包地和宅基地进行了确权，在文件中也没有再提及农民获得城镇户口后承包地和宅基地的处置问题。

4.福利筹资的高度分权化

20世纪50年代我国就形成福利权益与户籍制度挂钩。当前流动人口在享有平等社会权利方面的障碍主要是福利制度的地区分割而不是城乡分割。造成福利制度地区差别的主要原因在于我国福利筹资的高度分权化。我国的福利支出责任主要由省级及以下政府承担，并且长期以来省以下政府支出占大部分。例如，教育和卫生，在总支出中，地方财政支出比例长期在90 010以上。近年来，随着中央政府对教育、卫生投入的加大，2011年地方支出比重分别下降到80.2%和73.1%（见表1）。但这一比重仍然是非常高的，而且这几年的下降有的是阶段性改革中的专项支出造成的，并没有形成中央和地方之间稳定的分担机制。社会保障、住房保障的支出分担机制也类似。[4]

二、推进湘潭市户籍制度改革的对策

户籍制度改革不是要取消户籍制度，户籍制度的人口登记和人口管理功能不仅不能取消而且应该加强。核心问题在于权利和福利与户籍制度挂钩造成了公民身份和权利的不平等，本质上户籍是将一部分人与另一部分人区分开来、造成了身份差别。因此，湘潭市户籍制度改革的长远目标应该是实现公民身份和权利的平等。湘潭市户籍制度改革应按照2014年国务院印发《关于进一步深化户籍制度改革的意见》和2015年湖南省政府下发《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，结合湘潭市的实际情况，积极稳妥推进户籍制度改革。

（一）建立城乡统一的户口登记制度

湘潭市2004年下发的《关于深化户籍管理制度改革的实施意见》对户口迁移政策规定还比较严格，规定只有以下几类人员在满足一定条件并凭相关证明才能申请在当地城镇落户：一是被湘潭市城镇机关、企事业单位、教学科研机构聘请来潭工作的各类工程技术人员、教学科研人员和经营管理人员，本人及其配偶和共同生活的直系亲属，凭组织人事部门颁发的人才流动有效证件，可以申请在用人单位或在人事代理机构所在地登记落户;二是大中专毕业生凭国家承认的毕业文凭、原就读学校所在地公安派出所签发的《户口迁移证》、接收单位有关证明到落户地公安派出所登记落户;三是复员转业士官、退伍军人、军队离退休干部、军队无军籍退休退职职工凭民政部门有关证明到落户地公安派出所直接登记落户。四是购买商品房或者通过继承、馈赠、分配、奖励等合法方式获得住宅的外地人员，本人及其共同生活的未成年子女可申请将户口迁入房屋所在地派出所落户;五是在城镇有合法固定住所，其配偶、父母投靠与其共同生活的，均可申请迁入城镇落户。

（二）进一步放宽户口迁移政策

户籍制度改革应当坚持有利于人口自由迁徙的原则，通过深化户籍管理制度改革，放宽人口流动限制，为公民自由迁徙创造宽松的政策环境。截止2014年，湘潭市城区人口已突破60万，属于有序开放落户限制的中等城市。应当以拥有合法稳定就业并有合法稳定住所（含租赁），同时按照国家规定在当地参加城镇社会保险作为落户条件，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母等，均可在当地申请落户，而不再做其他的规定和要求。湘潭市因为所辖县与县级市最少，也是湖南省面积最小，人口倒数第三的地级市，在落户政策上应相对长沙、株洲更加放宽限制条件。

（三）继续大力实施居住证制度

根据湘潭市目前的财政状况，在短时间内让所有外来常住人口立即获得所有权益显然是不现实的。湘潭市户籍制度改革的总体思路应该是使流动人口权益的获得方式从原来的“门槛式”过渡到“阶梯式”。以居住证为载体，健全完善基本公共服务提供机制。公共卫生、教育要优先给予，医疗保险、养老保险和事业保险以雇主和个人缴费为基础，权利与义务对等，不会对市级财政带来负担，因此，只要持有居住证的居民就可以参加这些保险项目，对低保、社会救助、住房保障等需要政府投入较多财政的项目，则需要根据湘潭市流动人口状况和市财政状况、根据持有居住证的年限越长，所享有的权益越多的原则进行设置。因此，领取居住证的条件一定要设置的比较低，鼓励大家通过自身努力获取更多权益。

（四）改革完善农村产权制度

笔者在湘潭市区通过随机访谈的方式采访了25位常住流动人口，其中有大学毕业生、有企业白领、也有农民工，询问他们是否愿意将户籍迁到湘潭市区，结果有16位表示不愿意在湘潭市区落户，问及原因时，都表示害怕户口迁到市区后，在农村的宅基地、农地、山地等权益会丧失。按照国家土地承包法的规定，对户口迁入城镇落户的农村居民，在尊重本人意愿的前提下，保留其土地承包經营权并允许其依法进行土地承包经营权流转，[5]保留土地承包经营权的，应当承担农民相应的义务;在土地承包期间，承包方全家或家庭个别成员迁入城镇落户后，可以将全家或家庭个别成员承包的土地交回给发包方。承包方在交回土地承包经营权之前，对土地进行大量投入而有明显提高土地生产能力的，有权获得适当的补偿。

三、结束语

建国以后在计划经济基础上建立起来的以控制人口流动为目的的湘潭市户籍制度，为了适应城镇化发展的需要，也在不断的改革之中，其改革一方面是为了减少人口流动限制，另一方面是为了降低城乡户籍之间的差距。经历这些年的改革，湘潭市目前的户籍制度与经济社会发展基本相适应，但城乡户籍之间的差别依然存在，依靠户籍来控制城市人口规模的管理方式还没有发生变化。笔者对湘潭市户籍制度进行了比较深入的调研和思考，但由于本人学术能力有限，时间精力有限，对一些问题没有进行深入探讨与研究，如与户籍制度相关的财政能力、农村土地制度改革、如何更好的发挥居住证制度等，这些问题都有待今后进一步探讨。

参考文献：

[1]王列军，贡森.户籍制度改革的经验教训和出路[R].国务院发展研究中心调查研究报告，2010： 50.

[2]辜胜阻，刘传江.人口流动与农村城镇化战略管理[M].武汉：华中理工大学出版社，2000：68-92.

[3]李颖.中国二元经济结构：特征、演进及其调整[J].农村经济，2011（09）： 43-49.

[4]李尚蒲，罗必良.我国土地财政规模估算[J].中央财经大学学报，2010（05）： 75.

[5]王周火，谢江红.欠发达地区农村劳动力非农就业实证分析[J].邵阳学院学报：社会科学版，2016（06）： 77-81.