西部地区农村土地流转问题探究

黄旻歆

摘 要：我国已进入城镇化高速发展时期，“新型城镇化”道路的提出，顺应了我国发展要求，是促进新型城乡一体化共同发展的重要途径。合理高效的农地流转可从各个方面使农民受益，明确现阶段西部地区农村土地流转问题的一般性与特殊性，对促进广大农村地区的发展具有十分重要的理论及现实意义。

关键词：新型城镇化；农地流转；西部地区；土地流转

文章编号：1004-7026（2018）18-0029-02 中国图书分类号：F321.1；F299.21 文献标志码：A

“新型城镇化”的概念于2003年提出，当前我国已进入城镇化的高速发展时期，根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，“十三五”期间我国城市常住人口将提高到60%，户籍人口将提高到45%，这意味着每年将有1 300万农民工或农民转为市民，对乡村的社会经济发展将带来巨大影响。

1 西部地区农村土地流转现状

新型城镇化背景下的西部农地流转，既有与全国农地流转特点相一致的部分，也具有特殊性。

1.1 农村土地流转数量巨大

随着新型城镇化的推进，越来越多的农村人口流向城镇，农村“空心化”“老人农业”等现象逐渐显现。弃荒、闲置土地的增加，以及从事非农业生产的农村人口比例上升，导致农村土地转让供给不断增加，同时现代农业、非农产业等新兴产业需要通过土地流转获取生产基地，使得农村土地流转的需求也在增加。受此影响，农村土地流转量越来越大，流转形式不断丰富，流转机制也在不断创新，其中5 a以下的短期土地出租是农村土地流转中较为常用的形式[1]。李洪颖（2013）对贵州省威宁自治县的调查中发现，不定期的土地流转占到了78.5%。姜大谦[2]对贵州省铜仁市下辖的自治县进行调查发现，该县土地流转周期通常较短，一般为期1～2 a，最短仅一个季度，且转出户视年收益情况随意收回和转出。

1.2 土地流转价格区域间差异较大

我国农地流转率在省际间存在较大差异，在西部很多地区，受气候和灌溉条件的影响，尤其是民族自治地区，价格普遍偏低，以土地质量与位置为判断标准。土地肥沃并距离市区较近的土地流转租金更高。同时，流转双方在签订合同时会考虑到市场环境的具体情况，根据相关比例或一定金额适当提升租金。

2 西部地区农村土地流轉现状具有特殊性

与东部和中部地区相比，西部地区农村土地流转不仅仅具备全国共有的特性，同时还具备一定的区域特色，主要体现在以下几个方面。

2.1 政策导向提升土地流转聚集度

相较于中、东部地区以市场为导向的土地流转体系，西部地区由于其地理位置与经济环境导致农村土地流转依然是传统的、以政府为主的流转体系。政府在土地流转体系建设中将土地流转面积扩大以及推动连片流转作为重点工作内容，显著改善了土地流转的聚集度。从西部地区各个村镇在乡镇管理部门签署的土地流转合同数量以及相关数据可以看出，近几年来西部土地流转聚集程度持续提升，为土地整合而进行的农地流转不断增加。

2.2 村委会扮演“土地银行”角色参与土地流转

西部地区村委会是重要的政府部门之一，是政府在村庄的职能延伸，负责处理绝大部分落实政府政策的工作。西部地区地广人稀，农户分布集中度低，村委会需要沟通协调流出土地农户以及土地流入主体之间的关系，在土地流转的程序中起到“土地银行”的作用。

村委会会建立农民专业合作机构，并且通过团队的名义对土地进行整合集中，连片出租给集体经济组织外的其他种植大户或经济组织，并向土地流入方收取一定管理费，作为协调费用支出。村委会的介入降低了信息搜索、合约谈判和执行等方面的交易成本，提高了沟通效率，一定程度上协助改善了农户在土地流转中的弱势地位，避免了在土地质量的信息不对称以及在土地经营权流转过程中可能出现的“逆向选择”情况。另外，村委会还具备双向担保的重要职责，能够进一步强化农户的安全感，全面保护了农户的正当利益，从而进一步提升了农户流出土地的积极性，同时也降低了土地流入方对短期用地风险性的担忧。

2.3 土地流转用途“非粮化”趋势明显

在始终保持农村土地用途的基础上，土地流转的流入方需要土地的目的大致分为三类：一是需要开展适度经营的小规模的家庭耕作；二是从事大宗农产品的大规模农业经营；三是从事蔬菜瓜果等高额收益的高效农副产品销售。在当前农业经营状态下，农户家庭经营所获得的经济效益以及蔬菜瓜果等种植经济农作物所获得的经济效益之间距离较小。所以，在经济效益最大化的驱动下土地流入方更加侧重于蔬菜瓜果等种植经济农作物，从而使得土地被“非粮化”利用。朱文（2014）[3]调查了四川省彭州、绵竹、都江堰和甘肃武都4县共203户农户，结果表明转入户中将有23.81%的农户将流转土地用于非农建设，转出户中则有近50%的土地用于非农建设。

3 新型城镇化建设下西部农村土地流转的存在问题

近年，我国学术研究对西部地区农村土地流转的相关研究大多聚集在农村土地流转的实际情况、农村土地流转影响因素及农村土地流转绩效分析三方面，发现在新型城镇化的背景下，西部农地流转仍存在诸多问题。

3.1 农民主体地位缺失

由于我国复杂曲折的历史发展背景，城乡二元结构使农村与城市的交互脱节，小农经济、小农意识的影响仍然存在。在国家大力发展农村经济，努力推行新型城镇化建设的大环境下，农民处于弱势地位，主体地位受到威胁，农户本应得到的利益却被侵占，使得部分地区土地流转意愿不强。

3.2 缺乏专业、有效的中介服务机构

鉴于土地流转交易市场与其他交易市场存在着一定的区别，所以在农村土地流转中需要通过中介机构进行衔接。土地流转中介机构主要由政府与个人创建。同时，由于农村土地流转的互联网信息平台建设不完善，农民无法在网络平台中获取真实有效的土地流转信息。政府掌控下的土地流转使资源信息利用效率低下。新型城镇化吸引农民进城发展，大量农村土地闲置荒废亟需流转，中介机构能够有效提高信息传递的时效性、准确性与扩散性，是影响土地流转推进速度的关键所在。

3.3 农地社会保障功能的弱化

受西部地区整体发展水平相对落后的制约，在宏观经济的变化规律、社会经济结构调整的过程中，基本社会保障制度，尤其是劳动权益保护的缺失，使农村流动人口面临更大的失业风险。与此同时，土地的“稳定器”作用制约了土地使用权的流动，在西部地区这种现象较其他地区更为普遍。

4 促进我国西部农村土地流转问题的对策

农村土地流转对新型城镇化的推进作用，需要基于科学有效的规划、合理的利益分配制度，完善利益联结机制对于优化城乡土地结构、有效分配农业生产要素资源至关重要。在厘清现存问题的基础上，需要结合实际探索相应对策。

4.1 明确界定土地所有权主体和产权边界

对未经确权的土地进行流转，会造成土地收益分配不公平，因此完善对农民土地产权的法律规定是规范农村土地产权的前提。科学界定农村土地所有权权力和义务，贯彻农村土地产权“三权分置”制度，是推进农村土地流转多元化发展的重要环节。完善土地使用权的登记制度，采用登记生效制度，能进一步强化农民的土地权利。对外商企业的土地利用进行严格监督，保护农民的土地权益。

4.2 优化政府职能，拓宽区域性市场

首先，加强农村土地流转法律体系和监管机制的建设和改革，不断完善市场经营过程中的土地流转制度，发挥政府在宏观管理上的重要作用。对农村土地使用权进行流转，需以遵守基本农田保护制度为前提，因此必须对耕地流转用途加强监督，防止将农业用地用于非农建设。

其次，强化中介机构的建設和管理，降低交易成本，完善相关配套服务体系，建立跨区域的土地流转市场，丰富市场主体，引入银行和其他金融机构提供资金服务，健全和改善城乡金融服务。

再次，加强土地流转过程中的引导和监管，保障土地资源的合理利用，规范土地流转市场各方行为。基层部门加强法制宣传力度与执行力度，以正式合同为依据进行农村土地流转交易，强化农民的法治意识，对流转登记提出明确的要求，实事求是地面向公众公布其权属、主体、设立等相关信息，建立起规范有序的流转市场。优化农村土地流转的模式，在土地流转过程中，尊重农民意愿，给予农民自由转让权，建立纠纷调解和仲裁机构帮助农村居民调解争端。

4.3 健全农村社会保障体系

健全农村社会保障制度，能够有效减轻土地的社会保障功能，降低农民的“恋地”情结，从而促进农民的市民化、农村的新型城镇化。建立农村社会保障体系，以统筹城乡协同发展为目标，使社会福利制度均衡化，完善农村社会养老保险制度、失地补贴制度，全面覆盖城镇医疗保险，推广新型合作医疗制度。加快户籍制度改革，使农村转移人口能够享受与城镇居民平等的社会福利保障权。

土地流转和农业现代化建设推动了农村剩余劳动力的转移，为平衡农村人口单向流动带来的劳动力匮乏问题，可鼓励经营业主雇佣愿意并有能力的当地农民从事农业生产及其他相关新兴产业，为剩余劳动力提供良好的就业环境和稳定、公平的经济待遇，提供相关职业技能培训，增强自身素质技能，促进农村剩余劳动力在农业内部就业。

5 结束语

在新型城镇化进程中，西部农村土地流转在政府、市场、农户等各个层面都存在诸多问题，这也是我国解决“三农”问题必须跨越的障碍。建设新型城镇化的内在需求要求持续关注土地流转制度的健全，进一步优化土地流转市场体系，深化市场培育，营造良好的外部环境，促进新型城镇化和新农村建设协调推进，推进和谐健康的城镇化，兼顾城乡，最终使广大农民真正受惠，使西部农村地区经济得到发展。

参考文献：

[1]钱忠好，冀县卿.中国农地流转现状及其政策改进——基于江苏、广西、湖北、黑龙江四省（区）调查数据的分析[J].管理世界，2016（2）：71-81.

[2]姜大谦.社会成本视角下西部民族自治地方农村土地流转问题研究[J].黑龙江民族丛刊（双月刊），2017（3）：86-92.

[3]朱文.西部地区农户土地流转现状剖析[J].西南民族大学学报（人文社会科学版），2014（1）：137-141.