土地要素市场建设制度框架研究

文/庄幼绯

土地资源紧缺向来被认为是上海城市发展的最大短板，破解之道只能是走土地资源节约、集约、高效利用的市场化配置之路。为此，加快构建具有信息集散、交易集中、服务集聚、管理集成功能的土地要素市场就显得十分必要。基于此，本文结合本市土地要素市场建设的实践，探索搭建一套具有普遍意义、统一规范、开放有序、诚实守信的土地要素市场交易制度框架，为充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府应尽的责任提供制度保障。

一、现状及问题分析

地出让全过程的许多方面，这在很大程度上影响了市场功能的发挥。

分析可知，出让人作为土地资源配置的政策制定者与监督实施者，同时又是土地资源的权利所有者和交易参与者，其身份角色的定位容易出现混乱，从而导致政府职能的缺位、越位和错位，使市场无法或无法充分在土地资源配置中发挥决定性作用。而影响土地资源通过市场化机制合理、优化、有效配置的主要因素则有三个：一是在土地入市交易的事前准备阶段，政府对土地出让市场化招商及由此引起的对出让地块正确功能定位的缺失以及随之而产生的对土地出让交易方式、交易条件设定中用政府意志取代市场选择的干预；二是在土地入市交易的事中实施阶段，政府对不正当交易行为监管的缺失以及对交易信息、交易过程、交易进度、交易操作等细节的过度“关心”和越位干涉；三是在土地入市交易的事后履约监管阶段，政府对土地出让交易双方履行土地出让合同情况的监管动力与合力的缺失以及因职能角色不明确和不清晰、相关部门之间利益关系不一致、责任不追究而形成的错位干扰。这就迫切需要通过全方位的政府规制，探索形成全面覆盖的土地要素市场建设制度，践行和完善本市土地要素市场建设的理论体系。

目前，虽然土地资源市场化配置已基本成为共识，市场化程度也渐趋提高，初步形成了一定的制度规范，但现实中仍存在不少不合理的情况。总而言之，主要分为三种：一是信息壁垒影响市场发挥招商功能。由于土地入市交易前信息集聚的广度和深度尚显不足，与之相对应的机制和渠道建设也没有完全匹配，市场招商功能的发挥受到较大制约。二是技术壁垒影响市场发挥择优功能。出让人为保障既有招商成果的落地，往往会设置较多的技术壁垒，以此给招商意向对象提供最便捷的拿地渠道和最优惠的土地价格。三是条块壁垒影响市场发挥检验功能。由于部门职能不同和制度建设的不完善，条块壁垒存在于土

二、构建土地要素市场建设制度

（一）建立全要素集成的市场供地制度，确保有效配置

1.制定更具公共性的土地利用条件设定制度。首先，从土地资源的内在特征方面看，土地资源所具有的不可移动性、异质性等特征决定了土地资源作为商品时的非标准化特征，这些特征决定了交易边界的差异化，进而导致土地要素的交易价格、交易方式等也表现出个性化的特征。因此，确定土地利用条件时应在城市各级规划和用途管制的基础上充分挖掘地块的潜在功能特征，做到地尽其用，确保适销对应，由此方能提高上海市土地的承载能力和利用效率，这需要政府发挥责无旁贷的作用。其次，从土地资源的利用效果方面看，鉴于土地资源的外部性效应和公共性特征，为避免土地交易和开发利用的无序，政府在确定土地利用条件时应将这些因素纳入土地利用全要素管理的理念中进行考量，从而为未来确定开发边界创造条件，这自然需要市场和社会力量广泛而深入地参与。政府在提供土地利用条件确定方面的制度供给时，应注重联合政府、市场和社会的力量参与其中，在实现按需定制的同时，确保土地利用条件的设定既符合政府发展目标，又经得住市场的检验和公众利益的评判。因此，以政府规制的形式确定各方权利义务、程序流程、内容标准、成果表达以及与上级规范的搭接反馈关系是规范化地确定土地利用条件的基础和根本。这不仅是避免政府出现前述问题的有效举措，还是促进资源市场化配置的基础。

2.制定更具专业性的土地利用全要素标准体系。土地利用标准体系既是土地利用条件确立的指针性规范，也是土地利用全生命周期管理的基础性准绳。因此，建立涵盖土地利用全要素的标准体系以解决土地利用中涉及的要素范畴、内容、数量或程度、选用等方面的问题势在必行。首先，从涉及的政府部门看，包括各级政府、园区以及规划、土地、商务、发展改革、建设、环保、水务、经信、人防等；其次，从规范对象看，涉及项目建设、功能实现、运营管理、节能环保等经济、社会、环境保护、心理各方面。因此，应基于城市发展目标和任务，将节约、集约用地理念和促使经济发展转型的理念融入其中，综合考虑经济、社会、人口、监管成本等因素，在以“五量”调控为代表的土地新政指导下，根据不同的发展阶段梳理建立土地利用全要素标准体系，使标准体系不仅起到规范的作用，还能发挥宏观引领的作用。此外，要素标准体系应及时向社会发布。制定标准体系的目的是为了对土地利用全生命周期起规范和引领作用，因此有效的监督是不可或缺的。引入社会力量可以起到广泛而根本的监督作用。

（二）建立全流程透明的市场交易制度，确保公平竞争

1.完善信息发布制度，发挥土地要素市场在土地资源配置中的根本性作用。信息集散功能是土地要素市场最为基本的功能，建立涵盖土地供应、利用、流转全过程的信息发布制度是市场交易制度的重要组成部分，也是政府运用政府规制理论维护和监督市场秩序的重要手段。首先，要建立涵盖事前、事中、事后全流程的信息发布制度。事前通过提供市场摸底和检验，为交易边界的确定和交易方式的选用提供科学、合理的依据。事中加强对交易中的重大事项、异常交易情况的披露，营造更加规范、有序的市场环境。事后通过建立土地开发利用过程中的差异化信息发布制度，将监管部门对土地后续开发利用情况的评价结果对外公开，接受社会公众的监督。其次，通过规范土地流转管理，引导二级市场土地交易信息入市公示，与一级市场土地交易信息进行有机衔接，全面、真实地反映土地市场交易行情。最后，建立信息“双通道”发布制度，改变目前仅重视土地供应信息的发布，缺乏对土地需求信息的汇集和推送的局面，真正实现土地要素市场以市场化手段配置资源的功能。通过整合事前、事中、事后的各类信息资源，利用专业化的技术手段对信息进行进一步分析，挖掘信息更深度层次的价值，能够为土地资源配置提供更加稳固的基础性支撑。

2.完善土地交易方式,合理选用规范，发挥土地要素市场在土地资源配置中的关键性作用。一般而言，只要具备买卖双方、标的物、等价物，交易即有可能发生，但具体的发生过程又有各种形式，我们称之为交易方式。通常交易方式是指交易双方发生联系的手段和方式，其在土地资源配置的过程中至关重要，关系着交易的实现路径和价值取向，是市场交易制度的核心部分。交易方式的实施是市场机制发挥作用的主要阵地，也是政府规制市场秩序的重要手段。首先，要探索差别化、多样化的交易方式。任何交易产品都必须采取与之相适应的交易方式，这是市场经济规律的客观要求。土地权属的非标准化特征决定了交易方式的多样化需求，但应遵循在相对公平的限度内增加有效竞争和减少无序竞争并重的原则。其次，规范交易方式选用制度。不同的交易方式，其创设的目的与假定的使用条件是不同的，只有契合其特点的标的方可适用，正所谓“鞋子好不好，只有脚知道”。因此，建立规范的交易方式选用制度是实现入市交易规范化、制度化、差别化的重要步骤。最后，建立系统的配套搭接制度。土地资源配置是系统化工程，需要全流程、各层面的紧密衔接与配套。实现要素市场的资源配置功能，仅有交易方式是不够的，还应包括具体实施交易的前提、内容、程序和相应配套措施。系统化配套制度的建立，有利于资源配置的逻辑合理、程序顺畅、效果最优。

（三）建立全生命周期的市场监管制度，确保功能实现

1.强化土地交易事中监管制度。土地要素市场是统一开放竞争有序的社会主义市场体系的重要组成部分。建设统一规范高效有序的土地要素市场不仅需要完备的交易规则体系，还需要完善、有效、专门的市场监督管理制度设计。从土地要素市场的特征看，我国土地要素市场具有垄断竞争耦合性特征。首先，供给基本处于垄断状态，这直接造成出让人利用其土地管理者的身份干预市场机制运作的可能性大大增加；其次，需求也经常处于被垄断的不确定中，在实际市场中极易受到干扰。因此，建议就土地交易监管制定具有针对性的法规或办法，在制度层面明确监管主体、监管范畴、监管对象和监管措施。其中，监管主体可探索与现行的执法机构整合或新设专业性机构。监管范畴和监管对象可从狭义或广义的土地要素市场切入，将所有参与土地交易的主体及入市交易行为全部纳入监管范畴，重点对碰瓷、恐吓等不正当竞争行为进行规制。监管措施应在明确监管权责的前提下，通过信息公开、投诉举报、监测预警等方式推进自身建设，以期通过刚性的监管制度设计，使平衡严密的交易规则顺利运行，确保预定的土地功能定位和资源配置目标的实现。

2.深化土地交易事后监管制度。土地交易事后监管制度是整个土地利用全生命周期监管制度的重要组成部分，是实现土地资源有效配置的重要保障。因此，应从加强土地节约、集约利用和促进城市发展转型的高度审视土地交易事后监管制度建设。目前，虽然法规及合同约定较为完善，但由于土地资源配置涉及面广、时间跨度长、专业性强、利益驱动多元，在“捏拳头”、抓落实方面还存在很多问题。因此，建议在确保合同落实方面加强制度建设，主要有三方面的制度安排：首先是完善方案审批制度。通过引入全要素管理理念，强化方案阶段相关功能要求的落图。通过创新方案公示制度，引导社会和市场参与对方案内容的监督，在合同监管中做到落图不出框。其次，完善项目竣工核验制度。通过相关部门的共同参与，强化建设阶段相关要求按规落地。通过建立规土部门牵头、专业职能部门参与的规范和流程，在合同监管中做到落地不违章。最后，探索建立强制土地利用后评估制度。探索建立引入第三方专业力量参与土地利用评估，强化合同监管的科学性和有效性。此外，要加强事后监管的配套制度建设。实现土地资源有效配置的目标，需要监管制度提供必要的奖惩措施，这需要进一步加强奖惩、退出等配套制度建设。在土地利用评估制度的基础上，综合考虑财税、政府绩效等因素，建立土地利用激励制度，做到合规者奖、违规者罚，直至勒令退出，使土地交易事后监管制度切实落到实处，发挥应有作用。