职业教育集团化办学中政府角色的价值演化及优化路径

陈磊 廖大凯

摘 要：在我国，政府角色的发挥是职业教育集团化办学成功与否的关键性因素，政府的舆论宣传、宏观调控、政策激励和典型示范对职业教育集团化办学的发展具有功能性价值。通过对我国职业教育集团化办学历程中政府角色价值演化的分析，为优化我国职业教育集团化办学的政府参与路径提供启示和建议。

关键词：职业教育集团；政府角色；价值演化

作者简介：陈磊，男，研究实习员，硕士，主要研究方向为职业教育基本理论；廖大凯，男，所长，中学高级，硕士，主要研究方向为中等职业教育。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1674-7747（2018）17-0007-06

改革开放以来，我国职教集团经历了三十多年的摸索，取得了显著的成效，实现了从无到有、由单一到多样的发展。[1]88但是，三十年的办学历史毕竟较短，仍不成熟，不可避免地会出现一些问题，如办学定位不明确、招生制度不健全以及利益分配机制不合理等。这些问题仅靠市场和集团自身难以有效解决，必须加强政府的有效参与，发挥政府的重要作用，并通过完善法律法规、健全规章制度和强化监督机制，优化政府参与的路径，完善政府参与的成效，为办学创造良好的外部条件和发展氛围，推动集团化办学的常态发展。

一、职业教育集团化办学中政府角色的功能性价值

职业教育集团化办学要实现快速、稳步的发展，不仅需要政府营造良好的宏观大环境，扩大集团化办学的影响力，而且还需要政府构建科学、合理的微观环境，以发挥政府的政策激励作用和典型示范作用。

（一）舆论宣传作用

职业教育集团化办学说到底仍是一种办学活动，它需要社会各界的广泛参与和鼎力支持。社会各界对职教集团办学认识越深入，就越能激發他们参与的兴趣，可以说，积极的舆论氛围是职业教育集团化办学发展的先决条件。这就需要政府适时地根据新的发展形势，主动、正确地引导舆论，营造出一个良好的办学舆论环境，使社会各界对集团化办学的影响力、发展潜力和办学效益有深刻、清醒的认识，以激发他们参与的积极性。例如，政府可以通过新闻发布会、政府工作报告和职教会议等，宣传党和政府在职教集团化办学方面的方针、政策，让社会各界对集团化办学的发展前景有所了解。与此同时，政府也可以通过各种渠道，加大宣传力度，帮助宣传其办学的典型案例和先进经验，以获得更多的社会支持和认可；帮助职教集团树立良好的正面形象，增强其办学的吸引力和凝聚力。总之，政府能为集团化办学营造良好的舆论氛围，引导和鼓励各级部门及行业企业积极参与，激发集团化办学的潜力和动力。

（二）宏观调控作用

我国政府在职业教育集团化办学中具有宏观调控作用，主要通过制定政策法规和加强监督管理来实现。具体内容主要包括以下三个方面：一是制订具体的、有针对性的以及符合当前办学实际情况的政策法规，推动和支持办学的持续发展；二是统筹兼顾，统筹学科与专业设置，使之与当前的社会经济发展状况相适应，同时，也要统筹社会有关部门的教育资源和办学力量发展职业教育，优化资源配置；三是建立评估体系，出台具有针对性的评估细则，加强对教学水平和办学条件的评估监管，做到时时监控、事事监督，并根据评估监管结果合理调控办学规模和办学结构。总之，政府不仅是职教集团化办学的服务者，更是职教集团化办学的调控者，因为它能综合运用政治、经济和法律等手段对办学实施宏观调控，纠正办学问题，提供咨询和服务，为学校的人才培养创造良好的发展环境。

（三）政策激励作用

作为一项开创性的办学实践和教育改革的新生事物，职业教育集团在办学实践过程中，面临着诸多难以解决的疑难杂症，只有不断创新办学体制、实施政策激励，才能帮助其继续发展。[2]56尤其是在当下，我国职教集团刚刚起步，各项发展尚不稳定，更需要政府发挥政策的激励作用，为办学的发展创造稳定的政策环境。西方发达国家在这方面的做法很值得借鉴。他们非常注重对职业教育办学的政策支持，出台各种政策、法规激励职业教育发展。例如，英国政府在2003年颁布的《21世纪的技能——实现我们的潜能：个体、雇主、国家》[3]和澳大利亚政府1998年发布的“今日的培训，明天的技能报告”[2]338等等。这些政策，从管理、财政和办学体制方面给予了职业教育办学很大的支持，为办学的顺利实施和深入发展提供了保障。由此可以看出，政府的政策激励在职业教育办学中起到不可低估的作用，能有效地解决当前职教办学中的问题，为职业教育发展营造良好的社会环境。

（四）典型示范作用

自20世纪90年代以来，我国涌现出了许多典型的、各具特色的职教集团类型和办学模式，这些先进的办学模式为我国职业教育办学的发展提供了宝贵的经验。研究者根据职教集团办学主体的构成和运行特征的不同，将职教集团分为行业型、区域型和复合型三类。行业型职业教育集团主要以天津交通职教集团为代表；区域型职教集团主要以河南开封县级职教集团为代表；复合型职教集团主要以无锡立信职教集团为代表。在这三类典型的职教集团发展过程中，又形成了不少独具特色的办学模式，如海南省的“三段式”职教办学模式、河南省的“以城带乡”职教办学模式和天津的“工学结合”办学模式等。这些不同类型的职教集团和独具特色的办学模式，在创新职教办学体制、机制，探索中国特色的职教办学路径方面做出了巨大的贡献。因此，政府应着力推广这些不同类型、独具特色的办学模式，发挥其典型示范的引领作用，为职教集团的发展指引方向。

二、职业教育集团化办学发展中政府角色的价值演化

从20世纪80年代至今，我国职教集团经历了从萌芽探索到创新拓展的发展历程，取得了不小的成就。在这三十多年的发展历程中，我国政府发挥了重要作用。因为政府总能根据不同时期的办学实际情况不断地进行角色和职能转变，适时地促进职业教育集团化办学的良性发展。

（一）萌芽探索阶段（1985年—1992年）的政府角色

党的十一届三中全会后，我国进入了改革开放的新时期，社会各项事业也随之步入快速发展的黄金阶段。为适应新时期经济发展和社会进步，职业教育也不断进行改革，试图探索出一条与我国社会经济发展相适应的集团化办学道路，实现资源互补、优势共享，提高人才培养质量和国家竞争力。[4]在新的时代背景下，职业教育办学受到越来越多的重视，迎来了蓬勃发展的春天，为职教集团的兴起奠定了良好的社会发展环境。

这一时期，由于职教集团刚刚起步，各种规章制度还不成熟，甚至集团的性质、地位和作用都没有得到法律的确认，社会各界对职教集团办学缺乏了解，认可度较低，所以，职业教育集团的组建、运行和发展都是由政府直接操作，如河北省县级职教中心就是政府直接操作的典型案例。在萌芽探索阶段，政府在职教集团办学中主要扮演着三种角色：第一，集团化办学的发起者。在我国，第一次提出农村职业教育改革试验设想的是原国家教委，第一次召开农村职业教育改革实验会议的是原国家教委和河北省政府，第一次提出组建县级综合职业技术学校的还是国家政府。由此，可以说，从原国家教委提出职业教育改革的设想，到河北省综合职业技术学校的成立，政府自始至终都扮演着集团化办学发起者的角色。第二，集团化办学的创建者。1988年，国家在河北省鹿泉市进行职业教育改革实践，将原本分散在各地的农业中学、卫生中学、技工学校等一大批技术中学统一集中到新校址，组建成综合性的职业学校，并在学校内设立自己专门的农场和工厂以供学生实践与实习，后来又根据实际发展情况更名为获鹿县职业技术教育中心。由此可见，获鹿县职教中心是由河北省政府一手创建和发展起来的。第三，集团化办学的推广者。获鹿县职教中心经过一年的努力，取得了显著的成效，不仅推动了当地职业教育发展，同时，也在很大程度上加快了经济建设和社会发展的步伐。于是，河北省政府开始在县级职教中心基础上，推广这种办学模式。在政府的大力推广下，职教中心数量逐年增多，基本实现了“一县一所”的办学目标，尤其是河北省效果尤为显著，从1991年起，全省一共建立了60多所综合职教中心。

（二）初步形成阶段（1992年—1998年）的政府角色

1992年，根据社会经济发展的新形势，我国提出了建设社会主义市场经济的宏伟目标，主张将社会主义基本制度同西方的市场经济有机结合起来，探索出具有中国特色的社会主义市场经济，这一伟大创举为职教集团化办学的发展带来了不可多得的历史机遇。[5]随后，1993年，国家又制定了《中国教育改革和发展纲要》，明确指出，各级各类职业学校需要在政府的指引下，积极主动地适应地方经济发展需要，走联合办学和产教融合的道路。在国家政策的倡导下，各相关部门、企事业单位开始参与集团化办学，一时间形成了社会各界联合的、多层次的、多形式的职业教育集团化办学发展的新局面。

这一时期，在各地政府的倡导推动下，全国各地都开始兴建职教集团，职教集团的数量和规模得到了空前的发展。在这个职教集团快速发展的关键时期，我国政府主要扮演了两个重要角色：第一，集团化办学的倡导者。1992年以后，为顺应社会经济变革新潮流，北京市政府开始大胆尝试，倡导和主张将具有不同办学特色的职业学校联合起来组建成综合性的职业教育集团，以扩大职业教育办学的规模效应，并以此为宗旨成立了以北京西城区旅游职业教育集团为代表的国内首批职教集团。这些职教集团都是政府为了适应当时社会经济的发展情况而指导组建的，换句话说，它们的成立离不开政府的倡导推动。第二，集团化办学的统筹者。在当时社会经济变革发展的关键阶段，各地政府为适应社会发展的需要，开始统筹区域职业教育资源，走规模化、连锁化和集团化办学道路，并在充分利用区域办学资源的基础上，组建职教集团。例如，浙江省政府在统筹普、职、成教育资源的基础上成立了万里职业教育集团；苏州市政府在统筹旅游职业学校资源的基础上成立了旅游职教集团；江阴市在统筹本市中职学校、乡镇职业高中和成教中心的基础上，组建了江阴职教集团。总之，无论是萬里职教集团，还是苏州旅游职教集团，亦或是江阴职教集团，它们的建立和发展，都离不开政府的顶层设计和统筹规划。

（三）快速发展阶段（1999年—2004年）的政府角色

1998年，随着高校扩招，社会上又兴起了“普高热”的思潮，这一时期职业教育开始跌入低谷，出现了生源不足和经费不够的问题。为扭转职业教育发展停滞的现状，国务院于2002年制定了《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，进一步提出对职业教育管理体制进行改革，主张给予职业学校更多的自主办学空间，以支持和鼓励社会积极参与职业教育办学。这一系列的改革措施不仅完善了职业教育管理体制，而且为职业教育办学创建了有利的社会发展环境。

这一时期，受高校扩招和管理体制变革的影响，政府部门开始广泛参与职教办学。在政府的参与下，职教集团大量成型，规模不断扩大，呈现出全新的发展面貌。在这个阶段，我国政府扮演的角色主要有：第一，集团化办学的支持者。受高校扩招的影响，我国职业教育发展缓慢，一度陷入困境。为摆脱职业教育发展的不利状态，各地政府和教育管理部门开始加大对职业教育的鼓励和支持，通过资源倾斜和优惠政策支持职教办学，尽可能地整合教育资源，组建职教集团。第二，集团化办学的推动者。20世纪末，在政府部门的推动下，全国各地成立了大批职教集团，以浙江省、河南省和天津市为例，这三个省市先后成立了大量的职教集团，不仅涉及到服务、信息技术、卫生、交通等多个行业，而且还涉及各级市、县等众多区域。可以说，在政府的推动下，各地职教集团蓬勃发展，呈现出一片欣欣向荣的景象。第三，集团化办学的管理者。随着各地职教集团的广泛建立，如何加强对职教集团的管理也引起了人们的普遍关注。为了更好地规范职教集团，一些地方政府开始颁布相应的政策文件，如江西省提出的《建立职业教育目标的考评机制，组建职业教育集团的办法》和浙江省颁布的《关于组建职业教育集团的试行意见》等。这些文件政策不仅体现出政府集团化办学的管理者身份，而且还有利于加强集团管理和监控。

（四）创新拓展阶段（2004年—至今）的政府角色

2004年，全国职教会颁布的《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》指出，要走以骨干职业院校为主体，行业企业积极参与的规模化、集团化和连锁化的办学道路。[6]为了更好地贯彻职业教育办学集团化、规模化的发展道路，教育部于 2009年2月起草了《关于加快推进职业教育集团化办学的若干意见》，指出，要增强集团化办学活力，深化办学体制、运行机制和人才培养模式的改革。[1]4这一决定有效地推动了我国职业教育集团化办学的发展，使我国职业教育集团化办学进入了高速发展的快车道。

但是，由于发展过快，职业教育集团化办学也暴露了不少问题，如过度强调集团的规模和数量而忽视办学质量等。因此，为了解决当前职教集团发展中所暴露的问题，我国政府不再只关注办学规模的扩大，也开始注重办学的规范化和科学化，着重强调办学的质量和效益，相应地政府职能也开始发生转变，由以前的直接管理、控制转变为现在的监管、协调和服务。具体表现在以下三个方面：一是集团化办学的监管者。随着办学规模的逐步扩大，办学质量和效益成为人们关注的焦点，为确保职教集团的高质量办学，政府开始出台相关政策、文件，制定具体的措施和细则，加大对办学质量的监管力度，如教育部于2008年制定的《高等职业院校人才培养工作评估方案》。由此可见，政府开始注重办学质量的提高，政府角色转变为集团化办学的监管者。二是集团化办学的协调者。受地区经济发展不平衡影响，职业教育集团化办学也存在不平衡现象，如集团与集团之间资源不对等、集团内部主体之间利益不均衡等。这些不平衡现象使集团与集团之间、集团内部之间难以达成共识，影响了集团成员合作办学的深度和广度。为调解办学矛盾，提升教学质量，政府充分发挥其协调者的角色作用，组建集团办学委员会，在寻求共同利益的基础上，协调利益冲突，解决办学矛盾。三是集团化办学的服务者。为支持职教集团化办学的发展，政府颁布了一系列政策，如国务院于2005年颁发的《关于大力发展职业教育的决定》和教育部于2015年出台的《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》。这些政策不仅明确集团化办学的性质、地位和组织形式，而且还使办学得到了广泛的支持，拥有了充足的办学经费。这些都得益于政府在职业教育办学中以服务者身份定位自己，为办学提供了强大的支持与服务。

三、职业教育集团化办学中政府角色价值发挥的路径优化

职业教育集团化办学的正常运行离不开政府的有效参与，但政府的参与也会存在一定的缺陷，为此，必须从完善法律法规、健全规章制度、强化监督机制等入手，优化政府参与路径。

（一）完善职教集团化办学的法律法规，规范政府的参与行为

由于当前我国职业教育集团化办学的法律法规尚不完善，导致政府在干预过程中无章可循，从而出现了政府干预的越位、缺位和错位等现象。因此，要规范政府的行为，就必须建立完善的法律体系，将政府干预的全过程纳入到法制化和制度化的轨道。具体可从以下三方面着手：首先，完善相关的法律法规。将参与职业教育集团化办学的相关内容纳入到新修订的《职业教育法》和《校企合作条例》中，以明确各利益主体的权责利，使政府、教育行政部门、学校、企业和利益集团的行为受法律的监督和制约，以强化对集团化办学的法律保障。其次，明确集团化办学的法律属性。法律应明确指出职业教育集团性质、地位及其与政府等其它组织的关系，使集团化办学得到法律意義的确认和保障，保证职业教育集团应有的信誉度和责任感，以增强集团化办学的号召力和影响力。最后，要将政府的活动范围严格地把控在法律范畴之内，尽可能地使政府行为有具体的规则可循，最大限度地减少政府行为的任意性。只有这样，政府的干预作用才能更好地体现，才能真正地避免政府干预的局限。

（二）健全职教集团化办学的规章制度，提升政府的参与质量

众所周知，我国政府在职业教育集团化办学过程中有着倡导推动、组织协调和政策支持的作用。然而，由于缺乏相应的规章制度，以及基于“经济人”假设，政府无法回避公共决策的失误，而且我国职教集团化办学的具体实践也证明，仅靠政府自身的道德约束，难以形成理想的决策机制，必须建立有效约束和规范决策者的规章制度。首先，根据职教集团的组织性质与功能特点，广泛征求成员单位意见建议，制定修订较为完备的集团章程，建立健全职教集团对口协商、信息互通、项目合作等日常工作制度，把握好职业院校、企业事业单位加入集团的准入制度，明确集团各参与主体的工作要求，让集团成员都能对集团的建设和持续发展尽职尽责，以保证集团化办学的常态化运行。其次，出台相应的考核制度，采取定性和定量相结合的方式，对职教集团化办学的相关重点工作进行针对性考核评价，并在此基础上，建立动态的调整机制，激发集团化办学各主体的积极性，提升集团化办学的运行水平，保障人才培养的质量。

（三）强化职教集团化办学的监督机制，优化政府的参与成效

对于我国职业教育集团化办学而言，无论是公办性质，还是私立性质，各级政府及领导都掌握着重要的权利，对集团化办学的发展起着至关重要的作用。但随着市场经济的快速发展，政府的角色错位、越位和缺位现象越来越普遍，政府在集团化办学中的责任落实不到位的现象也越来越明显，如政府部门的参与不到位，缺乏有针对性的政策和相应的经费支持等。由于我国政府不仅是职业教育集团化办学的政策制定者，也是政策执行者，这种双重身份导致政府的行为缺乏相应的监督。鉴于此，公共选择理论家认为，必须强化监督机制，建立由教育局、人社、财政等部门组成的职业教育集团指导委员会等外部监督机构，成立专门的内部监督机构，对政府部门的工作情况进行定期检查，对负责人的奖惩升降和预算资金的增减进行有效监督。从外部方面，鼓励公众监督与约束、新闻媒介舆论的监督与约束以及社会组织的监督与约束；从内部方面，鼓励政府机构从上至下的纵向监督和同级机构之间的横向监督。总之，只有通过强化监督机制，才能有效地约束政府行为，减少政府决策的失误，优化政府参与的成效。

参考文献：

[1] 沈建根.中国职业教育集团化办学发展报告（2015）[M].杭州：浙江大学出版社，2015.

[2] 黄尧.职业教育集团化办学的理论研究与实践探索[M].北京：高等教育出版社，2009.

[3] 匡瑛.政府如何促进职业教育集团化办学的协调持续发展[J].江苏技术师范学院学报（职教通讯），2008（23）：42-46.

[4] 叶峰.高等职业教育集团化办学的发展历程与特点探析[J].吉林省经济管理干部学院学报，2010（4）：107-110.

[5] 刘明策，刘志兵.我国职业教育集团化办学发展历程简析[J].职业时空，2012（7）：23-24，28.

[6] 夏蕾.新世纪以来我国农村职业教育政策研究综述[J].职教通讯，2013（10）：55-59.