政府信息公开申请补正程序的困境及其应对路径

于广益

摘要：《政府信息公开条例》所规定的补正程序，本意是为了提高行政机关对政府信息公开申请的办理效率。由于法规条款不明确、理论观点不统一、地域发展不同步等原因，政府信息公开申请补正程序始终缺乏具体适用的有效范式，成为信息公开实践中的难题。面对司法审查和公众质疑，行政机关在实务中要合理合法运用政府信息公开补正程序，应根据补正程序的分类特征和具体适用的困境成因，秉持审慎适度的原则，从细化标准、加强指引、畅通渠道等方面，进一步完善制度框架，拓宽服务范围，保障申请人的正当权利。

关键词：政府信息公开；补正；司法审查；实务

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1007-9092（2018）05-0080-006

《中华人民共和国政府信息公开条例》（后简称《条例》）已实施近十年，而在政府信息公开申请办理实务中，《条例》所涉的“补正程序”不仅没有形成相对固化的经验范本，反而成为越来越难以把握的操作环节。如何清晰界定，如何有效启动，如何规范答复，成为运用补正程序面临的棘手问题。从因政府信息公开申请补正程序所引起的行政纠纷来看，“补正”在某些地区已不单纯是中间性的办理程序，而蜕变为“政府机关和申请人之间的程序博弈工具”①。补正程序在某些情境中成为被行政机关滥用的制度工具，在某些情境中又成为行政机关穷尽手段后的最差选项，这违背了补正的立法本意，既不利于知情权的正常行使，也不利于行政资源的合理调配。国内现有对政府信息公开补正程序的研究，主要侧重于司法审查难点等内容，缺乏对类别区分、争议根源及行政机关实务等方面的关注。作为政府信息公开申请办理重要组成部分的补正程序，亟需梳理类别特征，分析适用困境，思考应对路径，在实践运作中跨越法规过于原则导致的裁量误区，规避程序使用不当引发的法律风险。

一、政府信息公开申请补正程序的类别

按照行政法的一般理解，补正程序是行政机关受理政府信息公开申请之后，基于对申请书内容的审查而作出的一种程序处置，是一种中间阶段的行为，尚不属于最终的行政决定李广宇：《政府信息公开司法解释读本》，法律出版社2011年版，第100页。。这种行为附属于行政行为而存在，对信息公开申请人的权利义务不产生实际影响江必新：《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定理解与适用》，中国法制出版社2011年版，第38页。。但在司法实践中，对补正程序的合法性认定要复杂得多，不同种类的补正程序所带来的争议焦点也各有差异。按照政府信息公开实务中补正对应的客体不同，可将补正程序大致分为以下几类：

（一）内容补正

内容补正是指行政机关针对申请人申请公开内容不明确而启动的补正程序，是补正程序的主要类别。内容补正程序的主要依据是《条例》第二十一条：“申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”。后在《上海市政府信息公开规定》第二十一条中，将“内容明确”界定为“能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述”，这一条款也常被各地引用作为衡量申请内容是否明确的依据。《北京市政府信息公开规定》又将上述“其它特征描述”进一步补充为“其他详尽、准确的特征描述”。但对这一条款如何适用一直没有定论，“内容不明确”本身的不明确问题仍然没有解决。在此类补正运用的过程中，行政机关通常认为根据申请内容的表述难以判断对应的特定信息，而申请人则认为自己处于获取政府信息的弱势地位，已无法再行提供具体的线索，或要求行政机关提供所掌握的所有相关信息。由于双方对内容补正的理解分歧较大，该类补正较易引发行政争议。在司法实践中，对申请内容是否明确被认为要审慎处理，“需要综合语言逻辑分析和客观推理的基础上，最后形成法官的内心确信”周勇：《政府信息公开“申请内容不明确”时“补正”的法律思考》，《行政法学研究》，2011年第3期。。这就导致内容补正在进入司法程序之后，面临着巨大的不确定性。

（二）三需要补正

三需要补正即行政机关针对申请人未证明申请公开内容与其生产、生活、科研等需要有关而启动的补正程序，主要依据为《条例》第十三条：“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向……政府部门申请获取相关政府信息。”《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）进一步规定：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”。由于无法直接借鉴域外经验，国内对“生产、生活、科研等特殊需要”的各种语义解读停留在理论探讨层面，缺乏权威细致的释疑说明，导致三需要补正在《条例》实施之后，一直是行政争议的焦点。后《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条：“被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明”，搁置了对三需要证明的定义，放宽了对三需要证明的要求，即如申请人能合理说明申请内容与其三需要有关，那行政机关就不得随意以三需要补正拒绝申请。因此，尽管有观点认为三需要证明材料是“行政相对人是否可以获取政府信息的实体性要件”章剑生：《政府信息获取权及其限制———〈政府信息公开条例〉第 13 条评析》，《比较法研究》，2017年第2期。，但是为规避由此引发的行政争议，三需要补正在不少地区已进入休眠状态。

（三）一事一申请补正

一事一申请补正可视为内容补正的一种变体，即行政机关针对申请信息类别和项目繁多而启动的补正程序，主要依据是《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第三条：“对一些要求公开项目较多的申请，受理机关可要求申请人按照‘一事一申请原则对申请方式加以调整：即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。”但如何泾渭分明地劃分不同事项之间的差异，成为阻滞“一事一申请”程序启动的掣肘，故而一事一申请补正在实务中运用不多，有时也会与内容补正混合使用。

（四）身份信息补正和信息获取形式补正

身份信息补正是指行政机关针对申请人未提供身份证明而启动的补正程序，涉及到对申请人资格的确认。这一补正种类未在相关法规中明文规定，依据为《条例》第二十条：政府信息公开申请应当包括“申请人的姓名或名称”。我国各级行政机关现阶段通行的做法，是将身份信息作为公民或法人提交政府信息公开申请的必备要件，并要求申请人提供相关证明材料。李思艺、兆琳：《开放政府下的信息公开：中国政府依申请公开信息的探索性研究》，《档案学研究》，2017年第S1期。

信息获取形式补正是行政机关针对申请人未对要获取信息的形式作出说明而启动的补正程序。这一补正种类未在相关法规中明文规定，依据为《条例》第二十条：政府信息公开申请应当包括“申请公开的政府信息的形式要求”。

上述两种补正类型引发的行政争议较少，其合法性随着司法实践的深入和经验的积累，已通过相关司法裁判得以认定见最高人民法院（2017）最高法行申7093号行政裁定书。。

二、政府信息公开申请补正

程序的适用困境政府信息公开申请补正程序在北京等地区的政府信息申请办理中占比很低根据《北京市2017年政府信息公开工作年度报告》，2017年北京市各级行政机关在办理政府信息公开申请中告知作出更改补充数为596件，占全部答复数的1.7%。，但在上海等地区占比却居高不下根据《上海市2017年政府信息公开工作年度报告》，2017年上海市各级行政机关在办理政府信息公开申请中告知作出更改补充数为5409件，占全部答复数的13.9%。，除去发展水平和制度建设等方面的差异，一定程度上说明了即便在同一信息公开法规体系下，对政府信息公开补正程序可能存在完全不同的理解和适用。补正程序在行政实务中，既要面对法院的严苛审查，理论界的观点争议，具体适用的规程欠缺等问题，同时在技术应用和流程优化方面也存在短板，因而出现不应补正的用了補正，应补正的却不用补正的情况。这种程序错位增加了争议数量，浪费了行政资源，不利于保护申请人的权益。

（一）内容补正的司法限制

《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条规定，“因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为”，若申请人“提起行政诉讼的，人民法院不予受理”。在司法实践中，法院不仅未放弃对内容补正程序的审查，而且以是否对申请人权力义务产生实际影响为依据来判断补正程序是否合法。行政机关以申请内容不明确为由，对实质明确指向特定信息的申请告知申请人作出更改或补充，无后续行政行为并对申请人权力义务产生实际影响的，应视为未履行信息公开义务。晋松、吴丹：《以申请内容不明确为由规避公开义务的判定》，《人民司法》，2016年第17期。即法院如认定申请人提交的申请内容能对应特定的政府信息，而行政机关启动了内容补正程序，要求申请人继续更改、补充所需信息的内容描述，实质上拒绝了合法特定的信息公开要求。在行政机关被判违法的具体案例中，法院一般倾向于保护申请人权益，而不是苛求申请人提供所需信息的文件名称和文号等描述。见重庆市第二中级人民法院（2015）渝二中法行初字第42号行政判决书。这无疑增加了行政实务中应用内容补正的风险和难度。

（二）三需要补正的理论争议

2017年7月国务院法制办发布的《中华人民共和国政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）》中，已把三需要有关条款取消，即三需要补正今后可能陷入无法可依的尴尬境地，当然这也符合不少域外国家的常规做法。但近年随着部分地区滥用政府信息公开申请权情况的抬头，2017年8月最高人民法院又在《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》最高人民法院：《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》，法发〔2017〕25号。中说明：“对于当事人明显违反《中华人民共和国政府信息公开条例》立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼，或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，人民法院依法不予立案。”因此，现阶段行政机关对于三需要补正的运用正处于两难境地，既要适应三需要补正逐步废除的趋向李广宇：《政府信息公开判例百选》，人民法院出版社2013年版，第84-87页。，又要遏制滥用申请权逐步增加的苗头耿宝健、周觅：《政府信息公开领域起诉权的滥用和限制——兼谈陆红霞诉南通市发改委政府信息公开案的价值》，《行政法学研究》，2016年第3期。，而与之对应的两类司法审判意见之间形成的张力无疑增加了运用三需要补正的难度和风险，成为行政机关在运用此类补正踯躅不前的重要因素。

（三）一事一申请补正的边界模糊

一事一申请原则调整的是分属多个行政机关制作或保存的信息，以及信息类别和项目繁多的情形。在实践中，分属多个行政机关尚能粗略辨析，但对信息类别和项目繁多的解释缺乏规范标准。对于围绕某一地理位置、行为主体或行政行为延伸出的多项信息，是否属于不同类别和项目，司法和行政大相径庭的思考路径难免产生冲突，是故一事一申请常被诟病为行政机关逃避公开义务的手段，“违反了行政便民原则，也忽视了行政机关基于专业优势及充沛的行政资源实质具有的区分、判定多项政府信息内容能力”。谢伟、何建航：《国土资源信息公开常见败诉问题研究》，《浙江国土资源》，2016年第1期。如行政机关仅以申请数量较多作为依据，忽略申请信息之间内在联系，草率地启动一事一申请补正的话，将面临不利的法律后果。见如东县人民法院（2014）东行初字第00172号行政判决书。另一方面，一事一申请补正在行政实务中有时会和内容补正混合使用，但两者的调整对象并不相同，前者针对申请事项种类过多，后者针对申请内容不够明确，将两者混淆反而徒增不必要的法律风险。见中山市中级人民法院（2015）中中法行终字第45号行政判决书。

（四）身份信息补正和信息获取形式补正的程序壁垒

身份信息补正和信息获取形式补正这两种补正类别通过最高人民法院相关裁定见最高人民法院（2017）最高法行申7093号行政裁定书。确定下来后，其具体运用基本处于可控范围。上述裁定中说明：“作出这种要求，是为了确保行政机关能够更准确、更迅速、更符合申请人需求地提供政府信息。对于这种本质上有利于申请人的要求，申请人应当遵循。”法院认为申请人提供的身份证明信息和信息获取形式，更有利于保护申请人的相关权益，申请人应当予以配合。对于这两类补正程序，引起争议的焦点往往是行政机关未能利用信息化手段进一步精简政府信息公开申请程序，申请流程死板，申请填写繁琐，申请渠道不畅，以致被申请人认为是行政机关有意刁难而寻求司法裁决。

三、政府信息公开申请补正

程序的应对路径面对政府信息公开补正程序在行政实务中的困境，行政机关一方面应秉持审慎原则，细化补正程序的使用标准，避免补正程序的虚置化；另一方面应主动拓展服务范围，精简申请流程，进一步为公众获取信息和提交申请提供便利，减少非必要的行政争议。

（一）适度审慎启动补正程序

尽管存在理论的争议和地域的差异，但从前文所述相关裁判文书来看，近年来政府信息公开诉讼中对补正程序的司法审查普遍比较严格，除了身份信息补正和信息获取形式补正这两种类型风险较低外，内容补正、三需要补正和一事一申请补正程序均为“高风险、低收益”的行政行为。补正程序一旦启动，易引发如下不利后果：第一，引起申请人的误解和不满，认为行政机关设置程序障碍，逃避公开义务，转而寻求司法救济；第二，因补正程序尚缺乏具体规制和经验积累，观点争议较多，此类行政诉讼的法律风险很难有效控制；第三，补正程序处理的环节繁杂，势必增加政府信息公开申请办理的行政成本。因此，补正程序在信息公开实践中应当审慎运用。当然，慎用并非不用，某些行政机关为规避以上不利后果，对申请人不明确的申请内容，不使用补正程序而去主观臆测后直接作出答复，反倒可能背负不必要的败诉压力。见上海市金山区人民法院（2011）金行初字第8号行政判决书，绍兴市中级人民法院（2017）浙06行初172号行政判决书。按照法院的司法实践，行政机关应经过补正程序明确申请人意思表达而非径直代替申请人作出判断。樊长春主编：《政府信息公开纠纷诉讼指引与实务解答》，法律出版社2017年版，第68頁。因此，在事实清楚、理据充分的情况下，补正程序在必要的情况下还是应大胆的使用。

（二）细化补正程序运用标准

要使政府信息公开补正程序切实符合立法旨意并达致初设目的，应总结现有的政府信息公开实践经验，对补正程序的启动设立清晰的认定指标和操作规程，并将之作为制度性约束予以固化。内容补正作为最主要的补正类型，可考虑对申请内容对应的行政程序数、信息条目数设置最低数指标，超过该标准即可启动内容补正程序，同时加强对申请内容语义和逻辑的审查，对申请内容存明显错漏或有歧义，从而导致行政机关从专业角度无法理解的，应要求行政机关必须启动内容补正程序，以“确保行政机关能够更准确、更迅速、更符合申请人需求地提供政府信息”。见最高人民法院（2017）最高法行申7093号行政裁定书。一事一申请补正也被认为应设定事项类别数或涉及行政机关数等指标，从“形式+后果”上进行限定。肖卫兵：《论我国政府信息公开例外体系构建完善》，《交大法学》，2018年第1期。对于三需要补正，现阶段应本着从宽的原则进行掌握，申请人只要能合理说明与其自身利益有关的理由，行政机关一般应当接受而不必启动三需要补正程序。李广宇：《政府信息公开判例百选》，人民法院出版社2013年版，第86页。但是，对于滥用政府信息获取权的情况，如要有效应对和规制，无法脱离三需要补正程序。因此有理性观点提出，基于中国的法治现状，保留三需要仍是必要的。章剑生：《政府信息获取权及其限制———〈政府信息公开条例〉第 13 条评析》，《比较法研究》，2017年第2期。只是须限定三需要补正的使用范围，对特定个人和群体滥用申请权的情况，需要从申请目的和三需要证明情况，再结合其申请范围、申请频次、申请内容重复度等进行综合考量。

（三）加强公开申请指引帮助

为避免被指责以补正程序为手段规避公开义务，行政机关作为信息资源占有的强势机关，应以专业人的专业标准对待申请人的信息特征描述，从而能更清楚地把握申请人的申请指向。李洋、刘行：《行政机关信息公开败诉案例判解研究》，中国法制出版社2016年版，第242页。《上海市政府信息公开规定》第二十二条第二款要求：“申请人描述所需政府信息的文件名称、文号或者确切特征等有困难，向行政机关咨询的，行政机关应当提供必要的帮助”。按照政府信息公开的便民原则，行政机关可在补正告知中指出申请人申请内容的错漏或歧义之处，并将信息对应范围进行说明，引导申请人至可供查询的信息目录或相关渠道，帮助申请人了解申请内容，调整申请表述。另外，根据行政法的“一次性告知”原则，为节省行政资源并避免行政机关拖延答复李广宇：《政府信息公开判例百选》，人民法院出版社2013年版，第27页。，补正告知应一次性告知申请人，不宜针对同一事项重复启动补正程序，这在一些地方规章中也有所体现。见《浙江省政府信息公开暂行办法》（浙江省人民政府政府令第302号）第20条，《贵州省政府信息公开暂行规定》（黔府发〔2011〕9号）第24条。

（四）畅通政府信息获取渠道

要切实减少补正程序引起的行政争议，行政机关还应充分运用大数据、云计算等先进技术和理念，加大政府信息主动公开力度。一方面要强化网站信息搜索、办事服务等功能，编制发布并不断完善相关专业领域的政府信息目录。申请人即便无法通过网络直接查阅到信息内容，也能从中了解行政行为涉及信息的专业性描述，便于其确定所要获取信息的具体指向，减少补正程序的启动机率。另一方面要进一步畅通申请渠道，如不少地区和部门已开通网络申请平台，将身份信息和信息获取形式作为在线申请的必选项，以避免申请书缺损形式要件。在线平台应能自动对身份信息进行匹配验证，同时也可供申请人直接上传相关补正说明材料，以降低申请人的申请和补正成本。

四、结论

政府信息公开补正程序在行政实务中面临的诸多困难，有着多方面的成因，其一是相关法规缺乏对政府信息公开补正具体流程的规范，导致行政机关裁量空间较大，容易和司法审查意见产生龃龉，引发不可控的行政败诉风险；其二是政府信息公开存在地域性的差异，行政机关滥用补正程序逃避公开义务和申请人滥用政府信息获取权浪费行政资源的情况在不同地区同时存在，很难通过统一的条款对这两种极端形式进行平衡；其三是政府信息公开供给尚未达到社会的预期，公众获得信息的便利度不够，行政机关对申请获取信息的指引度不足，信息的内容与申请人关联度不强，无法满足的信息需求集中汇聚至政府信息公开申请环节，进一步增加了补正程序的运用成本。基于中国政府信息公开的复杂现状，行政机关既要从行政程序合法性维度，审慎、适度应用补正程序，细化补正程序的类别，制定相应的操作规程，减少裁量空间，也要从信息资源需求性维度，加强有效信息的主动开放，不断适应公民日益增长的权利意识，以纾解政府信息公开补正程序陷入的困局。

（责任编辑：徐东涛）