社会公共资产的概念内涵及外延初探*

李丽珍 安秀梅

摘 要：近年来行业协会商会脱钩改制过程中存在不少资产权属方面的争议和障碍。国家拨付的资产及其增值部分的归属与社会团体法人财产权之间的矛盾突出。通过对政府性资产、国有资产以及社会组织中各类资产基于来源、结构与用途进行分类梳理，结合我国现行法律法规以及产权与超产权理论、公益产权观、法人财产权观，提出有别于国有资产、集体资产及私有资产的新型资产形式――“社会公共资产”的概念。从资产用途的公共性视角将其界定为“由社会组织依法所有的，由非财政出资形成的全部资产及权益”，从而明晰产权，为下一步完善社会组织资产监管机制提供理论参考和依据。

关键词：社会公共资产;产权;法人财产权;公益产权

一、社会公共资产概念的提出

随着国家治理体系和治理能力现代化的加速推进，社会组织应势发展壮大，已逐步成为国家治理体系中的中坚力量。截至2016年底，全国共有社会组织70.2万个，吸纳就业人员763.7万人，接收各类社会捐赠786.7亿元（ 数据来源：中国民政部官网）。社会组织资产规模庞大且逐年递增，其管理好坏事关社会公益、互益事业和民生福祉。政府为吸引社会资本参与公共服务供给，政府对社会组织进行资助、奖励、税收减免、贷款担保等多种形式的支持。然而政府无偿拨付到社会组织中的资产及其增值部分，是否应作为国有资产来管理，如何实现包括国有资产在内的社会组织资产的保值增值和分类监管，避免资产流失。行业协会商会脱钩过程中，将暂时无法确权的资产“暂定为国有资产”，引发社会组织相关人员的不满和抵触情绪。本文以“社会公共资产”来指代社会组织中的由非财政出资形成的资产及权益，并对其概念内涵和外延进行理论探索和政策突破。

二、相关概念辨析及研究范畴

1.社会公共资产是有别于政府性资产、国有资产的新型资产形式

社会公共资产的载体是在各级民政部门登记注册的社会团体、基金会、社会服务机构的社会组织。社会公共资产与企业国有资产、政府性资产虽然都为社会提供公共产品或准公共产品，都具有“公有”资产形式，但资产属性、管理方式、产权结构等方面并不全然相同。政府性资产以“政府公共资产”冠之更为恰当，它以社会福利最大化和政治、经济制度稳固为主要目标等。社会公共资产以社会服务、社会治理、社会资本增值、满足公民诉求、保障公民利益等为目标，是一种特殊的所有权形式。

2.社会公共资产重在保障公共“受益权”

从初始资金来源角度，社会组织发起设立时筹集到的初始活动资金或基金（即为开办资金），有些是由财政拨款或向财政部门借支方式筹集。依照现行法律法规，社会组织的注册资本与企业注册资本金确实有着本质区别，其初始资金投入者不能因为资金的投入而享有社会组织的所有权，社會组织结余不能依照企业利润按持股比例分配。因此，政府投入的资金视为一种捐赠或资助更恰当，政府不能因为注册资金全部由国家投入而将社会组织的全部资产认定为是国有资产。

从日常营运资金来源及净资产角度，社会组织资产包括：会费收入;社会组织在核准的业务范围内开展社会服务、提供有偿服务（如培训、咨询等）所取得的收入;社会捐赠所形成的资产;会员企业提供赞助形成的非限定性净资产;社会组织参与政府购买服务所得形成的非限定性净资产;依法保值增值形成的收益以及其他合法性收入形成的资产;接受财政拨款形成的净资产为限定性净资产;社会组织利用现有的资源举办行业交流会、展会等取得收入所形成的非限定性资产。可见，资产来源渠道复杂多样，使得从来源上界定权属存在一定难度。

从资产用途角度，虽然社会组织资产来源渠道复杂多样，但实际上除了明确为国有资产的部分外，社会组织对所有非国有资产拥有支配权，不论是会费收入、捐赠收入，或是提供有偿服务取得的收入，汇集成一个整体，统一由社会组织依法占有、管理、使用和处置。任何组织或个人不能因向社会组织提供上述资产而拥有对社会组织的支配权或对其资产的所有权。因此，可将社会组织中的非国有资产全部纳入“社会公共资产”范畴。其中“公共”二字是指出于公共的目的，强调资产受益权的公共性，不谈来源，只讲用途。只要界定为“社会公共资产”，也就限定了其资产权益是用于社会公益或特定目的。将脱钩中的部分资产暂定为国有资产也是出于保护的意图，确保资产用于公共领域，避免资产被瓜分。

事实上，政府鼓励和扶持社会组织发展，是完善国家治理体系的重要内容，是国家应尽的义务。政府对社会组织的财政资助具有明显的补贴性质，只要其用途完全符合促进社会组织发展的宗旨，其财产所有权就应转移给社会组织。政府作为投入人，可对该项资产的使用做出限定，并监督社会组织规范运作。这进一步突显了“社会公共资产”提法的重要性。一味从资产来源角度寻求权属界定，必然会陷入“死胡同”，无益于社会资源的投入和社会事业的持续健康发展。

三、产权界定理论基础及相关研究综述

1.产权理论与超产权理论

按照产权理论，社会组织所使用的政府性资产属于国有资产，而社会组织在运营过程中形成的资产需按资源投入比例等划分权属，但这显然与社会组织宗旨及相关管理制度相悖。按照超产权理论，社会公共资产未必一定需要界定为社会组织的法人产权才能实现资产保值和社会组织人员的尽职尽责。另一种可行的途径是使社会组织更具开放性和竞争性。事实上我国现阶段也在大力支持、鼓励社会组织发展，无论是数量规模还是业务服务领域，以及2016年推行的打破“一行一会”制，都能看到显著的变化趋势。但这又会遇到新的问题，如过度竞争是否会导致社会组织的营利性转向、或假借非营利之名从事违法违纪活动、监管失控等问题需进一步思考。

2.非营利组织法人财产权

关于非营利组织法人财产权，目前学术界的观点主要分为三类：一是国家或社会共有;二是所有权人虚置;三是非营利组织拥有法人财产权。基于非营利组织资产所具有的来源广泛、形态多样、用途受限、受益人和所有人不确定等一系列特征，多数学者们提出应在明确财产“终极”所有权的条件下（互益性组织财产归属特定群体、公益性组织财产归属社会），给予非营利组织法人财产权。

3.社会团体法人财产权观

（1）社会团体财产权。社会团体法人财产观认为行业协会商会、工会、宗教组织等社会团体应对合法所得享有财产权，政府或个人等投入社会团体的资源不应视为投资行为而享有任何财产权利。如贾西津（2016）认为“将行政支持误当成行政投资……易形成国有资产的不当扩大化”，建议采用“行业协会资产”这一政策性概念。沈永东、宋晓清（2016）提出，行业协会商会脱钩改革要确保行业协会商会真正拥有独立自主权，拥有独立的社团法人地位，政府不应干涉行业协会商会独立自主开展活动。

（2）基金會财产权。基金会的资产来源途径有捐助、赠予、财政划拨、运营收入等，其中捐赠收入占比最高。王名、贾西津（2003）指出，“基金会是通过捐赠行为设立的财团法人，其法律属性一般认为是单方法律行为，在捐赠发生时，物权遵循大陆系民法‘一物一权原则，转移给受赠人，受赠人成为该客体的所有权人，依法行使占有、使用、收益、处分之权能”。

（3）社会服务机构财产权。李法兵（2005）、王文源（2005）指出，民办学校资源来源于举办者或国家投入的资产、社会捐赠、收取学费或者经营所得形成的资产，应赋予学校法人财产权，并对资产使用进行监督。王文源（2005）认为，国家和出资人投入的资产分别属于国家和出资人所有，社会捐赠和学生学费归学校所有，学校对财产的支配权并不改变财产的所有权，民办学校终止办学返还国家和出资人投资、社会捐助资产后剩余资产为社会公共教育资产。

综上，社会团体法人财产观的优点在于，一旦明晰社会组织对财产的所有权，将极大激励社会组织积极性，可能带来资产使用效率及社会服务水平的提升。但同时，面临的问题也很严峻：是否导致法人权力过大而失控，如何限制和约束法人财产权的行使，防止其侵害出资人的利益。国有资产出资设立或具有国有成分的社会团体法人在改制后，可能导致国有资产的流失。

四、公益产权或公共产权观

根据产权特性，王名（2002年）首次提出“公共财产”和“公益产权”的概念。其中，公益财产是有别于国有资产、集体资产的，基于公益捐赠而形成的社会公共财产;公益产权是公益财产的权属关系，以基金会为例，捐赠行为一旦成立，就形成“三权分离”的特殊产权形式：委托人享有对捐赠财产的委托权;受托人承担对受赠财产的受托责任;受益人享有对受赠财产的最终受益权。王名（2013）进一步阐释了公益产权的本质特征在于“三权分离”以及由此带来公益财产的所有者缺位、使用权受限、无自由转让权等特征。

理论及相关研究为理顺社会组织资产的权属界定提供了视角和思路，但仍为形成一致认可的观点。产权理论强调剩余利润的占有以提高资源配置效率，但社会组织收支结余不可分配，因此不适用;超产权理论强调社会组织的开放竞争，是可行路径之一，但过度竞争可能导致社会组织的营利性转向、或“以公益之名，行盈利之事”;非营利组织法人财产权还存在三种不同产权观，即国家或社会共有、所有权人虚置、非营利组织拥有法人财产权;“公益产权”同样没有解决社会组织资产所有权矛盾，所有者不清，资产权属模糊、所有者缺位、权责利不明等问题就依然存在。相比之下，社会团体法人财产观明晰了社会组织对财产的所有权，但也面临法人权力约束、国有资产流失风险、内部治理结构完善等问题。

五、社会公共资产权属界定的相关法律法规

1.相关法律法规

我国现有法律中，严格意义上还未出现关于公共资产这一概念，而是以“公共财产”的概念出现。“公共财产”最早出现在1997年颁布的《刑法》中，明确公共财产是在国有资产和集体财产之外的第三类资产。关于公共资产的权属界定，《民法总则》和《社会团体登记管理条例》中明确了社会团体具有法人资格，享有法人财产权，基金会、社会服务机构依法享有捐助法人资格。《物权法》规定社会组织对其依法所得享有物权。《公益事业捐赠法》界定了受赠资产归属于社会公共资产。《民间非营利组织会计制度》等规定：“资源提供者向该组织投入资源并不得以取得经济回报为目的;资源提供者不享有该组织的所有权”。《民办教育促进法》第三十六条规定民办学校享有法人财产权。各类条款从不同角度来界定权属问题，但归结到一点，就是社会组织的资产，具有团体法人财产权或捐助法人财产权，而不属于举办者、投入者、捐赠者等任何个人或特定群体，即社会组织对其拥有的财产享有物权。

2.现行法律法规存在问题

（1）法人财产权受限。现行法律法规相一致之处是均赋予了社会组织的法人财产权。但社会组织对财产的使用必须按章程所规定的公益目标和捐赠人所确定的使用目的，而不能用于其他用途，因此对财产的使用和处分的权利是受限制的，即所有权的“使用权”、“处分权”受限;“以公益为目的的社会团体的社会公益设施不得用于抵押”，即担保物权受限;“政府资助的财产和捐赠协议约定不得投资的财产，不得用于投资”，即用益物权受限。可见，法人财产权的“三权”不是《物权法》中真正意义上的“三权”，而是受限制的“三权”。

（2）产权不清成为制约发展的“瓶颈”。我国现有法律对于社会组织的产权界定不够清晰。如《民办非企业单位登记管理暂行条例》没有关于资产性质、产权归属、剩余财产分配或处置等方面的规定，使得实践中产生财产权属的争议。一些举办者认为，其投入的资金及经营管理收益，应按出资比例享有所有权及分红收益。一些地方政府在吸引民间资本进入时，给予经济利益刺激或承诺可获得合理回报，认为非营利性要求与现实情况是脱节的。更多地方官员认为利益的分配将有悖于非营利性，且民办非企业在经营中并未像一般企业那样纳税，应保护其资产用于公益事业。不少地方政府因民办非企业产权不清，不认可其非营利性地位，拒绝给予财政补贴、税收优惠、土地划拨等扶持政策。产权不清、缺乏共识成为是制约社会服务机构发展的瓶颈。

（3）法律法规条款内容不完善。当前社会资产的界定、管理不够规范，主要原因在于缺乏专门的法律，而只是散现在各种其他法律条例或部门规章中，不仅立法层次不高，权威性不够，且存在法与法之间相“打架”、上位法与下位法相冲突等问题。如《民办教育促进法》中明确的“合理回报”，与《企业所得税法实施条例》规定的“不享有财产权利”，是相冲突的。又如现行《物权法》《刑法》均明确我国的资产所有权分为国有、集体和私人三种类型，但这三种类型均不适用于社会公共资产。再者，内部治理相关规定不够详细，政府监管相关规定重点不突出。

六、社会公共资产概念内涵及外延

社会组织中的各类资产应考虑从资产用途的“公共性”出发，依照“为谁所用”、“由谁受益”的原则，以保障资产的公共受益权为目的，科学界定其资产权属，并通过制定出台《社会公共资产管理辦法》，规范资产管理。本文将社会公共资产概念内涵界定为：由社会组织依法所有的，由非财政出资形成的全部资产及权益。该资产及权益主要用于发展社会公益事业或服务特定社会群体。

社会公共资产的外延包括：①资产分布。社会公共资产主要分布于各类社会团体、社会服务机构、基金会等社会组织中，由社会组织来占有、管理、使用和处置。②资产来源。主要包括会费、捐赠、赞助、提供有偿服务形成的净资产等。③资产权属。社会公共资产是在经济社会发展过程中形成的一种新型资产。“社会组织依法所有”，是指社会公共资产权属于社会组织，社会组织享有在法律法规及捐赠人、投入人、资助人合法约定条款下，对资产的占有、管理、使用和处分的权利，但不具有剩余财产分配权。④资产特征。由于社会公共资产的分布主体（即社会组织）属于非营利法人，具有正规性、民间性、公益性、非营利性、自治性、志愿性等基本特征，这就决定了社会公共资产所具有的基本特征，即：一是社会性。资产从社会范围内筹集，用于发展社会公益事业或服务于特定社会群体，促进社会关系和谐、稳定，因此资产来源与使用均具有社会性。二是公益性或互益性。社会公共资产用于发展社会公益事业的，具有公益性;用于服务会员利益的，具有互益性。三是特定目的性。资产主要用于服务公共利益（教育科技、文化体育、卫生医疗发展等）和团体利益（行业发展、学术交流等）。四是非营利性。资产使用不以获利为目的;任何单位或个人不因为出资而拥有社会组织资产的所有权;收支结余不得向发起人、出资者、经营者等任何个人或特定群体进行分配;社会组织一旦进行清算，清算后的剩余财产应按规定继续用于性质、宗旨相同的社会公益（或互益）事业。四是资产功能。社会公共资产的形成是源于社会组织功能的实现。社会公共资产作为社会组织向社会提供公共产品和服务，发展公益事业，服务特定会员群体的直接标的和载体，具有社会服务功能、社会治理功能、社会资本增值功能、满足公民诉求功能、保障公民利益等功能。

参考文献

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2.贾西津.第三次改革――中国非营利部门战略研究.清华大学出版社，2005.

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