实行中期财政规划管理背景下高校预算编制的对策分析

陈乳燕

摘 要：实行中长期预算和财政中期计划，对于缓解中国的顺周期财政支出、实现逆周期调控具有尤其重要的意义。政府公共财政改革必将对高校的事业发展产生比较大的影响，也给高校现行的预算编制带来不小的冲击。本文从分析当前高校预算编制的现状入手，剖析了目前高校在预算编制方面存在的不足，在实行中期财政规划管理的背景下，提出高校预算编制的对策建议。

关键词：中期财政规划;高校;预算编制;对策

一、问题的提出

自1976年1月美国国会预算办公室发布第一份5年期预算报告开始，目前包括美国在内的所有OECD国家，均已在财政规划的基础上编制中长期预算，比如美国、挪威、英国、德国、澳大利亚等国家都发布了10至75年不等的财政预测报告。这说明现在主要发达国家非常注重运用长期财政经济规划，建立中长期预算框架，评估和防范财政风险。西方国家的实践也证明，编制中长期预算不但能较好地预防年度预算中的短视行为，还能提高公共资源的配置效益，财政宏观调控也能进一步优化。

我国从20世纪90年代开始，从编制财政5年发展计划，到之后《2004―2007国家财政滚动发展计划》的编制，再到编制三年滚动预算试点，编制中长期预算的实践在探索中推进;2013 年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为实行中期财政规划指明方向，其中明确提出“改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度，建立跨年度预算平衡机制”，随后于2015年正式施行的新《预算法》从法律层面规定“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”。 制定中国的中长期预算和财政中期计划，对于缓解中国的顺周期财政支出、实现逆周期调控具有尤其重要的意义。

公立高等院校作为财政拨款的事業单位，其预算是政府财政预算的重要组成部分，政府公共财政改革必将对高校事业发展产生比较大的影响，也给高校现行的预算编制带来不小的冲击。高校应该顺势而为，主动适应国家财政预算管理的改革节奏，建立跨年度预算平衡机制，因地制宜，适时运用滚动预算编制方法，编制与高校事业发展相适应的中长期预算。

二、高校预算编制的现状分析

在现行预算制度安排下，大多数高校目前普遍做法是：一套上报财政主管部门的年度部门预算，另有一套提供给学校的校内预算。部门预算主要满足于财政管理，而校内预算则服务于内部管理。从理论上讲两套预算应该要统一，但因为编报口径和服务对象上有所差异以及编报方式也不同，导致高校校内外预算不一致。高校每年根据教育主管部门和上级财政部门的要求，研判以前年度及当年度预算执行的实际情况，再结合学校预算年度的工作安排，最后草拟预算年度的部门预算。高校部门预算目前的编制流程基本采用“二上二下”模式，一般是预算年度上一年的年中就启动编制“一上” 的预算，开始时间较早;“二上”则大致要到预算年度上一年的年底，依据财政部门的批复敲定最终预算。校内预算编制的开始时间早晚不一，主要是根据各个高校的具体情况而定。校内预算编制时间落后于部门预算，这会导致日后预算执行出现预算“两张皮” 的现象。

目前，大多数高校预算编制的流程基本相同，即各个职能部门和学院（系）将预算年度所需的经费支出进行上报，财务部门对其进行整理与初审，汇总之后将其上报给学校校务会讨论，再由校务会最终审批，有的高校预算还需通过教职工代表大会表决通过。虽然根据高等学校内控制度的要求，高校都会履行预算的编制和审批流程，但无论是学校校务会还是教职工代表大会见到的大多只是预算的指导思想、原则及分配的框架，但缺乏具体预算项目安排的合理性、效益性等审核。

收入预算方面，部门预算和校内预算的测算方式大致相同，都是基于收入的来源途径与相关职能部门或学院（系）进行沟通，匡算出学校的总收入。高校在扩招后，其收入来源呈现渠道多元化的特点，其中受财政拨款政策影响的是上级补助收入和财政补助收入，尤其是财政补助收入中的专项资金有较大的不确定性。

三、目前高校预算编制存在的主要问题

1.预算编制方法有待改进

预算编制方法一般有增量预算、滚动预算、零基预算、绩效预算等，目前高校常用的主要还是增量预算法。财务处一般以前一年预算数为基数，参考实际执行情况来进行微调，对预算基数的合理性考虑不多，有可能会出现哪个部门前一年支出多，因此下一年这个部门的预算就多，这也正是增量预算编制的缺点。采用这种方法编制的财务预算，是在承认以前年度预算支出合理性的基础上，简单地将新预算结合历年预算进行调整而编制，容易造成财务预算与高校各部门事业发展脱节，也会导致预算执行的指导性与约束性不强。

2.部门预算与学校的年度发展规划不协同

部门预算按照财政要求的“二上二下” 四个轮回编制，通常“一上”编制提前半年开始，但预算年度的工作安排一般要到当年末才能确定，这有可能造成部门预算和预算年度工作规划脱节，有必要对部门预算进行适当调整，否则难以落实工作规划。 而部门预算调整的实际情况是流程多、审批严，为确保预算年度工作计划的进度，高校往往会边执行边调整预算或者是先执行后调整，最后出现预算批复与预算执行不一致。

3.跨年预算的编制刚起步

跨年预算，即跨年度预算，多指中长期预算，中长期预算能有效地消除年度预算不连贯的短期化现象，克服资源配置和使用中诸如寅吃卯粮等行为，使受托者的受托责任更加完整、连贯和可持续。有统计数据显示，现在绝大部分高校只编制年度预算，没有编制中长期预算。这主要是因为《高等学校财务制度》（财教〔2012〕488号），只规定高等学校编制“年度财务收支计划”，并没有要求其编制中长期预算。同时在高校治理方面，当下很多学校存在许多不自主的约束，这也是限制了我国高校编制跨年预算。

4.预算编制与绩效评价脱钩

预算的编制工作在很多高校没有被重视，预算编制过程与预算绩效评价没有很好地衔接起来，导致“重争取轻管理”“重支出轻绩效”的预算管理局面时有发生，资金使用效益和效率也会大打折扣。

四、中期财政规划管理背景下，高校预算编制的对策建议

1.重视预算编制工作，为滚动预算编制改革做好准备

预算编制是高校财务管理工作的抓手，重视预算编制工作能较顺利地推动其他工作的开展。但高校预算工作不应只是财务部门的事，其他各职能部门和学院（系）应共同参与。滚动预算编制更是将预算由面推向纵深。对于滚动预算编制，学校高层应从战略的高度来考量，结合学校的中长期发展规划，建立跨年度预算平衡机制，运用滚动预算尝试编制3年期的中期预算。

2.制定学校的中长期发展战略计划

学校各个职能部门、学院（系）应结合各自职责，重点考虑学科建设、专业建设、师资培养、科研能力等内涵建设领域，研究制定相关的中长期发展战略计划。中长期发展战略计划，不应突破学校财力的上限，防止债务过重，影响学校的长远发展;每当政策或实际情况出现重大变化时，中长期规划也应进行必要的更新。强化中长期发展规划的约束性，做好发展規划编制的科学论证，为编制滚动预算打下基础。

3.建立动态的滚动项目库

滚动预算编制的基础工作是建立动态的项目库，只有形成统一的项目计划、论证、审核、决策机制，加强项目管理，这样预算编制的科学性和准确性才有保障。因此高校有必要加强预算项目管理，推进滚动项目库建设，尽量做到“项目等钱”，而不是“钱等项目”。关键是哪些项目能入库，首先要有充分而且权威的立项依据，再经过严格审核评议，同时要设定清晰、易量化考核的绩效目标，将其作为项目入库的重要依据。

4.采用科学方法编制与高校发展战略相协同的中期滚动预算

高校的中期滚动预算不仅要与政府的规划、方针、政策相契合，更要与学校的发展战略协同。实际编制中可以选择以下方法： 一是零基预算法，可用于对各项费用支出及项目的预算，其主要特点是各项费用的预算数不参考以往费用支出的开支水平，而是以零为起点，根据预算期高校战略发展规划的需要，按照各项开支对实现战略规划的重要程度来编制预算;二是概率预算法，可用于高校在实际运行过程中各浮动指标的预算，其主要优点是既考虑了各因素可能发生变化的范围，也统计在此范围内相关数据可能出现的概率。所以在用这种方法编制预算时，除了要对相关变量的对应数值进行加工，还需对相关变量可预期的概率进行测算;三是比例限制法，规定本年收支相对于上年或基准水平的变动幅度。

参考文献

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